行政程序視角下的社會管理

楊祖德

(廣西大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣西壯族自治區(qū) 南寧530004)

一、問題的提出

當(dāng)前，群體沖突或群體性事件是政府關(guān)注和“維穩(wěn)”的焦點(diǎn)，也是政府社會管理的重點(diǎn)，這些群體性沖突與事件在很大程度上源于政府行政程序的封閉性與排他性，導(dǎo)致公眾對相關(guān)行政決定等參與不足，導(dǎo)致公眾對政府“不信、不滿、不服”的心理狀態(tài)而引發(fā)個(gè)人無直接利益沖突或群體直接利益沖突。群體沖突或群體性事件與“維權(quán)”事實(shí)密切相關(guān):地方政府迫于“維穩(wěn)”責(zé)任和壓力，傾向于選擇非制度性甚至違法、違規(guī)的“維穩(wěn)”手段，群眾在“制度化維權(quán)”受阻情況下，選擇非制度性“維權(quán)”方式以引起社會和上級政府的關(guān)注或引起本級政府的重視。在這樣的制度環(huán)境和背景下，以“維權(quán)”為核心的群體沖突或群體性事件呈現(xiàn)出愈演愈烈的態(tài)勢。管控群體沖突和發(fā)展民眾生機(jī)是政府治理能力的關(guān)鍵指標(biāo)和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，政治信任弱、政府效率低、公共服務(wù)短缺、問責(zé)短路和社會緊張加?。?］恰恰構(gòu)成了政府治理能力下降的表現(xiàn)。

龔維斌指出，當(dāng)前社會管理中存在五大問題:一是未完全形成和確立與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的管理體制與理念;二是現(xiàn)存管理體制、格局難以適應(yīng)快速流動的社會，快速變動的社會結(jié)構(gòu)，高度復(fù)雜化的利益結(jié)構(gòu)和人民的多元化要求;三是維護(hù)群眾利益、協(xié)調(diào)利益關(guān)系，群眾利益訴求表達(dá)的矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制存在諸多問題;四是不善于運(yùn)用法律手段等管理方式;五是管理載體存在缺陷。［2］針對當(dāng)前社會管理存在的諸多問題，需對社會管理模式進(jìn)行創(chuàng)新。因?yàn)閭鹘y(tǒng)的社會管理模式呈現(xiàn)為“一元增長型”模式，這種模式具有兩個(gè)特征:管理主體一元化，即政府主導(dǎo)下的政府、企業(yè)或社隊(duì)與其他組織“三位一體”;社會政策增長性，即以提高民眾教育水平、擴(kuò)大民眾資源為政策的核心，［3］該模式的僵化和膨脹性對社會發(fā)展構(gòu)成威脅。

對于如何創(chuàng)新基層社會管理模式，學(xué)者們從不同角度提出了不同的社會管理模式。如李文祥提出政府、企業(yè)、社區(qū)和大學(xué)的“四方共建”模式;［3］趙樹凱提出政府與民間力量的“多中心治理”鄉(xiāng)村治理范式;［1］盧芳霞的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”［4］等。從社會管理研究和實(shí)際運(yùn)作來看，社會管理具有兩個(gè)基本點(diǎn)，即以管控群體沖突、實(shí)現(xiàn)社會和諧為目標(biāo)，以發(fā)展民眾生機(jī)、增進(jìn)社會福利為基礎(chǔ)，［3］其管理方式依賴于綜合運(yùn)用行政手段、法律手段、經(jīng)濟(jì)手段、政策手段和科技手段。

