地方政府創(chuàng)新與中國(guó)政治發(fā)展

莊虔友，李守石

(1.中共內(nèi)蒙古自治區(qū)委員會(huì)黨校政治學(xué)教研部，呼和浩特010070;2.上海交通大學(xué)國(guó)家形象與城市文化創(chuàng)新戰(zhàn)略研究基地，上海200240)

改革開(kāi)放特別是20世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)許多地方政府在政治、行政和公共服務(wù)等領(lǐng)域進(jìn)行了大量的改革與創(chuàng)新。隨著中國(guó)改革的深入和經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的變化，地方政府的改革與創(chuàng)新活動(dòng)日益活躍。通過(guò)改革創(chuàng)新，地方政府提高了行政能力，增強(qiáng)了治理水平，推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。在地方政府創(chuàng)新實(shí)踐中取得的經(jīng)驗(yàn)有些已經(jīng)得到了推廣，成為全國(guó)普遍實(shí)行的制度;有些則經(jīng)提煉成為指導(dǎo)地方政府改革和發(fā)展的理論。作為改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)重要的政治現(xiàn)象，地方政府的改革創(chuàng)新已經(jīng)也必將繼續(xù)對(duì)中國(guó)政治改革與政治發(fā)展產(chǎn)生重要影響。本文把地方政府創(chuàng)新作為中國(guó)政治改革過(guò)程中的一種政治現(xiàn)象，并從這一視角出發(fā)，分析地方政府創(chuàng)新與政治發(fā)展的關(guān)系以及它所體現(xiàn)的中國(guó)政治發(fā)展的規(guī)律和特點(diǎn)。

一、地方政府創(chuàng)新:過(guò)程與內(nèi)容

地方政府創(chuàng)新就是地方各級(jí)公共權(quán)力機(jī)關(guān)為解決各種政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題，為改善和增進(jìn)公共利益、提高行政效率和治理能力而采取的創(chuàng)造性舉措，是地方政府主導(dǎo)的區(qū)域性、局部性的創(chuàng)新性改革。①這里的地方政府是與中央政府相對(duì)而言的，指省級(jí)及其以下的地方各級(jí)政府，包括地方黨委、人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院以及具有部分行政管理權(quán)的工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等地方公共權(quán)力機(jī)關(guān)。改革開(kāi)放以來(lái)，這種地方政府主導(dǎo)的局部的創(chuàng)新性改革一直是中國(guó)各項(xiàng)改革中的重要內(nèi)容。進(jìn)入新世紀(jì)，隨著決策者對(duì)創(chuàng)新重要性的強(qiáng)調(diào)以及對(duì)政府改革的重視，地方政府創(chuàng)新式改革更加活躍，成為中國(guó)政治領(lǐng)域改革的主要內(nèi)容，是中國(guó)最重要的政治現(xiàn)象，體現(xiàn)了中國(guó)政治改革和發(fā)展的主流。

就地方政府創(chuàng)新的發(fā)展過(guò)程來(lái)看，中國(guó)地方政府創(chuàng)新是伴隨著改革開(kāi)放的過(guò)程而展開(kāi)的。在改革開(kāi)放的不同階段，地方政府創(chuàng)新的內(nèi)容和形式也不盡相同。從改革開(kāi)放初期到20世紀(jì)90年代中期，地方政府創(chuàng)新主要表現(xiàn)為按照中央部署落實(shí)各項(xiàng)改革措施，創(chuàng)新主要是以“改革試點(diǎn)”的形式體現(xiàn)出來(lái)的，政府創(chuàng)新主要集中在中央指定的改革開(kāi)放區(qū)域，比如經(jīng)濟(jì)特區(qū)、沿海開(kāi)放城市等。政府創(chuàng)新的內(nèi)容主要集中在經(jīng)濟(jì)體制領(lǐng)域。20世紀(jì)90年代中期以后，隨著市場(chǎng)化改革的深入以及社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷，中國(guó)地方政府的創(chuàng)新案例大量涌現(xiàn)，除了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的創(chuàng)新外，在行政領(lǐng)域、政治領(lǐng)域也出現(xiàn)一些創(chuàng)新，如行政領(lǐng)域的政府職能改革、行政流程再造，政治領(lǐng)域的基層民主建設(shè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉試驗(yàn)等。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，隨著“服務(wù)型政府”、“科學(xué)發(fā)展觀(guān)”、“建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家”以及“建設(shè)和諧社會(huì)”等理念的提出，創(chuàng)新成為潮流，地方政府創(chuàng)新的內(nèi)容和領(lǐng)域進(jìn)一步擴(kuò)大，由經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)一步擴(kuò)展到社會(huì)管理和政治體制領(lǐng)域，尤其是社會(huì)管理領(lǐng)域的創(chuàng)新不斷深入和發(fā)展，成為新時(shí)期政府創(chuàng)新的重點(diǎn)。

