農(nóng)村基層黨的建設中村支兩委關系協(xié)調(diào)問題研究

陽信生，王習賢

(1.湖南商學院，湖南 長沙 410205;2.湖南行政學院，湖南 長沙 410006)

自1998年《中華人民共和國村民委員會組織法》正式頒布以來，村黨組織和村民自治組織這兩個性質(zhì)和功能不同的組織的關系如何協(xié)調(diào)便成為理論界和實踐界討論的一大基本問題。徐勇在《中國農(nóng)村村民自治》一書中就曾指出:雖然“從理論和制度上看，村黨組織和村民自治組織的地位和關系是明確和協(xié)調(diào)的”，但在實踐中，兩者關系的協(xié)調(diào)“仍是一個尚待解決的問題，并影響著村民自治的運作”。［1］P203-204在《現(xiàn)代國家的建構(gòu)與村民自治的成長——對中國村民自治發(fā)生與發(fā)展的一種闡釋》一文中，徐勇仍稱:“‘鄉(xiāng)村關系’和‘兩委關系’成為現(xiàn)階段村民自治進程中的突出矛盾，也是村民自治進程中理論上爭論最多、實踐中難點最突出的問題?！保?］P57趙樹凱在《農(nóng)民的政治》一書中亦指出“農(nóng)村黨支部和村委會的關系不協(xié)調(diào)，被認為是影響村民自治的‘第一問題’?！碑斍按鍍晌軉栴}仍然是一個亟待解決的理論問題和現(xiàn)實問題，需要在全面梳理學術界相關研究成果的基礎上，對實現(xiàn)村兩委關系協(xié)調(diào)的整體性制度設計開展進一步研究，以求得村兩委矛盾問題的根本解決。

一、村支兩委矛盾的實質(zhì)與根源

關于村支兩委矛盾，或認為是村黨支部書記與村委會主任之間的矛盾，或認為是農(nóng)村派系矛盾，或認為是農(nóng)村權力配置的結(jié)構(gòu)性矛盾。但是，這些矛盾只是一種表象，從實質(zhì)上看，村支兩委矛盾主要不是村黨支部書記與村委會主任個人之間的矛盾，也不單單表現(xiàn)為兩個村級組織的矛盾或派性矛盾，它涉及到村級治理中黨政關系、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村關系、行政與自治的關系等各種復雜的關系，換言之，村支兩委矛盾是當前黨政矛盾、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村矛盾、行政權與自治權矛盾的體現(xiàn)和折射，是農(nóng)村二元結(jié)構(gòu)下的村支兩委關系的失衡、村級權力結(jié)構(gòu)的失衡的反映，是行政權對自治權的侵蝕的顯性體現(xiàn)。徐增陽等認為，村支部與村委會的沖突包含個人間沖突、組織間沖突和權力間沖突三個層次。村委會直選后，這三個層次的沖突都被放大。并認為:“從某種意義上說，‘兩委’關系的實質(zhì)是國家行政權力與村民自治權力的關系，是政務與村務的關系，是國家與農(nóng)民的關系。‘兩委’沖突的實質(zhì)就是行政權與自治權的沖突，政務與村務的沖突和國家與農(nóng)民緊張關系的外顯?！保?］P72佟德志亦指出，“‘黨的領導’和‘人民的首創(chuàng)精神’會在特定的時間、特定的地點發(fā)生沖突。而一旦出現(xiàn)沖突，就會出現(xiàn)兩者之間的緊張，甚至會演化為矛盾，從而形成的就不是民主模式之間的對接，而是民主模式之間的錯位”，“農(nóng)村出現(xiàn)的‘兩委矛盾’就是兩者錯位的一個表現(xiàn)”。［4］P72-73

一般而言，黨的領導與村民自治并沒有根本矛盾，兩者完全可以統(tǒng)一起來。從各自權力的法律規(guī)定性、組織機構(gòu)的產(chǎn)生的合法性、組織運行的合理性正當性來說，村支兩委都有存在的制度性空間和現(xiàn)實基礎，也都得到了村民的認同和支持。但是，《中華人民共和國村民委員會組織法》、《中國共產(chǎn)黨章程》以及《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》明確規(guī)定了村級黨組織的領導核心地位，卻未對村黨支部如何發(fā)揮領導、支持和保障作用進行明確規(guī)定，也沒有對村支兩委各自的職能分工進行具體而明確規(guī)定。正是這種法律以及相關制度文件模糊性規(guī)定給村民自治的實際運行所留下的巨大彈性空間，導致農(nóng)村基層黨政不分，黨權、行政權對社會自治權構(gòu)成了某種侵蝕和壓制作用，使得村支兩委矛盾長期以來難以得到根本解決。