在法治水平高度發(fā)達(dá)的國家，其社會管理更多地訴諸于法律手段，但“法治”的概念和內(nèi)涵已逐步從傳統(tǒng)意義向現(xiàn)代意義過渡，這主要因行政國家發(fā)展所致。現(xiàn)代法治國家產(chǎn)生了新的基本特征:一是大量由行政機(jī)關(guān)制定的法規(guī)和規(guī)章成為“法律”的重要組成部分，“法的統(tǒng)治”在一定程度上成為“規(guī)章的統(tǒng)治”;二是出現(xiàn)“第四種權(quán)力”，即行政立法權(quán)和行政司法權(quán);三是行政自由裁量空間擴(kuò)大;四是“消極行政”向“積極行政”轉(zhuǎn)變，且“積極行政”日趨重要。［5］法治的核心涉及到政府權(quán)力和個(gè)人權(quán)利的關(guān)系問題，國家在調(diào)整社會利益關(guān)系，處理社會復(fù)雜事務(wù)等問題時(shí)，政府應(yīng)依法行政，而依法行政更多地是依“行政法”。由此可以看出，行政法在國家社會管理或治理的作用與功能，但行政法有行政實(shí)體法和行政程序法之分?？v觀世界各國的行政法，行政實(shí)體法對于原則性、實(shí)質(zhì)性的規(guī)定如出一轍，而行政程序法對行政程序的規(guī)范則有天壤之別。世界各國的社會管理狀況千差萬別，我們是否可以從行政程序中尋根探源呢?如何通過行政程序來吸納社會價(jià)值表達(dá)，消融社會不滿與抵抗，壓縮社會沖突的空間與余地?

二、行政程序:行政行為正當(dāng)性證明的過程

“實(shí)體”關(guān)注決定的內(nèi)容，而“程序”則關(guān)注形成決定的過程。本文所指行政程序?qū)儆谝环N現(xiàn)代法律程序，是行政主體行使行政權(quán)力、做出具體行政行為所遵循的程序，是行政權(quán)的運(yùn)行程序。由于行政權(quán)力屬于公權(quán)力領(lǐng)域，且政府與公民之間的行政關(guān)系是一種支配與被支配的關(guān)系，行使行政權(quán)力必須被視為一種理性與公正的活動。如前所述，現(xiàn)代法治國家一定程度上是“規(guī)章統(tǒng)治”，即行政法治。從實(shí)體上限制行政權(quán)的近代行政法逐步被“新一代行政法治”替代，法學(xué)界承認(rèn)需要授予行政機(jī)關(guān)以強(qiáng)大行政權(quán)的同時(shí)，就如何規(guī)范和制約行政權(quán)的行使及實(shí)體結(jié)果正當(dāng)性證明達(dá)成一致，即充分利用正當(dāng)行政程序制度。然而，行政程序并不必然就是“正當(dāng)行政程序”。高秦偉將判斷行政程序正當(dāng)性的模式劃分為絕對工具主義模式、相對工具主義模式、經(jīng)濟(jì)效益模式、程序本位模式和整合判斷模式。［6］因整合判斷模式以實(shí)現(xiàn)“最低限度的公正”作為價(jià)值的關(guān)鍵所在，而這種“最低限度的公正”囊括了“公正是否作為義務(wù)”、“當(dāng)事人是否受告知”、“當(dāng)事人是否有表達(dá)意見或?yàn)樽约恨q論的機(jī)會”和“行政行為實(shí)施者有沒有說明理由”等內(nèi)涵。整合判斷模式亦因此而被視為優(yōu)于前面四種判斷模式。具體而言，整合判斷模式整合的內(nèi)容包含四組參數(shù):程序外在價(jià)值與內(nèi)在價(jià)值;程序正義與實(shí)體正義;個(gè)人權(quán)利與公共利益;公平與效率。整合判斷模式對行政程序進(jìn)行評判時(shí)，將對四組參數(shù)進(jìn)行取舍選擇，即放棄任何價(jià)值，均需足夠充分的正當(dāng)理由進(jìn)行說明;任何一種價(jià)值的選擇要使程序滿足最低限度的公正;取舍應(yīng)符合人們合法預(yù)期等。