中國(guó)地方政府創(chuàng)新具體包括哪些內(nèi)容?有學(xué)者從創(chuàng)新的性質(zhì)出發(fā)，將地方政府創(chuàng)新分為制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新。所謂制度創(chuàng)新是指對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行改造或者創(chuàng)立新的制度來(lái)因應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求;技術(shù)創(chuàng)新則是指把科學(xué)技術(shù)手段應(yīng)用于政府治理過(guò)程中或者對(duì)現(xiàn)有治理所使用的手段、措施、方法以及程序進(jìn)行技術(shù)層面的改造［1］。有的學(xué)者提出，地方政府創(chuàng)新應(yīng)區(qū)分地方政府自身的創(chuàng)新、地方政府所提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新兩個(gè)向度。其中地方政府自身的創(chuàng)新包括政府組織文化創(chuàng)新、業(yè)務(wù)流程創(chuàng)新、組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新、信息技術(shù)創(chuàng)新等四個(gè)方面;地方政府公共產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新則是指地方政府為公民改進(jìn)和完善現(xiàn)有的公共產(chǎn)品和服務(wù)，并有效提供新的公共產(chǎn)品和服務(wù)的過(guò)程?！暗胤秸畡?chuàng)新是這兩個(gè)基本向度的有機(jī)統(tǒng)一體”［2］16。中共中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心、中共中央黨校世界政黨比較研究中心和北京大學(xué)中國(guó)政府創(chuàng)新研究中心聯(lián)合組織發(fā)起設(shè)立的“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”，則把政府創(chuàng)新按內(nèi)容劃分為三大類(lèi)十五個(gè)小項(xiàng)，分別是:政治改革類(lèi)，包括民主選舉、民主決策、政務(wù)公開(kāi)、權(quán)力監(jiān)督、公民參與五個(gè)項(xiàng)目;行政改革類(lèi)，包括行政審批、政府績(jī)效、國(guó)有資產(chǎn)管理體制、社區(qū)及民間組織管理、電子政務(wù)五個(gè)項(xiàng)目;公共服務(wù)類(lèi)，包括公益事業(yè)、扶貧濟(jì)弱、社會(huì)保障、鄉(xiāng)村治理、公共安全等五個(gè)項(xiàng)目?？偲饋?lái)看，中國(guó)地方政府創(chuàng)新在內(nèi)容上十分豐富，涵蓋的范圍也十分廣泛，基本涉及了地方政府工作的方方面面。就創(chuàng)新項(xiàng)目的數(shù)量而言，雖無(wú)具體統(tǒng)計(jì)數(shù)字，但自20世紀(jì)90年代以來(lái)，各級(jí)地方政府的改革創(chuàng)新活動(dòng)日益活躍，創(chuàng)新案例數(shù)量巨大。據(jù)一位學(xué)者研究，僅從2002年至2007年，見(jiàn)于人民日?qǐng)?bào)上的關(guān)于地方政府創(chuàng)新的案例就達(dá)231項(xiàng)［3］。而中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)自2000年設(shè)立以來(lái)，申報(bào)項(xiàng)目即達(dá)1 500多項(xiàng)，涉及500多個(gè)地方政府［4］?？傊?，地方政府創(chuàng)新并非是孤立的、個(gè)別的現(xiàn)象，而是中國(guó)政治領(lǐng)域里大量存在的、十分活躍的政治現(xiàn)象，是改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)政治發(fā)展領(lǐng)域的代表性現(xiàn)象。

