以黨代表大會為主體的黨內(nèi)民主制度集成創(chuàng)新

(中共黑龍江省委組織部，哈爾濱150001)

黨的十八大報告強調(diào):“黨內(nèi)民主是黨的生命”，必須“積極發(fā)展黨內(nèi)民主，增強黨的創(chuàng)造活力”。這是黨中央從戰(zhàn)略和全局高度對黨的自身建設(shè)提出的新要求。加強黨內(nèi)民主建設(shè)，制度機制既是核心內(nèi)容，又是支撐框架。離開制度機制的有效規(guī)范、約束和激勵，黨內(nèi)民主建設(shè)很難健康發(fā)展。然而，制度機制創(chuàng)新是個復(fù)雜的建構(gòu)過程，關(guān)鍵取決于結(jié)構(gòu)怎樣優(yōu)化和路徑如何選擇。路徑和方法不對，制度機制就難以發(fā)揮整體功能，其作用也會大打折扣。因此，認真思考當(dāng)前黨內(nèi)民主制度建設(shè)的現(xiàn)狀，按照效能最大化的目標(biāo)推進制度機制創(chuàng)新是新形勢下發(fā)展黨內(nèi)民主的重要任務(wù)。

一、黨內(nèi)民主建設(shè)需要整體性制度的支撐

我們黨歷來重視制度建設(shè)，各級黨組織始終把制度機制作為加強黨內(nèi)民主建設(shè)的核心要素，不失時機地推進制度創(chuàng)新?？偟膩砜?，我們黨建立的黨內(nèi)民主制度在世界政黨中可能是數(shù)量最多的。正是靠這些制度的有力支撐才推進了黨內(nèi)民主的不斷發(fā)展。但是，從提高黨的建設(shè)的科學(xué)化水平的視角分析，發(fā)展黨內(nèi)民主的制度機制明顯存在內(nèi)卷化、碎片化、散在化等傾向，這不但浪費了很多組織和物質(zhì)資源，也降低了制度機制的整體功能和系統(tǒng)效應(yīng)。如果說近些年的黨內(nèi)民主建設(shè)還不盡如人意的話，這無疑是其中最主要或者根本的原因。

1.內(nèi)卷化趨向愈加明顯。加強黨內(nèi)民主建設(shè)需要制度機制的有力支撐。隨著外部環(huán)境和黨內(nèi)情況的變化，黨內(nèi)民主制度必須適時變遷，以保障和推動黨內(nèi)民主的不斷深化。這既是應(yīng)然邏輯，又是必然規(guī)律。但是，有些地方黨組織曲解了黨內(nèi)民主建設(shè)的內(nèi)在規(guī)律，以為制度創(chuàng)新主要表現(xiàn)為數(shù)量的簡單增加，似乎制度越多越好，機制越細越好。故此，在舊制度的簡單復(fù)制或者分解上做文章，出現(xiàn)了自我復(fù)制、刻意細化、繁瑣復(fù)雜的“內(nèi)卷化”現(xiàn)象。有的把制度數(shù)量作為發(fā)展黨內(nèi)民主的象征，不論具體措施還是原則要求，也不分操作程序還是行為規(guī)范，統(tǒng)統(tǒng)建成各種名目的“制度機制”，出現(xiàn)了嚴(yán)重的“制度泛化”現(xiàn)象。有的不站在科學(xué)發(fā)展的高度思考黨的建設(shè)，而是刻意發(fā)掘傳統(tǒng)體制的“優(yōu)越性”，覺得計劃經(jīng)濟時期黨的建設(shè)措施最“管用”，故而對封閉、呆板甚至過時的舊體制“修舊利廢”，在一定范圍引發(fā)了明顯的體制回歸現(xiàn)象。有的把建立制度視為發(fā)展黨內(nèi)民主的唯一標(biāo)志，多數(shù)工作都以建立制度為起點，在“大制度”之下建立若干“小制度”，但又缺少科學(xué)設(shè)計和周密考慮，致使制度機制之間重復(fù)交叉、相互矛盾，造成了嚴(yán)重的“制度混亂”，令基層無法執(zhí)行。這種為創(chuàng)新而創(chuàng)新的“內(nèi)卷化”、“負強化”現(xiàn)象，背離了提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平的目標(biāo)追求，也形成了巨大的制定成本和實施成本，甚至阻礙了黨內(nèi)民主的科學(xué)發(fā)展。