因此，可以說，兩委矛盾問題，其實就是一個黨政關系錯位和失衡問題;協(xié)調(diào)兩委關系問題，其實是一個國家與社會的關系、行政權與自治權的關系理性重構(gòu)問題，是一個政黨、國家與社會之間關系合理建構(gòu)與良性互動格局形成的問題。

二、破解村支兩委矛盾:兩委合一，還是兩委分立

為破解村支兩委矛盾，學術界進行了比較深入的探討，特別是各地涌現(xiàn)了獨具特色的”一肩挑”、兩票制、兩會制、“4+2”工作法、一制三化、青縣模式等經(jīng)驗模式、引起了學界的廣泛關注，但觀點頗多分歧，主要分歧點在于實行兩委合一，還是兩委分立。為協(xié)調(diào)村支兩委關系，2002年7月14日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發(fā)《進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》，明確提出“四個提倡”:“提倡把村黨支部領導班子成員按照規(guī)定程序推選為村民委員會成員候選人，通過選舉兼任村民委員會成員。提倡黨員通過法定程序當選村民小組長、村民代表。提倡擬推薦的村黨支部書記人選，先參加村委會的選舉，獲得群眾承認以后，再推薦為黨支部書記人選;如果選不上村委會主任，就不再推薦為黨支部書記人選。提倡村民委員會中的黨員成員通過黨內(nèi)選舉，兼任村黨支部委員成員?！边@就是以黨政合一為主要特征的“一肩挑”模式。學術界對于“一肩挑”模式的評價不一。黨國英贊成“一肩挑”，并主張黨政結(jié)合，認為實行村級“黨政結(jié)合”意義重大，能更好地實現(xiàn)農(nóng)民的民主權利，有利于加強和改善共產(chǎn)黨對鄉(xiāng)村社會的領導，為中國民主制度改革深化探索了一條新路子，是鄉(xiāng)村民主政治的重要發(fā)展。但不少學者認為，以村級黨政結(jié)合為基礎的“一肩挑”存在明顯不足，整體效果欠佳。賀雪峰認為，“一肩挑”當然可以協(xié)調(diào)村支書與村委會主任之間的關系，因為村支書和村委會主任是同一個人。但是，“一肩挑”并不能解決村支部和村委會本身的性質(zhì)或授權關系所引出來的深層問題。［5］P62-67徐增陽等人認為，“一肩挑”并不能真正解決“兩委”沖突，其對解決個人間沖突是有效的;對組織間沖突的解決，是以加劇村干部角色沖突為代價的，是有限的;對權力間沖突而言，它的本質(zhì)是國家行政權與自治權的沖突，是“政務”和“村務”的矛盾和沖突，是全局利益與局部利益的沖突，是村莊資源不足以滿足兩種需要的外在表現(xiàn)。簡單的推行“一肩挑”，甚至“一刀切”，不僅不利于加強黨的基層組織建設，也不利于村民自治的健康成長。［3］73-74景躍進亦指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍歡迎“一肩挑”制度安排的奧秘在于:在黨政不分的體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊黨組織之間的領導關系，來淡化甚或取代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間的指導與被指導關系?！保?］P13

不可否認，兩委合一、黨政合一的“一肩挑”模式對于加強黨對農(nóng)村工作和村民自治的領導，對于精簡機構(gòu)、降低治理成本、提高行政效率都產(chǎn)生了積極的作用。但村支兩委“一肩挑”、村委交叉任職的做法過于功利化、簡單化，其擱置了兩委的權力范圍和職能界定這一根本問題，掩蓋或回避了村“兩委”矛盾，不治本也不治標，還極易導致新的矛盾。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，實行“一肩挑”和村干部交叉任職后，由于村級權力高度集中、且缺乏有效監(jiān)督，村級自治權力異化現(xiàn)象比較嚴重，不少村出現(xiàn)了村黨支部書記“一言堂”現(xiàn)象。有村支部書記認為“村里的事一切都應由書記說了算”。有這種觀點的村黨支部書記不在少數(shù)。［7］P73可見實行“一肩挑”后，黨的領導作用當然是強化了，村民自治的色彩卻更加淡薄;村支兩委關系固然“和諧”了，但卻只是掩蓋了矛盾，并不能實現(xiàn)兩委關系的真正和諧。