二、地方政府創(chuàng)新與當(dāng)代中國(guó)政治發(fā)展

如何認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)地方政府創(chuàng)新與當(dāng)代中國(guó)政治發(fā)展的關(guān)系?本文認(rèn)為應(yīng)從兩個(gè)方面來(lái)分析。

1.地方政府創(chuàng)新作為改革發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的一種新的政治現(xiàn)象，其本身是中國(guó)政治發(fā)展的結(jié)果和體現(xiàn)

首先，地方政府創(chuàng)新體現(xiàn)了中國(guó)漸進(jìn)式改革的邏輯要求。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)選擇的是一條漸進(jìn)式改革的發(fā)展道路。漸進(jìn)式改革的基本要求就是在一定時(shí)間內(nèi)，在基本制度保持不變的同時(shí)，改變具體體制，或者是改變理念、技術(shù)、結(jié)構(gòu)，或者是進(jìn)行局部試探性變革。這一改革邏輯，在政治領(lǐng)域，主要表現(xiàn)為中國(guó)的政治體制改革是“行政為主、微觀(guān)先行”的模式。所謂行政為主，就是說(shuō)迄今為止的中國(guó)政治改革主要體現(xiàn)為行政領(lǐng)域的改革，是以?xún)?yōu)化政府結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變政府職能以及增強(qiáng)政府治理能力為中心的改革，而不是以核心政治制度為中心的改革;所謂微觀(guān)先行，即表現(xiàn)為改革更多的是以基層試點(diǎn)探索，成熟后再逐步推開(kāi)的方式有序進(jìn)行的。改革初期的許多制度，如:特區(qū)建設(shè)、證券市場(chǎng)發(fā)展、股份制改革等，都是在地方試點(diǎn)的基礎(chǔ)上逐步推開(kāi)的。地方的試點(diǎn)和創(chuàng)新至今仍然是中國(guó)制度建設(shè)的主要形式。微觀(guān)先行還表現(xiàn)為，改革最具活力的主體是政治結(jié)構(gòu)的外圍而非核心，是地方和基層而非中央和上層。就此而言，地方政府的改革創(chuàng)新恰恰體現(xiàn)了中國(guó)漸進(jìn)式改革這一基本邏輯。一方面，地方政府的創(chuàng)新式改革是基層政府主導(dǎo)的局部的試驗(yàn)和探索，改革的效果好，創(chuàng)新取得成功，可以逐步推廣，效果不好也不會(huì)影響整體的穩(wěn)定。另一方面，地方政府創(chuàng)新式的改革，是體制內(nèi)的改革，而非體制外的改革;是主要以政府自身組織結(jié)構(gòu)調(diào)整、政府能力建設(shè)、政府職能轉(zhuǎn)變、政府與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系轉(zhuǎn)變等行政領(lǐng)域的改革。①何增科的研究顯示，我國(guó)地方政府創(chuàng)新最活躍的領(lǐng)域是公共服務(wù)和社會(huì)管理類(lèi)，其次是行政體制改革類(lèi)，而選舉、權(quán)力監(jiān)督等政治領(lǐng)域的改革較少。參見(jiàn)何增科的《中國(guó)政府創(chuàng)新的趨勢(shì)分析》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第1期。地方政府創(chuàng)新的這些特點(diǎn)與漸進(jìn)式改革的邏輯是一致的?；蛘哒f(shuō)，改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)地方政府創(chuàng)新的出現(xiàn)和活躍正是中國(guó)漸進(jìn)式改革邏輯的必然體現(xiàn)。