2.碎片化現(xiàn)象較嚴(yán)重。黨內(nèi)民主制度建設(shè)是一項整體性很強的系統(tǒng)工程，要求要素間的關(guān)聯(lián)度較為緊密，且通過制度體系釋放結(jié)構(gòu)性功能。但是，有些地方片面理解這種內(nèi)在機理，把制度要素當(dāng)做制度本體，導(dǎo)致“短板約束”、“制度貶值”等現(xiàn)象越來越嚴(yán)重。一是把“打造亮點”作為制度創(chuàng)新的首要目標(biāo)，凡舉黨內(nèi)民主制度建設(shè)方面的工作，都被視為“打造亮點”的機會和條件，投入大量人力并精心設(shè)計某些“亮點”，用單一、個別的“亮點”制度代替制度體系建設(shè)。這種單項突破的做法當(dāng)然能擴大地方工作的影響力，但明顯背離了黨的建設(shè)科學(xué)化的本質(zhì)要求。由于過多過濫的制度缺少內(nèi)在關(guān)聯(lián)度，造成了黨內(nèi)民主制度建設(shè)的碎片化，影響了黨內(nèi)民主建設(shè)的深入發(fā)展。二是在制度建設(shè)上避重就輕或者抓小放大，挑選那些操作難度小的制度來建，而對那些較難操作的制度則拖著不定或者等待上級制定。對于那些約束權(quán)力運行和規(guī)范行為過程的制度，有些地方總是能拖則拖、能等則等，怕把自己的手腳束縛住。三是把制度要素與制度體系分割開來，截取個別論點、措施和內(nèi)容隨意放大，一個要素建一項制度，不但使制度體系被嚴(yán)重肢解，而且導(dǎo)致制度過濫和相互掣肘。有的地方一個會議就推出四十多項制度，并且內(nèi)容交叉、重疊現(xiàn)象非常明顯，引發(fā)基層許多議論和反感。

3.散在化態(tài)勢更為突出。從屬性和內(nèi)容來說，黨內(nèi)民主制度建設(shè)既需要原始創(chuàng)新，又需要集成創(chuàng)新和協(xié)同創(chuàng)新，從而形成牽一發(fā)而動全身的整體功能?？墒牵行┑胤胶鲆曋贫葎?chuàng)新的內(nèi)在聯(lián)系，視原始創(chuàng)新為創(chuàng)新的唯一形式，拒絕其他途徑和形式的制度創(chuàng)新，導(dǎo)致黨內(nèi)民主制度的嚴(yán)重散在化狀態(tài)，無法走出傳統(tǒng)模式的局限。有的對外部的成功制度不借鑒，對上級的制度安排不執(zhí)行，而是追求建立自己獨創(chuàng)性的制度機制。然而，大量的成本投入并沒有換來幾項“獨創(chuàng)性”制度，所建立的制度機制只是在標(biāo)題上與外地的不同，甚至還不如外地創(chuàng)建的制度管用。有的不考慮制度機制的有機整合，對以往的制度不注意修訂完善，而是專注于制度建設(shè)上的“創(chuàng)先爭優(yōu)”，搞“政績工程”，導(dǎo)致嚴(yán)重的互相矛盾、碰撞和掣肘等缺陷，難以發(fā)揮制度體系的整體功能。有的在制度建設(shè)上棄實體而重程序，認為實體性制度缺少技術(shù)含量，既難操作也難檢查，創(chuàng)建程序性制度才有成就感和影響力。因此，他們不計成本也不問功效，傾注精力和心血創(chuàng)建有“技術(shù)含量”的制度。由于缺少內(nèi)在聯(lián)系和有機銜接，演化出大量表象化、形式化的制度，對黨員干部起不到規(guī)范制約作用。這種化身降低了黨內(nèi)民主建設(shè)的質(zhì)量，“程序空轉(zhuǎn)”、“集中權(quán)力”現(xiàn)象時常發(fā)生，民主集中制的具體制度很難落到實處。