同時，“一肩挑”實施中的難題也不少，如若先選村主任后選村支書，當選的村主任不是黨員便不好處理，把當選者培養(yǎng)成黨員，固然亦無不可，但他若不愿意入黨，或者因不符合入黨條件等原因黨支部不愿意發(fā)展其入黨怎么辦?即便是黨員，也未必有把握在黨員投票中獲得多數(shù)票，又該如何處理?目前在實踐操作中，通常的做法是讓當選后的村支書再去競選村主任。為了達到“一肩挑”這一“預期目的”，選舉很容易走過場，有的地方甚至規(guī)定村支書作為村主任的等額候選人參加選舉，極大地淡化民主選舉色彩。如果無法有效保證村委會選舉和黨內(nèi)民主選舉的公正性，該模式的價值很值得懷疑。特別是如果黨的領導與村民自治的統(tǒng)一是取消村民選舉、虛置村民自治后將村民自治選舉的機制和方法引入村黨支部選舉以解決兩委矛盾，與取消村民自治便沒有什么差別了。

因此，兩委分立是在我國當前的政治體制格局之下理順村支兩委關系的理性選擇。關鍵問題在于如何科學合理地設計兩委分立后的兩委關系格局和村級權力結(jié)構(gòu)體系。這要求我們在村支兩委分開的基礎上，將堅持黨的領導、村民當家作主和依法治村結(jié)合起來，實現(xiàn)黨的領導與村民自治的雙強，推動黨領導下的村民自治制度改革和完善，推動村支兩委關系民主化、法制化、規(guī)范化、科學化。要解決的主要問題有:黨內(nèi)民主如何實現(xiàn)，黨的執(zhí)政和領導方式如何真正實現(xiàn)轉(zhuǎn)變?黨的領導如何與村民自治結(jié)合起來?如何理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村級組織之間關系，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村民自治的指導、支持和幫助?等等。

三、村支兩委和諧關系建構(gòu)的現(xiàn)實思考

任何回避矛盾或模糊村支兩委職能分工的做法都于事無補。破解村支兩委矛盾亟待制度創(chuàng)新。制度創(chuàng)新必須從我國實際出發(fā)，堅持黨的領導，實現(xiàn)黨的領導與村民自治的有機結(jié)合。村支兩委關系的協(xié)調(diào)，必須堅持法制、民主、自治的原則，實行兩委分開，大力推動黨內(nèi)民主和村民自治制度建設，以推動村級黨組織合理放權、實現(xiàn)黨的領導和執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，嚴格區(qū)分并明確界定村級黨組織與村委會的職能范圍，形成村黨支部、村委會與其他農(nóng)村公共組織有效合作、良性互動、相互制衡的現(xiàn)代村級權力結(jié)構(gòu)和治理格局。具體而言，要從如下幾個方面入手:

(一)堅持和完善村級黨組織的領導，大力推進黨內(nèi)民主，并將黨內(nèi)民主與人民民主有機結(jié)合起來

由于革命和建設過程中黨組織不可取代的地位和作用，黨組織的權威性和民意支持率很高，至今大多數(shù)村民都認為，農(nóng)村黨組織負責人是農(nóng)村的“一把手”。黨在農(nóng)村基層的實踐表明，黨的領導不是實現(xiàn)村民自治的障礙，而是最有力的保障，這是一個基本的前提;黨是強有力的領導核心，黨的作用和功能是方向上的、政治上的、目標上的，不是直接管理村務，不是直接代替民眾做主，村務應該由村民通過村民委員會直接進行有效管理。

因此，應堅持黨支部在農(nóng)村基層的領導地位和核心作用不能動搖，這是推動村民自治的基礎和保障。在黨的領導下，將黨的領導與村民自治結(jié)合起來，既發(fā)揮好黨組織的作用，又建立有效的村民自治機制充分保證村民當家作主，這既符合黨的宗旨，也完全符合村民的意愿，既擴大了黨的群眾基礎，提高黨的民意支持率，又推動了農(nóng)村基層民主的發(fā)展。“兩票制”的村民信任票便是一種非常可取的做法，將民主的軌道從村委會鋪設到黨支部的大門，讓黨接受群眾的監(jiān)督、拷問，是將黨內(nèi)民主與人民民主有機結(jié)合、有效對接的有效探索，具有重要的創(chuàng)新意義。有學者甚至指出，作為解決農(nóng)村人民當家作主與黨內(nèi)民主關系的新實踐，“兩票制”備受關注，也引發(fā)了人們更深層次的思考?！斑@種‘人民當家作主’和‘黨的領導’在基層的合力效應具有重要的是否具有示范意義這一問題的意義已經(jīng)超出了黨內(nèi)民主和村民自治本身，成為‘人民當家作主’和‘黨的領導’能否實現(xiàn)有機結(jié)合的重大實踐問題，而且，這一問題的解決甚至對世界范圍內(nèi)的政黨與民主關系都會做出重大的理論貢獻。”［4］P73