其次，地方政府創(chuàng)新體現(xiàn)了中央與地方關(guān)系的變化。這可以從地方政府創(chuàng)新的前提條件來(lái)認(rèn)識(shí)。就地方政府創(chuàng)新的條件而言，創(chuàng)新首先需要一定的自主權(quán)，即地方政府本身必須具有足夠的制度變革的權(quán)力。不具備足夠權(quán)力的地方政府是不可能自主推動(dòng)區(qū)域性政府創(chuàng)新的。而這種自主權(quán)的獲得，恰恰是改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)政治發(fā)展的結(jié)果。改革開(kāi)放前，中國(guó)的中央與地方關(guān)系是典型的單一制結(jié)構(gòu)，中央與地方之間是一種絕對(duì)的等級(jí)權(quán)力關(guān)系，權(quán)力集中于中央，地方權(quán)力是中央或者上級(jí)政府賦予的，地方主要作為中央的派出機(jī)構(gòu)或者代理人而存在。改革開(kāi)放后，中國(guó)采取了放權(quán)分權(quán)式的改革，這種放權(quán)和分權(quán)表現(xiàn)在中央與地方關(guān)系上，就是中央把更多的人事權(quán)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)權(quán)和部分政治權(quán)力下放，由此帶來(lái)了中央與地方關(guān)系的顯著變化。在這種放權(quán)式的改革中，地方的自主權(quán)力日益擴(kuò)大，地方的自主性不斷加強(qiáng)，出現(xiàn)了所謂的“地方的復(fù)興”現(xiàn)象。②楊雪冬等認(rèn)為，中國(guó)的改革開(kāi)放是一個(gè)激活和培養(yǎng)各種社會(huì)力量的過(guò)程，“地方”正是國(guó)家放權(quán)和分權(quán)過(guò)程中形成的諸多社會(huì)力量的一種?！暗胤綇?fù)興”具有三層含義:一是“地方”具有了與集中體制其他權(quán)威博弈的能力;二是“地方”具有了獨(dú)立解決自身問(wèn)題的需要;三是“地方”成了各種社會(huì)力量博弈的舞臺(tái)。參見(jiàn)楊雪冬、賴(lài)海榕《地方的復(fù)興:地方治理改革30年》序言，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2009年版。有學(xué)者將這種變化了的中央與地方關(guān)系概括為“行為聯(lián)邦制”;③鄭永年認(rèn)為，中國(guó)雖然在制度上不存在聯(lián)邦制的政府形式，但在具體行為上，中央和地方之間存在著一定的放權(quán)和分權(quán)關(guān)系，各省在其管轄之內(nèi)，對(duì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)和某種程度的政治事務(wù)負(fù)主要責(zé)任。參見(jiàn)鄭永年《中國(guó)的行為聯(lián)邦制》，東方出版社2013年版，第36頁(yè)。也有學(xué)者總結(jié)為“政治上的單一制和經(jīng)濟(jì)上的聯(lián)邦主義”［5］。但無(wú)論如何，在改革過(guò)程中地方獲得了更大的自主權(quán)這是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。地方自主權(quán)的擴(kuò)大使得地方政府具備了進(jìn)行自主創(chuàng)新的權(quán)力，可以在一定條件下主動(dòng)實(shí)行一些制度創(chuàng)新，以便解決改革過(guò)程中不斷出現(xiàn)的新問(wèn)題、新情況;地方自主權(quán)的擴(kuò)大導(dǎo)致的地方利益主體化和地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的加強(qiáng)也使得地方政府具有通過(guò)制度、機(jī)制創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和取得實(shí)際利益的動(dòng)力;改革帶來(lái)的地方政府更大的立法權(quán)、管理權(quán)和財(cái)政收入支配權(quán)也增強(qiáng)了地方政府進(jìn)行自主制度創(chuàng)新的能力。因此我們可以說(shuō)，地方政府創(chuàng)新是改革以來(lái)中國(guó)中央與地方關(guān)系巨大變化的具體體現(xiàn)，是地方自主權(quán)擴(kuò)大的結(jié)果。而中央與地方關(guān)系的變化，無(wú)疑是改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)最重要的政治發(fā)展現(xiàn)象。

2.地方政府創(chuàng)新推動(dòng)了當(dāng)代中國(guó)政治發(fā)展

中國(guó)的地方政府創(chuàng)新本身是政治發(fā)展的體現(xiàn)，而地方政府創(chuàng)新也在不斷推動(dòng)著中國(guó)的政治發(fā)展，政府創(chuàng)新的過(guò)程也是政治發(fā)展的過(guò)程。