黨內(nèi)民主建設(shè)之所以存在上述問題，主要原因可能有三個方面。一是對創(chuàng)新內(nèi)涵的理解過于褊狹。自主創(chuàng)新主要有三種形式:原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新和消化吸收再創(chuàng)新。由于原始創(chuàng)新既可能提出一整套系統(tǒng)的理論或者方法，也可能為集成創(chuàng)新或者吸引創(chuàng)新提供學(xué)理和技術(shù)基礎(chǔ)，所以，有些人對原始創(chuàng)新較為青睞，而對效用和數(shù)量非常大的集成創(chuàng)新或者消化吸收再創(chuàng)新則不屑一顧。這種認識繼續(xù)下去必然形成集成創(chuàng)新或者消化吸收再創(chuàng)新的萎縮甚至滯后，致使總體創(chuàng)新難以適應(yīng)黨的建設(shè)需要的局面。二是對制度的結(jié)構(gòu)功能缺乏了解。應(yīng)該肯定，制度建設(shè)的重要性目前在黨內(nèi)已經(jīng)形成共識，制度建黨的理念與實踐也在不斷深化。但是，對制度的結(jié)構(gòu)特征和系統(tǒng)功能的認識當(dāng)下則存在許多鮮為人知的盲點和空白。在有些人看來，一項制度只能管一方面的事情，與其他方面的制度和事情沒關(guān)系，否則可能是制度的空泛與模糊。正因于人們對制度的結(jié)構(gòu)性、關(guān)聯(lián)性特征了解不深，又唯恐犯制度創(chuàng)建不科學(xué)、不完善等錯誤，使得制度建設(shè)的碎片化、分散化現(xiàn)象愈加嚴(yán)重，而制度結(jié)構(gòu)所產(chǎn)生的優(yōu)勢功能則被丟棄了。三是制度創(chuàng)新的出發(fā)點不端正。不能否認的是制度建設(shè)已經(jīng)成為當(dāng)前黨的建設(shè)的工作主流，也取得了比較好的實踐效果。也應(yīng)看到，在制度創(chuàng)新蔚成風(fēng)氣的大背景下，一定程度地存在著某些功利化、形式化傾向。

黨內(nèi)民主建設(shè)有其內(nèi)在的運行規(guī)律，違背規(guī)律必然導(dǎo)致各種亂象且要付出沉重代價。這就要求我們針對上述問題及其原因，加大黨內(nèi)民主制度機制的集成創(chuàng)新力度，切實解決已經(jīng)發(fā)生和可能發(fā)生的問題，推動黨內(nèi)民主的科學(xué)和可持續(xù)發(fā)展。

二、發(fā)揮好黨代會制度的集成平臺作用

積極發(fā)展黨內(nèi)民主，制度建設(shè)是根本、關(guān)鍵和保障。黨內(nèi)民主建設(shè)的制度創(chuàng)新是一個長期的、復(fù)雜的有機運作過程，需要創(chuàng)造多種必要條件為其提供支撐。集成創(chuàng)新作為一種廣泛整合創(chuàng)新資源，通過結(jié)構(gòu)創(chuàng)新、功能創(chuàng)新而形成革命性產(chǎn)品或者模式的優(yōu)化整合過程，是黨內(nèi)制度創(chuàng)新應(yīng)首選的重要途徑。那么，黨內(nèi)民主制度的集成創(chuàng)新應(yīng)該以什么為基礎(chǔ)和支撐呢?筆者認為，各級黨代表大會作為黨的制度安排、機構(gòu)設(shè)置和權(quán)力運行的核心，應(yīng)該而且可以成為黨內(nèi)民主制度集成創(chuàng)新的有效載體和基礎(chǔ)平臺。

1.選擇黨內(nèi)民主的最高形式尋求突破。因于時代環(huán)境和隊伍狀況的局限，我們的黨內(nèi)民主屬于代議制民主，代表黨員行使民主權(quán)力的是黨的各級代表大會。黨的代表大會作為全體黨員行使權(quán)利的主要形式，既是黨內(nèi)民主制度和黨內(nèi)權(quán)力運行的核心，也是黨內(nèi)民主的最高形式，即同級黨的最高決策機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)。這意味著，以黨的代表大會作為黨內(nèi)民主制度集成創(chuàng)新的“基地”和“母本”會產(chǎn)生較強的權(quán)威性、帶動性和整體性，應(yīng)該成為發(fā)展黨內(nèi)民主的最佳途徑。因此，我們黨在執(zhí)政后的第一次全國代表大會(即“八大”)，就提出以黨代會常任制和年會制為切入點，健全和完善黨的代表大會制度，推動黨內(nèi)民主建設(shè)向縱深發(fā)展。應(yīng)該說，這既是智慧之舉，也是明智之策，抓住了發(fā)展黨內(nèi)民主建設(shè)的關(guān)鍵和根本。