(二)建構(gòu)兩委分立基礎上的村級決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權彼此分立、相互配合的村級公共權力結(jié)構(gòu)體系

實行徹底的兩委分開后，權力如何制衡?這就要求科學合理地配置村級公共權力結(jié)構(gòu)體系，實行決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權三分，建立村級決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)相分離并相互制衡的村級權力結(jié)構(gòu)體系。

根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》、《中國共產(chǎn)黨章程》以及《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》的相關規(guī)定，完善黨領導下的村民自治機制，應通過發(fā)揮黨組織聯(lián)系群眾、團結(jié)群眾的優(yōu)勢和特點，支持和保障村民通過村民大會、村民代表大會、村民委員會及其他組織行使民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督權利。具體而言，應圍繞著黨的領導下村民民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等四大民主權利的有效實現(xiàn)這一基本問題，建立權責一致、分工科學合理、便于操作的村支兩委職能分工體系。

民主選舉方面，由村黨支部領導村民選舉委會的工作，村黨支部書記擔任選舉委會主席，負責組織、監(jiān)督整個村級民主選舉工作，確保選舉的程序公正和實質(zhì)公正。

民主決策方面，建立村支兩委聯(lián)席會議和綜合協(xié)調(diào)機制，實行村黨支部和村委會共同決策制度，聯(lián)席會議由村黨支部召集，但實行集體領導制度，采用委員會形式討論決定問題。決策動議可以由村黨支部或村委會或村民提出，由村黨支部和村委會聯(lián)席會議商議，決定是否列入決策議程。列入決策議程后，村黨支部和村委會可以通過召開村黨員大會或代表大會等形式征求意見，召開村支兩委聯(lián)席會議擴大會議，邀請部分黨員代表、村民代表等列席會議，廣泛聽取各方面意見后完善有關決策動議，并實行集體決策，實現(xiàn)決策的制度化、規(guī)范化、科學化、民主化;由村黨支部將村支兩委聯(lián)席會議決定的事項提交村民代表大會或村民大會討論，通過才能正式生效。因為，村民自治條件下，村民大會和村民代表大會是村級最高決策機構(gòu)，黨支部領導村委會、支持村民大會和代表大會行使最終的最高的民主決策權。具體做法由黨支部召集村民大會或代表大會，或者直接擔任村民大會主席或代表大會主席，全面負責村最高權力機關的工作，領導并支持村民行使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等四大基本權利。

民主管理方面，村級事務的管理權由村民委員會行使，由村民委會實行民主管理。村民大會或代表大會成為村級最高權力機關，村民委員會是其執(zhí)行機關，具體行使村級事務的管理權，負責執(zhí)行村民大會或代表大會的決定，通過村民委員會定期向村民大會或代表大會報告工作等方式，接受村黨支部、村民大會、代表大會以及村級專門監(jiān)督機構(gòu)對村委會執(zhí)行情況的監(jiān)督。

民主監(jiān)督方面，村民監(jiān)督的主體是村民，要確保村民民主監(jiān)督權利的實現(xiàn)。為保證監(jiān)督的有效性、權威性，代表廣大人民群眾利益的村黨支部可以代表村民具體組織對村級事務執(zhí)行情況的監(jiān)督;當然，村民也可以監(jiān)督村黨支部的工作。為了提高監(jiān)督效力和效果，應成立專門的獨立的村民監(jiān)督委員會監(jiān)督農(nóng)村黨支部和村委會的工作。村民監(jiān)督委員會由村民直接選舉產(chǎn)生，直接對村民負責，村務監(jiān)督委員會直接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領導，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委負責，與村黨支部、村委會成為三駕馬車，并行不悖。同時，建立村務公開制度，將村委會的工作完全置于村民和村級專門監(jiān)督機構(gòu)的有效監(jiān)督之下。

(三)將行政事務與村級事務完全分開，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村級組織之間的關系，推動村民自治模式創(chuàng)新