首先，地方政府創(chuàng)新促進(jìn)了政治過(guò)程中技術(shù)的改進(jìn)。政治發(fā)展主要表現(xiàn)為制度的發(fā)展和變革，但隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，政治過(guò)程和政府治理中現(xiàn)代科技手段的運(yùn)用越來(lái)越具有重要意義。技術(shù)的進(jìn)步不僅會(huì)提高治理效率，增強(qiáng)政府能力，有時(shí)甚至對(duì)制度的發(fā)展起關(guān)鍵作用。中國(guó)的地方政府創(chuàng)新很大一部分是技術(shù)性創(chuàng)新。這些技術(shù)性創(chuàng)新活動(dòng)涉及政治過(guò)程的方方面面。例如:廈門(mén)市政府的“市民健康信息系統(tǒng)建設(shè)”、深圳市監(jiān)察局的“行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)”、廣西玉林市人民政府“一站式電子政務(wù)新模式”等政府創(chuàng)新案例，就是分別將信息技術(shù)引入政府公共服務(wù)、行政審批和電子政務(wù)工作中，促進(jìn)了地方政府公共服務(wù)的電子化、信息化水平，提高了政府工作的效率和服務(wù)質(zhì)量，確保了政府工作的公開(kāi)透明度;蕪湖市“政府利用網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)政府與市民互動(dòng)”的案例中，將互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)引入政務(wù)管理，搭建了政府與民眾及時(shí)有效溝通的技術(shù)性平臺(tái)，拓寬了政府與公眾聯(lián)系的渠道，保障了公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，推動(dòng)了政府作風(fēng)轉(zhuǎn)變;而浙江紹興市政府辦公室“導(dǎo)入ISO9000質(zhì)量管理體系”的政府創(chuàng)新案例，甚至將現(xiàn)代企業(yè)管理技術(shù)引入政府管理工作。在實(shí)踐中，有效提高了政府管理的科學(xué)化水平。

其次，地方政府創(chuàng)新優(yōu)化了政府組織結(jié)構(gòu)，改善了政府業(yè)務(wù)流程，塑造了新型政府組織文化，推動(dòng)了制度層面的政治發(fā)展。在地方政府制度創(chuàng)新中，以地方政府自身為改革對(duì)象的政府管理體制改革始終是最主要的內(nèi)容。政府管理體制改革在實(shí)踐中包括了政府組織結(jié)構(gòu)改革和政府工作流程創(chuàng)新。政府組織結(jié)構(gòu)改革是指優(yōu)化地方政府部門(mén)內(nèi)部、政府部門(mén)間以及政府間的組織結(jié)構(gòu)、溝通方式、職能劃分或者創(chuàng)建新的地方政府組織結(jié)構(gòu)的過(guò)程;地方政府業(yè)務(wù)流程創(chuàng)新是“以為地方政府機(jī)關(guān)、企業(yè)和公民提供快速、便捷的公共服務(wù)為目標(biāo)，利用信息和通訊技術(shù)漸進(jìn)性地改進(jìn)地方政府的現(xiàn)有業(yè)務(wù)流程或根本性地重新設(shè)計(jì)并實(shí)施新的業(yè)務(wù)流程的過(guò)程”［2］27。通過(guò)政府組織結(jié)構(gòu)改革和業(yè)務(wù)流程創(chuàng)新，政府自身也在發(fā)生著明顯的轉(zhuǎn)變:推動(dòng)了政府自身結(jié)構(gòu)的分化，理順了政府結(jié)構(gòu)關(guān)系，重塑了政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系;政府在改革中變得更有效率和能力、更加公開(kāi)透明、更要注意回應(yīng)性、更強(qiáng)調(diào)行政過(guò)程中的民眾參與、更注重履行政府自身的責(zé)任;改善了公共服務(wù)質(zhì)量，轉(zhuǎn)變了政府職能，推動(dòng)了政府組織文化的創(chuàng)新，“法治政府”、“有限政府”、“責(zé)任政府”和“服務(wù)政府”等新的政府理念逐步樹(shù)立。總之，地方政府創(chuàng)新推動(dòng)了制度層面的政治發(fā)展。