進入21世紀(jì)以來，雖然我們在發(fā)展黨內(nèi)民主方面下了很大工夫，也取得了許多切實成效，但實事求是地說，還有很多工作只是提出了問題而沒能根本解決問題。為什么會出現(xiàn)這種情況?原因不外乎兩個方面:一是制度和措施不得力，二是制度和措施沒落實。本文認為，問題主要發(fā)生在后者。那么，為什么會如此?原因當(dāng)然很復(fù)雜，但其中影響較大且起主要作用的可能是沒從黨代會制度上尋求突破。試想，在一個“官本位”思想和計劃經(jīng)濟觀念長期禁錮的發(fā)展中國家，倘若不從根本之處和關(guān)鍵環(huán)節(jié)解決問題，那么再好的制度和措施都難能得到貫徹落實。這就啟示我們，按照黨的十八大要求發(fā)展黨內(nèi)民主，必須以黨代表大會制度為基礎(chǔ)推進集成創(chuàng)新，在黨內(nèi)民主制度的最高點上尋求突破。這樣做，既能減少工作阻力和運行成本，也能獲得整體功能和系統(tǒng)效應(yīng)。

2.利用黨內(nèi)民主的制度平臺推進集成。黨代表大會制度是現(xiàn)代民主國家政黨普遍實行的基本制度和決策形式。黨代表大會作為同級黨的最高決策機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，是黨內(nèi)權(quán)力配置及其運行的中樞神經(jīng)，黨內(nèi)一切制度、機制、程序及其運行都源于并服從于黨的代表大會。黨代表大會的這種地位與功能決定了它具有要素容量大、體系展開寬、整合能力強等特點，且能架構(gòu)起制度要素、變量之間的結(jié)構(gòu)性聯(lián)系，形成完整的黨內(nèi)民主制度體系。因此，以黨代表大會為平臺推動黨內(nèi)民主制度的集成創(chuàng)新是再合適不過的有效載體。事實上，改革開放以來，我們黨已經(jīng)利用黨代表大會制度這個平臺，著力推進了黨內(nèi)民主的進一步發(fā)展。比如大會代表的選舉，民主程度和公開程度逐漸提高，越來越能充分體現(xiàn)基層黨員的意志;大會召開前，代表們深入基層調(diào)查研究，收集黨員和群眾的意見與呼聲，為更好地審議會議報告做準(zhǔn)備，使會議決策越來越能集中全黨的智慧和意志;大會選舉的差額比例不斷提高，選舉人對候選人的選擇余地越來越大，現(xiàn)代民主的含量和特色進一步提高。所有這些進步都是通過黨代會制度的改革和完善實現(xiàn)的。

因此，我們應(yīng)該充分發(fā)揮黨代表大會的要素集合和功能集成等優(yōu)勢，加大黨內(nèi)民主制度的集成創(chuàng)新力度，盡快形成要素集成度高、結(jié)構(gòu)關(guān)聯(lián)度強、約束強制力大的黨內(nèi)民主的制度體系。要按照黨代表大會制度的內(nèi)在規(guī)律和運行機理，深入發(fā)掘其深層民主資源和要素集成功能，經(jīng)由科學(xué)設(shè)計和優(yōu)化組合構(gòu)建起發(fā)展黨內(nèi)民主的新的制度格局，推進黨代表大會制度的民主化科學(xué)化進程。比如可以通過創(chuàng)新代表發(fā)揮作用的途徑和方法，既建立起上層與基層、代表與群眾的制度化聯(lián)系，也進一步突出黨員的主體地位;通過回歸大會職權(quán)和理順權(quán)力授予關(guān)系不但能完善黨內(nèi)權(quán)力配置及其運行機制，而且能規(guī)范權(quán)力的制約與監(jiān)督機制，使代表的詢問、質(zhì)詢和評議成為黨內(nèi)常態(tài)化的監(jiān)督形式;通過健全大會議題確定和議案審議機制，使代表提案成為匯集基層群眾利益訴求的有效渠道，同時提高大會的議政能力和決策水平。