以“最低限度的公正”作為判斷行政程序正當(dāng)?shù)暮诵臉?biāo)準(zhǔn)，具體行政行為實(shí)施者對行政行為進(jìn)行理由說明，并告知當(dāng)事人有表達(dá)意見與異議或?yàn)樽约恨q護(hù)的權(quán)利，且能夠被公正地聽取。實(shí)際上是一種“權(quán)利——權(quán)力”良性互動關(guān)系，行政程序在主體平等參與基礎(chǔ)上將選擇與承諾結(jié)合起來，并通過程序保障權(quán)利，制約或防止權(quán)力可能出現(xiàn)的恣意、專斷，進(jìn)一步利用權(quán)利的保障獲得行政程序的正當(dāng)性證明。約翰·羅爾斯指出并闡明:社會正義離不開公正的法律程序，而法律取決于一定形式的正當(dāng)程序。［7］程序獨(dú)立價(jià)值理論者強(qiáng)調(diào)程序價(jià)值是通過程序本身而不是程序結(jié)果體現(xiàn)出來，并提出“只有從正當(dāng)程序中產(chǎn)生的結(jié)果才有最大可能是正確的，而從非正當(dāng)程序中產(chǎn)生的結(jié)果不能視為正確”的論斷。［8］我們暫且就“這些學(xué)者是否把行政程序推向極端”不論，但可以認(rèn)為正當(dāng)行政程序是一種體現(xiàn)自然正義的法律程序。

隨著行政權(quán)的擴(kuò)張，行政系統(tǒng)獲得強(qiáng)大權(quán)力。在行政權(quán)力可能侵害公民權(quán)利的假設(shè)和事實(shí)下，自然正義由司法領(lǐng)域引入行政領(lǐng)域，以規(guī)范與制約行政權(quán)，防止具體行政行為恣意，促使行政機(jī)關(guān)公平、公正、合法地行使行政權(quán)力，保障行政相對人的合法權(quán)益，如行政程序中聽證制度的建立與完善。根據(jù)自然公正理論，行政聽證制度的內(nèi)容包含公民有在合理時(shí)間以前得到通知的權(quán)利，公民有了解行政機(jī)關(guān)的論點(diǎn)和依據(jù)的權(quán)利，公民有為自己辯護(hù)的權(quán)利。［9］顯而易見，“權(quán)利”與“權(quán)力”并存于行政程序之中，且“權(quán)利”制約“權(quán)力”運(yùn)行。在憲政理念下，民主、法治、人權(quán)分別構(gòu)成了依法行政的制度前提、機(jī)制保障和價(jià)值追求，依法行政是民主行政、法治行政，并保障公民權(quán)益。［10］建設(shè)法治國家主要路徑選擇乃是依法行政，依法行政要求合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實(shí)守信和權(quán)責(zé)統(tǒng)一，其中，行政程序合法是合法行政內(nèi)容之一，程序正當(dāng)則包括行政程序公開和當(dāng)事人參與。這些要求除了實(shí)體法作出內(nèi)容性的規(guī)定外，更重要的是需要正當(dāng)行政程序的程序性規(guī)范與保障。法治國家是中國法治建設(shè)的目標(biāo)與理想，但中國有“重實(shí)體、輕程序”傳統(tǒng)，且“法治國家”建設(shè)起步晚，行政程序法治化、公開度偏低，行政程序正當(dāng)性、公正性尚待提高。如何利用正當(dāng)行政程序規(guī)范行政權(quán)力和保障公民合法權(quán)益，既是我國行政立法價(jià)值選擇的問題，又是依法行政、建設(shè)法治國家值得探討的領(lǐng)域。

公眾之所以對政府行政過程表現(xiàn)出“不信、不滿、不服”的心理狀態(tài)，與我國政府系統(tǒng)長期封閉，公眾游離于行政程序之外，導(dǎo)致政務(wù)透明性不足、程序公正性欠缺不無關(guān)系。正如“價(jià)值表達(dá)理論”提出的“集體價(jià)值理論”所強(qiáng)調(diào)的那樣:一個(gè)導(dǎo)致不公正結(jié)果的決定只是一個(gè)個(gè)案，而不公正的程序是一種普遍的、長期的制度安排，反映一個(gè)集體或社會的價(jià)值系統(tǒng)。［11］因此，一個(gè)正當(dāng)?shù)男姓绦蚴潜ＷC結(jié)果普遍公正的要件。憲法基本任務(wù)之一是厘清人民與行政之間的基本關(guān)系，公民的基本權(quán)利劃定了干預(yù)行政授權(quán)的界限，引導(dǎo)裁量權(quán)的行使，重構(gòu)許可要件，當(dāng)基本權(quán)利沖突的解決成為問題時(shí)，行政程序扮演著顯著的角色。［12］因?yàn)樾姓绦虺袚?dān)了行政行為正當(dāng)性證明的使命，而這種正當(dāng)性證明則是公眾接受、認(rèn)可政府行為的前提。結(jié)果普遍公正提升了政府行為被接受、認(rèn)可的程度，進(jìn)而推動社會管理狀況的改善。