最后，地方政府創(chuàng)新推動(dòng)了基層民主政治建設(shè)，提升了公民的參與意識(shí)，促進(jìn)了現(xiàn)代公民文化的形成。民主建設(shè)始終是政治發(fā)展的重要內(nèi)容。在中國(guó)地方政府創(chuàng)新中，有大量民主建設(shè)方面的創(chuàng)新案例，這些案例涉及民主選舉、民主監(jiān)督、民主管理和民主協(xié)商等多方面的內(nèi)容。在民主選舉方面，四川省南部縣“公推公選副鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長(zhǎng)”、四川省雅安市“人大代表選舉制度改革”、浙江省臺(tái)州市“鄉(xiāng)鎮(zhèn)團(tuán)委書(shū)記直選”、浙江省臺(tái)州市椒江區(qū)“縣(市區(qū))黨的代表大會(huì)常任制改革”、深圳市大鵬鎮(zhèn)“三輪兩票制選舉鎮(zhèn)長(zhǎng)”、云南紅河州石屏縣“直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)”、云南紅河州瀘西縣“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記和黨委班子直選”，等等。這些競(jìng)爭(zhēng)性直接選舉的改革試驗(yàn)將民主選舉的范圍擴(kuò)大到了鄉(xiāng)、鎮(zhèn)甚至縣一級(jí)，進(jìn)行了積極的制度性探索，有利于培育民眾之間的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和民主觀(guān)念，實(shí)質(zhì)性地推動(dòng)了政治民主化的發(fā)展;在民主決策和民主協(xié)商方面，浙江省溫嶺市的“民主懇談會(huì)”，貴陽(yáng)市人大常委會(huì)“開(kāi)放市民旁聽(tīng)”，浙江省杭州市人民政府“開(kāi)放式?jīng)Q策”，中共開(kāi)縣麻柳鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)人民政府“八步工作法”等，這些政府創(chuàng)新項(xiàng)目，通過(guò)制度性的安排，搭建了政府和公眾對(duì)話(huà)的途徑，拓寬公民有序參與的渠道，增強(qiáng)了公民的政治參與意識(shí)，從而有效改善了政府對(duì)社會(huì)的回應(yīng)能力，夯實(shí)了政府的合法性基礎(chǔ);在民主監(jiān)督方面，浙江省溫嶺市新河鎮(zhèn)“參與式預(yù)算改革”，哈爾濱市法制辦公室“行政復(fù)議制度改革”、四川省人大常委“在線(xiàn)監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行”等為代表的地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目，在不同的方面拓寬了公眾監(jiān)督政府的渠道，加強(qiáng)了對(duì)公共權(quán)力的有效監(jiān)督。在地方政府民主創(chuàng)新的過(guò)程中，本地公民通過(guò)親身參與民主實(shí)踐，增強(qiáng)了權(quán)利意識(shí)、競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)、法制意識(shí)和平等自由等現(xiàn)代政治觀(guān)念?？傊胤秸畡?chuàng)新在探索中國(guó)特色的民主建設(shè)途徑，拓寬基層民主范圍，增強(qiáng)公民民主參與意識(shí)等方面發(fā)揮了重要作用，有效地推動(dòng)了基層民主發(fā)展，促進(jìn)現(xiàn)代公民文化的形成。有學(xué)者甚至將這種基于地方政府自主推動(dòng)的民主改革和探索概括為“地方政府創(chuàng)新式民主”［6］。