3.借助黨內(nèi)民主的調(diào)控中樞深化改革。黨代表大會既是黨內(nèi)權(quán)力配置中心，又是與時俱進的制度樞紐。作為同級黨的最高決策機關(guān)，各級黨委大的制度安排和權(quán)力配置都源于黨代表大會的決定或者決議。根據(jù)時代條件不斷發(fā)揚和發(fā)展黨內(nèi)民主是黨代表大會制度的靈魂。所以，借助這個調(diào)控中心深化黨內(nèi)民主制度的改革創(chuàng)新是進一步加強黨內(nèi)民主建設(shè)的基本途徑。實際上，黨內(nèi)許多民主制度、機制和措施的制定離開代表大會制度的支撐和推動，一般都很難行得通。只有借助黨代表大會這個調(diào)控中樞的功能才能有力地推進黨內(nèi)民主制度的改革創(chuàng)新。伴隨著黨代表大會制度的完善和深化，與之密切關(guān)聯(lián)的民主制度和民主機制，同樣可以得到進一步發(fā)展。

從提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平的高度分析，目前我們黨的代表大會制度仍有不完善之處。與國家精英治理與大眾治理相結(jié)合的政治體制比較，全國和地方黨代表大會在權(quán)能設(shè)定、制度規(guī)則、運行程序等方面，還缺少科學(xué)的區(qū)分與協(xié)同等制度性安排;作為黨內(nèi)的委托與代理關(guān)系，代表與黨員、干部與代表之間的合約與監(jiān)督并不清晰，權(quán)力關(guān)系倒置現(xiàn)象較為普遍;代表作為連接領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)與黨員群眾的中介，其發(fā)揮作用的途徑和方式仍舊模糊，一定程度上限制了黨員主體地位的確證。而在有效解決這些問題的過程中，發(fā)展黨內(nèi)民主的許多制度和措施都可以帶動起來和擴展開來。因此，必須以創(chuàng)新精神推進黨代表大會的民主化科學(xué)化進程，融入并帶動黨內(nèi)民主的制度、機制和措施等要素，形成全黨賴以遵循的制度體系和運行機制，提高黨的建設(shè)的民主化、科學(xué)化水平。

三、黨內(nèi)民主制度集成創(chuàng)新的對策建議

集成創(chuàng)新是一個利用各種信息技術(shù)、管理技術(shù)與工具(方法)，對創(chuàng)新要素和創(chuàng)新內(nèi)容進行優(yōu)化集成，最終形成有新優(yōu)勢、新功能的產(chǎn)品或者結(jié)果的實踐過程。集成創(chuàng)新分為縱向和橫向兩種類型，縱向集成創(chuàng)新指圍繞創(chuàng)新過程和創(chuàng)新鏈條，把各環(huán)節(jié)有機組合為一個整體;橫向集成創(chuàng)新則是指把不同創(chuàng)新主體及創(chuàng)新主體與外部環(huán)境之間的各種要素有機整合為一個有機系統(tǒng)。集成創(chuàng)新能優(yōu)化創(chuàng)新資源配置，最大限度地促進創(chuàng)新要素及其與外部環(huán)境的有機融合，形成獨特的結(jié)構(gòu)功能和競爭優(yōu)勢，從而帶來系統(tǒng)的放大效應(yīng)和要素的效能最大化。黨的十八大確定的黨的建設(shè)的總體布局就是一次經(jīng)典的黨建方針和內(nèi)容的集成創(chuàng)新，給我們樹立了典范。

我們認為，按照集成創(chuàng)新的一般規(guī)律和運行機理，站在新的起點上推進黨內(nèi)民主制度的集成創(chuàng)新，應(yīng)該以完善黨代表大會制度為基礎(chǔ)框架和操作平臺，以常任制、分權(quán)制、提案制、競選制為操作板塊和核心支點，建立起“一體四擎”的黨內(nèi)民主制度新架構(gòu)，引導(dǎo)全黨整體推進黨內(nèi)民主的科學(xué)發(fā)展。