三、公眾參與社會管理:行政程序吸納社會意見的過程

在國家與社會關(guān)系的制度安排下，國家在社會管理中扮演主導(dǎo)角色，即國家以壟斷形式向社會提供基本的運(yùn)行制度與規(guī)則，并制定相應(yīng)的社會發(fā)展目標(biāo)。這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，通常以行政系統(tǒng)的運(yùn)行作為基礎(chǔ)和前提，但行政系統(tǒng)的具體行政行為并不是隨意達(dá)成，而是遵循一定的程序和規(guī)則，這種程序與規(guī)則便是行政程序。行政程序便承載引導(dǎo)公民與政府理性對話、相對方權(quán)利對行政權(quán)進(jìn)行必要制約的功能，行政程序的公正性在于注重相對方權(quán)利的保護(hù)、對相對方參與權(quán)的保障。行政相對人參與表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)與行政相對人的協(xié)商、談判與對話，行政程序結(jié)果建立在雙方或多方合意基礎(chǔ)上，其涉及行政程序參與權(quán)范疇，行政程序參與權(quán)乃是行政相對人在行政程序過程中，為了維護(hù)自身權(quán)利或權(quán)益，通過既定的行政程序就相關(guān)問題和事實(shí)提出見解并公開闡明，進(jìn)而使行政程序結(jié)果的認(rèn)定利于公眾維護(hù)與獲取權(quán)益。一方面行政相對人以利益攸關(guān)者身份參與行政程序，使其具備了解程序過程的可能性，行政相對人處于更加理性的角度解釋行政程序結(jié)果，增強(qiáng)了行政程序結(jié)果的可接受性;另一方面，行政主體迫于法律責(zé)任與行政相對人的訴求，行政過程或行政行為更具開放性、透明性和公正性，從而為防止權(quán)力濫用或恣意提供了有效的外部監(jiān)督。這種程序性參與途徑對于確立行政相對人的程序主體地位，認(rèn)同行政機(jī)關(guān)的具體行政行為以及行政主體公正地行使公權(quán)力具有強(qiáng)大的推動力。作為一種法律程序，行政程序應(yīng)具備法律程序具有的普遍形態(tài)，即“按照某種標(biāo)準(zhǔn)和條件整理爭論點(diǎn)，公平地聽取各方意見，使當(dāng)事人理解或認(rèn)可后做出決定”［13］。這說明，行政程序還是一種正當(dāng)法律程序，這種正當(dāng)法律程序要求最終的實(shí)體結(jié)果和產(chǎn)生實(shí)體結(jié)果的過程都應(yīng)當(dāng)是公正、正當(dāng)?shù)模^程正當(dāng)性直接影響著結(jié)果正當(dāng)性的評價(jià)，而“過程的公正集中體現(xiàn)在是否讓被決定者參與其中”［14］，即被決定者能否參與行政程序，或在行政程序中是作為獨(dú)立主體存在還是作為權(quán)力支配的客體存在。