要解決村支兩委長期存在的矛盾，讓村民真正實現(xiàn)自己的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等四大民主權利，應將行政事務與村級事務完全分開，政務由政府行使，村務完全由村民按照法律的規(guī)定來進行。就政務與村務的劃分問題，徐勇提出應合理劃分政務與村務、并根據(jù)事務建立必要的組織分工機制、實現(xiàn)合理分工基礎上的相互融合，還提出兼顧效率和民主的管理原則，由村黨組織主要負責政務、村民自治組織參與政務的處理;村民自治組織主要負責村務，村黨組織在處理村務中發(fā)揮引導作用。［1］P203-217這一思路具有重要參考價值。但問題在于，在政務與村務合理劃分后，政務或村務應由不同組織分開行使、獨立負責、接受有效監(jiān)督，否則內(nèi)在的矛盾沖突仍然難以避免。為此，應理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村一級的關系、推動村民自治機制創(chuàng)新。具體設想是:村委會或村公所作為基層政府的派出機構(gòu)，代表基層政府履行政務，村民自治下沉到農(nóng)村社區(qū)，由社區(qū)委員會或社區(qū)理事會管理轄區(qū)村務，實行完全意義上的社區(qū)自治。于行政事務，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或基層政權利用建立派出機構(gòu)或通過與村民自治組織或其他農(nóng)村自組織簽訂合作協(xié)議的方式來進行，確保政令暢通、執(zhí)行有力;對于純屬村民自治事務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和政府派出機構(gòu)承擔一定的指導、監(jiān)督、協(xié)調(diào)作用，讓農(nóng)村社區(qū)自治組織獨立發(fā)揮作用。

(四)大力發(fā)展農(nóng)民自組織，建立各種自組織與農(nóng)村黨組織、村民自治組織之間良性合作與相互制衡關系

大力發(fā)展農(nóng)村自組織、提高農(nóng)民的組織化程度，是推動村民自治發(fā)展的根本要求和重要支撐。村民委員會作為一個社區(qū)自治組織實際上體現(xiàn)的是社區(qū)成員間的合作伙伴關系，社區(qū)成員應當包括村民與由村民自愿組成的中介組織、專業(yè)合作組織等自組織，他們都是權利獨立和地位平等的自治參與者。農(nóng)村自組織的發(fā)育和成熟對于建立農(nóng)村各種組織之間的良性互動和有效合作關系具有重要影響，同時，有利于外部對村支兩委進行一定的制約，對于規(guī)范村支兩委的運行、構(gòu)建和諧的村支兩委關系。有研究者便指出，基于共同經(jīng)濟生活需要建立的專業(yè)合作組織，基于公共生活需要建立的社區(qū)群體組織等，村民委員會與各種服務鄉(xiāng)村和“三農(nóng)”發(fā)展的社會組織共同合作就會進一步促進村民直接參與鄉(xiāng)村自治，擺脫各種形式的非理性組織控制，阻止宗教、宗族、家族和幫派以及其他勢力對群眾自治隔閡鄉(xiāng)村民主事務的干預，防止鄉(xiāng)村換屆選舉陷入利益和權力爭奪之中，從而推進村民自治的制度化和規(guī)范化。［8］P33

四、結(jié)論

總結(jié)本文的研究，可以形成如下基本結(jié)論:

第一，村支兩委矛盾問題的實質(zhì)是黨政關系錯位和失衡問題，是一個國家與社會的關系、行政權與自治權的關系理性重構(gòu)的問題。

第二，在我國當前的政治體制格局之下，將堅持黨的領導、村民當家作主和依法治村結(jié)合起來，實行兩委分立，推動黨領導下的村民自治的法制化、科學化、規(guī)范化，實現(xiàn)黨的領導與村民自治的雙強，是協(xié)調(diào)村支兩委關系的根本之道。

第三，具體而言，協(xié)調(diào)村支兩委關系，應在兩委分立基礎上，圍繞著黨的領導下村民民主權利的有效實現(xiàn)這一基本問題，建立權責一致、分工明確、科學合理、相互協(xié)調(diào)、便于操作的村支兩委職能分工體系;建立村級決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權相分離并相互制衡的村級權力結(jié)構(gòu)體系;形成農(nóng)村黨組織、村民自治組織和農(nóng)民自組織的多中心合作、良性互動的治理格局。

［1］徐勇.中國農(nóng)村村民自治［M］.武漢:華中師范大學出版社.1997.

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［3］徐增陽等.一肩挑”真能解決“兩委”沖突嗎——村支部與村委會沖突的三種類型及解決思路［J］.中國農(nóng)村觀察，2001，(1).

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