1.實行代表大會“常任制”。代表大會是廣大黨員授權(quán)的最高權(quán)力機構(gòu)，代表黨員行使管理黨內(nèi)事務(wù)的權(quán)利。發(fā)展黨內(nèi)民主，必須充分發(fā)揮各級黨代表大會的作用，確保黨員的(通過其代表)主體地位并發(fā)揮主體作用。黨的八大創(chuàng)建了“黨代會常任制”這個制度，使之通過黨代會和黨代表真正發(fā)揮作用并成為發(fā)展黨內(nèi)民主的重要途徑。這是一個根本性的制度設(shè)計，目的在于使被顛倒了的黨內(nèi)權(quán)力關(guān)系回歸常態(tài)，切實使黨內(nèi)生活步入民主化軌道。

一要實行黨的各級代表大會常任制和年會制。黨代表大會制度的改革創(chuàng)新是黨內(nèi)的涉憲性行為，必須由全國黨的代表大會和黨章作出相應(yīng)的決定。實行黨代表大會常任制和年會制首先要對黨章進行相應(yīng)修改，確定“黨的代表大會是同級黨的最高權(quán)力機關(guān)”，“代表大會產(chǎn)生的全委會是同級黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，向代表大會負責(zé)并報告工作”。黨章應(yīng)該規(guī)定:黨代表大會年會的任務(wù)是總結(jié)上一年工作，部署下一年任務(wù)，討論決定黨內(nèi)的重大問題。相應(yīng)地，全委會根據(jù)需要每年召開二至四次(市委以上每年二次，縣級以下每年四次)，重點討論決定落實代表大會決議涉及的重要問題。為黨代表大會常任制奠定堅實基礎(chǔ)，應(yīng)該以黨代表活動和作用為紐帶，推動基層黨內(nèi)民主建設(shè)進程，健全黨員民主權(quán)利保障制度，保障黨員主體地位;開展批評和自我批評，營造黨內(nèi)民主平等的同志關(guān)系、民主討論的政治氛圍、民主監(jiān)督的制度環(huán)境;落實黨員特別是代表的知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)，為黨代表大會常任制和年會制創(chuàng)造基礎(chǔ)性環(huán)境和條件。

二要推進代表大會決策程序和議事規(guī)則改革。實行黨的各級代表大會常任制和年會制，總體上說還是一項新的制度安排，許多規(guī)則和程序都需要做出相應(yīng)調(diào)整。其中，代表大會決策程序和議事規(guī)則的改革是調(diào)整的一個重要內(nèi)容。應(yīng)該著眼于民主決策和科學(xué)決策，改進代表大會的日程安排、會議程序和決策方式，做到周全縝密、科學(xué)合理，以保證代表大會功能的充分發(fā)揮和任務(wù)的圓滿完成。比較重要的程序有兩個方面:(1)提案處理程序。大會應(yīng)該改進代表審議相關(guān)報告的方式方法，增加收集和處理代表提案程序，增添民主評議所屬機構(gòu)及其組成人員的內(nèi)容，為科學(xué)決策奠定堅實的基礎(chǔ)。(2)大會辯論規(guī)則。代表審議大會議案，應(yīng)該充分民主、暢所欲言，對一些敏感的和涉及群眾利益的問題，應(yīng)該展開充分的討論或者辯論，通過反映各方面偏好的討價還價，最終達成基于綜合利益最大化的廣泛共識。

三要加強黨代表隊伍的素質(zhì)和議政能力建設(shè)。應(yīng)該實行黨代會代表任期制，其任期與本屆代表大會的任期相同。考慮到會議成本和決策效率，應(yīng)該適當(dāng)減少代表數(shù)量，優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)，增加基層和界別代表比重，提高代表的參政議政能力，使代表的先進性與代表性相統(tǒng)一，更好地反映基層黨員群眾的意見和呼聲，充分發(fā)揮代表參與決策、選舉、管理和監(jiān)督等作用。在確保代表質(zhì)量基礎(chǔ)上，應(yīng)該加強對代表的教育培訓(xùn)，引導(dǎo)他們學(xué)會調(diào)查研究的方式方法，集中黨員群眾的意愿和要求提出提案，參與對大會決策議題的認真審議，代表黨員群眾利益提出意見建議。