三、地方政府創(chuàng)新的問(wèn)題驅(qū)動(dòng)、體制約束與中國(guó)政治發(fā)展的雙重邏輯

中國(guó)的地方政府創(chuàng)新具有兩個(gè)鮮明的特點(diǎn):第一個(gè)是具有明顯的問(wèn)題驅(qū)動(dòng)的特點(diǎn)。國(guó)內(nèi)學(xué)者在研究地方政府創(chuàng)新時(shí)發(fā)現(xiàn)，中國(guó)的地方創(chuàng)新雖然內(nèi)容廣泛，形式多樣，但大多數(shù)創(chuàng)新案例都與現(xiàn)實(shí)中的問(wèn)題相關(guān)聯(lián)，公眾強(qiáng)烈關(guān)注的、對(duì)現(xiàn)實(shí)的影響較大的事情通常會(huì)成為政府確定創(chuàng)新項(xiàng)目的突破口。據(jù)陳雪蓮和楊雪冬的一項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，73.5%的地方干部進(jìn)行創(chuàng)新式的改革是為了“解決工作中出現(xiàn)的問(wèn)題”［7］1;另一項(xiàng)研究也發(fā)現(xiàn)，地方政府創(chuàng)新的主要?jiǎng)恿κ恰矮@得民眾的認(rèn)同”［8］。無(wú)論是“解決工作中出現(xiàn)的問(wèn)題”還是“獲得民眾認(rèn)同”，地方政府創(chuàng)新的問(wèn)題驅(qū)動(dòng)特征是明顯的，即創(chuàng)新主要是為了解決地方改革和發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的新問(wèn)題、新情況，是為了回應(yīng)社會(huì)壓力和公眾需求。這種問(wèn)題驅(qū)動(dòng)的政府創(chuàng)新是內(nèi)生性的改革，而不是外部移植的改革，是在現(xiàn)有體制下強(qiáng)化政府回應(yīng)能力，滿(mǎn)足民意需求，提高政府合法性的有益嘗試。地方政府創(chuàng)新的第二個(gè)特點(diǎn)是體制約束性。所謂體制約束性是指地方政府創(chuàng)新必須在體制給定的空間內(nèi)進(jìn)行，無(wú)論是創(chuàng)新項(xiàng)目的選擇、創(chuàng)新成效的取得、創(chuàng)新的持續(xù)性等方面都受到體制因素的制約。就創(chuàng)新項(xiàng)目的選擇來(lái)看，盡管創(chuàng)新項(xiàng)目眾多，內(nèi)容涉及政治改革、行政改革、公共服務(wù)、社會(huì)管理等各個(gè)方面，但這些創(chuàng)新項(xiàng)目并不涉及國(guó)家基本制度框架，而是在現(xiàn)有制度框架內(nèi)的治理機(jī)制的改革和創(chuàng)新;就創(chuàng)新的成效和持續(xù)性來(lái)看，一個(gè)地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目能否取得成功，能否持續(xù)下去，并不僅僅取決于項(xiàng)目的內(nèi)容，而是與體制內(nèi)的支持性因素具有很大關(guān)系。有學(xué)者從地方干部的視角進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，在評(píng)估地方政府創(chuàng)新是否成功的時(shí)候，地方官員更看重上級(jí)和領(lǐng)導(dǎo)的肯定和支持。調(diào)查顯示，將“得到上級(jí)認(rèn)可”作為創(chuàng)新成功標(biāo)準(zhǔn)的占40.2%，而選擇群眾擁護(hù)的只占36.3%［7］12?？梢?jiàn)，在地方政府創(chuàng)新中，雖然有問(wèn)題推動(dòng)和民意取向，但在干部眼中，上級(jí)和領(lǐng)導(dǎo)的肯定和支持非常重要。沒(méi)有這種來(lái)自體制內(nèi)的支持，地方政府的創(chuàng)新性改革就難以取得成效，也難以擴(kuò)散和持續(xù)。這種現(xiàn)象表明，地方政府創(chuàng)新式的改革具有體制內(nèi)漸進(jìn)改革的特點(diǎn)。這種體制內(nèi)的改革在很大程度上是受體制本身的約束的，這對(duì)于我們正確認(rèn)識(shí)和分析中國(guó)的政治體制改革和政治發(fā)展非常重要。