公眾參與政府社會管理的行政程序，表現(xiàn)為參與行政立法、參與具體行政行為等政府過程。公眾參與行政立法是公眾參與行政程序的最高形式，是公民“同意”的表現(xiàn)形式，公民視服從自己同意公共權(quán)力為一種義務(wù)，可解決對公共權(quán)力的服從問題。此外，“外需立法”替代“內(nèi)生立法”趨勢?！皟?nèi)生型”行政立法表現(xiàn)為具有行政立法權(quán)力的機(jī)關(guān)就某一領(lǐng)域做出“立法必要性、可行性”研究，并進(jìn)行行政立法，立法目的更多的是是否方便行政系統(tǒng)管理社會，而社會是否需要則被忽視。“外需型”行政立法則不同，其立法需求來源于行政立法機(jī)關(guān)外部，這些需求可能來自于無立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)、民眾、行業(yè)協(xié)會、民間團(tuán)體等社會組織，行政立法成果更接近社會需要，是在向社會提供一種公共產(chǎn)品或服務(wù)?！巴馍⒎ā边m合于服務(wù)型政府構(gòu)建，并發(fā)展成為行政立法的趨勢。公眾參與具體行政行為是參與行政程序的最低標(biāo)準(zhǔn)，也是公眾參與行政程序最常見的形式。具體行政行為分為行政執(zhí)法行為、行政司法行為和其他行政方式，其內(nèi)容涉及設(shè)定、變更、消滅、確認(rèn)行政相對人的權(quán)利與義務(wù)。因行政行為或多或少地觸及了行政相對人的利益，為防止行政相對人甚至社會群體對行政行為的不滿、抗議，行政主體在實(shí)施具體行政行為過程中，應(yīng)設(shè)置公正、制度化的參與渠道。在制度設(shè)計(jì)框架下，通過公眾參與渠道，與行政相對人進(jìn)行對話、協(xié)商、談判、征求意見等。事實(shí)上，近年來中國公共生活領(lǐng)域的公眾參與具有規(guī)模擴(kuò)大、渠道增多趨勢，公眾參與社會管理已成為社會治理的熱點(diǎn)，特別是行政過程中的行政立法參與和行政決策參與備受關(guān)注，但效果并不理想。因?yàn)楝F(xiàn)有治理結(jié)構(gòu)中的體制性結(jié)構(gòu)擠壓了參與權(quán)、知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的行使，而程序的非公正性、非透明性、非規(guī)范性導(dǎo)致公眾權(quán)利喪失，公眾的法定權(quán)利被異化為“泡沫權(quán)利”。政府在社會管理過程中，應(yīng)突出社會管理程序公開性、公平性與參與性，以保障個(gè)體與政府之間的交涉、對話等活動能夠順利進(jìn)行，促進(jìn)政府與公民之間的良性互動，在政府與公眾之間達(dá)成合意，但交涉、對話與協(xié)商的基礎(chǔ)是行政程序。行政程序的參與性是公開性的要求，是行政過程和結(jié)果公平性、正義性的基礎(chǔ)與保障。

四、結(jié)語

我國行政權(quán)的行使過分側(cè)重行政目的，其過程和手段帶有封閉性、任意性、非理性和非規(guī)范性。在社會轉(zhuǎn)型時(shí)期，實(shí)體法需要對權(quán)利與義務(wù)進(jìn)行重新配置，而社會變動性極其強(qiáng)烈，政府系統(tǒng)又主導(dǎo)著社會制度的變革，如果沒有公平合理的程序?qū)ι鐣喾N利益的重新配置與組合，就難以保障實(shí)體公正，甚至引發(fā)社會沖突，進(jìn)而影響社會穩(wěn)定。在社會管理過程中，應(yīng)擴(kuò)大公眾參與社會管理的行政程序范圍，并提高參與質(zhì)量和水平，特別是正當(dāng)行政程序制度的設(shè)置與應(yīng)用，可減少行政過程中行政機(jī)關(guān)與相對方之間的摩擦，增強(qiáng)相對方對行政機(jī)關(guān)的信任與合作意識。公眾參與行政程序，一方面利用公眾權(quán)利限制政府行使權(quán)力，防止政府侵權(quán)行為發(fā)生;另一方面，保證了程序公正、公平，保障了公眾的參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。同時(shí)，這種公眾參與吸納了公眾的偏好、意見、價(jià)值等，在一定程度上消解了群眾對政府“不信、不滿、不服”的心理狀態(tài)，提高了政府行政行為及其結(jié)果的認(rèn)可性，減少了政府機(jī)關(guān)與相對人以及社會群體之間的摩擦與沖突。

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