地方政府創(chuàng)新的問(wèn)題驅(qū)動(dòng)和體制約束特征顯示，中國(guó)政治發(fā)展遵從雙重邏輯:一是外部壓力的推動(dòng)。所謂外部壓力是指改革過(guò)程中結(jié)構(gòu)性變化所帶來(lái)的壓力，如社會(huì)結(jié)構(gòu)分化帶來(lái)的各種社會(huì)發(fā)展需求，包括入學(xué)就業(yè)、社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)服務(wù)、醫(yī)療教育、養(yǎng)老保險(xiǎn)等，這在客觀(guān)上要求政府改變行政理念，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，提高政府公共服務(wù)和治理能力;如國(guó)家社會(huì)關(guān)系變化帶來(lái)的社會(huì)組織的成長(zhǎng)，公民權(quán)利意識(shí)、民主法治意識(shí)、政治參與意識(shí)的增強(qiáng)，這在客觀(guān)上要求政府優(yōu)化公民參與渠道，增強(qiáng)制度建設(shè)，強(qiáng)化回應(yīng)能力?？傊?，改革過(guò)程中社會(huì)結(jié)構(gòu)變化所帶來(lái)的外部壓力是推動(dòng)中國(guó)政治發(fā)展最基本的動(dòng)力。當(dāng)代中國(guó)的政治發(fā)展就是在應(yīng)對(duì)這種外部壓力，解決社會(huì)問(wèn)題的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)的。與此同時(shí)，再一個(gè)是中國(guó)的政治發(fā)展還必須遵從體制本身的約束，即任何制度創(chuàng)新和改革，都不能大幅度突破現(xiàn)有基本制度框架，不能打破現(xiàn)有體制的平衡，必須是體制內(nèi)的改革或者小范圍局部的試驗(yàn)和突破。強(qiáng)大的體制約束力是保證政治發(fā)展穩(wěn)定、有序、平穩(wěn)進(jìn)行的基礎(chǔ)，也決定了政治發(fā)展的漸進(jìn)性。就此而言，中國(guó)的政治發(fā)展不可能是大幅度和大范圍的激進(jìn)發(fā)展，而只能是持續(xù)小幅度的溫和發(fā)展。從地方政府創(chuàng)新我們大致可以看出中國(guó)政治是在這種雙重邏輯的共同作用下，按照自己的軌跡在向前發(fā)展。這種發(fā)展邏輯并不是理性設(shè)計(jì)、人為推動(dòng)的，而是在不斷產(chǎn)生問(wèn)題又解決問(wèn)題的過(guò)程中，體制自身不斷漸進(jìn)演化的過(guò)程。其發(fā)展的方向取決于體制自身解決問(wèn)題的能力和適應(yīng)結(jié)構(gòu)性變化的能力。這樣一種漸進(jìn)演化式的政治發(fā)展，總起來(lái)看是溫和的、良性的，是有利于中國(guó)政治走向更加開(kāi)放、更加自由和更加民主的未來(lái)的。

［1］楊雪冬.簡(jiǎn)論中國(guó)地方政府創(chuàng)新研究的十個(gè)問(wèn)題［J］.公共管理學(xué)報(bào)，2008，(1):50-56.

［2］劉景江.地方政府創(chuàng)新:概念框架和兩個(gè)向度［J］.浙江大學(xué)學(xué)報(bào):哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2009，(4).

［3］汪保國(guó).黨的十六大至十七大期間中國(guó)地方政府創(chuàng)新現(xiàn)象研究［C］//政府創(chuàng)新的中國(guó)經(jīng)驗(yàn).北京:中央編譯出版社，2011:355-356.

［4］何增科.中國(guó)政府創(chuàng)新的趨勢(shì)分析［J］.北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，(1):1-8.

［5］楊光斌.中國(guó)政治30年:變遷與反思［J］.探索與爭(zhēng)鳴，2008，(12):4-12.

［6］李凡.地方政府創(chuàng)新式民主的出現(xiàn)與發(fā)展［J］.今日中國(guó)論壇，2008，(6):17-20.

［7］陳雪蓮，楊雪冬.地方政府創(chuàng)新的驅(qū)動(dòng)模式:地方干部的視角［J］.公共管理學(xué)報(bào)，2009，(3).

［8］王國(guó)紅.地方政府創(chuàng)新的動(dòng)力與條件［J］.學(xué)術(shù)論壇，2010，(5):59-63.