四要建立黨代表大會所屬的常設(shè)性組織機構(gòu)。常任制的黨代表大會正常運轉(zhuǎn)需要相應(yīng)的辦事機構(gòu)和運轉(zhuǎn)過程，所以應(yīng)該建立其所屬的常設(shè)機構(gòu)。這既是實行黨代會常任制的客觀要求，又是黨代會常任制運轉(zhuǎn)的根本組織保證。各地要按照“組織協(xié)調(diào)、保障服務(wù)、監(jiān)督管理”的職能，設(shè)立黨代表大會的常設(shè)機構(gòu)，負責(zé)閉會期間代表大會和全委會的日常工作。這個常設(shè)機構(gòu)應(yīng)該履行兩項重要職能:一是協(xié)調(diào)全委會與黨政工作部門的聯(lián)系，保障全委會日常工作的運行，并督促代表大會決策的貫徹落實;二是負責(zé)加強與代表的溝通聯(lián)系，為代表視察、調(diào)研和發(fā)揮作用提供服務(wù)，為黨員發(fā)揮主體作用創(chuàng)造便利條件。除此之外，強化對上對下的綜合聯(lián)絡(luò)和協(xié)調(diào)工作也是代表大會常設(shè)機構(gòu)必須承擔(dān)的重要職能。

2.實行組織機構(gòu)“分權(quán)制”。代表大會是黨內(nèi)民主的最高形式，應(yīng)該把民主原則貫穿于大會的各方面和全過程?，F(xiàn)代民主的一個非常鮮明特點，就是權(quán)力主體都只能在一定條件的約束下行使職權(quán)，不允許存在任何全權(quán)和特權(quán)。這就必然地決定了，黨代表大會所產(chǎn)生的權(quán)力機構(gòu)也必須按照“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)”的原則，建立相互之間相對的分權(quán)制衡機制，確保黨內(nèi)組織機構(gòu)嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。這不但是民主集中制的內(nèi)在要求，而且是代表大會制度的本質(zhì)體現(xiàn)。前蘇聯(lián)共產(chǎn)黨長期沒能理順黨代表大會內(nèi)部的權(quán)力關(guān)系，全委會和紀(jì)委會職能虛化導(dǎo)致了嚴(yán)重的黨內(nèi)集權(quán)和個人專斷，最終葬送了蘇聯(lián)共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)的偉大事業(yè)。這個深刻教訓(xùn)，我們不能不認真記取?？紤]我們黨的實際情況和改革成本，應(yīng)當(dāng)采取在現(xiàn)有組織機構(gòu)框架基礎(chǔ)上調(diào)整轉(zhuǎn)換的辦法，逐步建立起黨代表大會內(nèi)部的分權(quán)制衡機制。

近些年來，對黨代表大會內(nèi)部的分權(quán)制衡問題，學(xué)界一直在探索研究，提出了多種積極的改革設(shè)想。應(yīng)當(dāng)匯集各種設(shè)想的科學(xué)、可行的內(nèi)容，綜合形成一個既減少成本和陣痛，又切實可行的改革方案。這個方案的主要任務(wù)是把黨內(nèi)“三權(quán)”分立制衡的框架建立起來，由同級黨代表大會設(shè)置和選舉全委會、常委會和紀(jì)檢委，分別行使黨內(nèi)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督權(quán)力，對產(chǎn)生它們的代表大會負責(zé)并報告工作。

一是使“全委會”歸位，充分行使決策權(quán)。全委會是代表大會的常設(shè)機構(gòu)，閉會期間作為同級黨內(nèi)的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，應(yīng)當(dāng)行使決策權(quán)，討論決定代表大會決策執(zhí)行和落實中遇到的重大問題。應(yīng)當(dāng)適當(dāng)減少全委會組成人員的人數(shù)，增加全委會的會議次數(shù)，強化全委會的決策功能和對常委會、紀(jì)檢委的監(jiān)督作用。

二是使“常委會”轉(zhuǎn)位，規(guī)范行使執(zhí)行權(quán)。實行代表大會常任制和年會制后，現(xiàn)有常委會的職能必然發(fā)生嬗變，其歷史使命已經(jīng)完結(jié)?；谄湟酝Ｎ瘯趫?zhí)行代表大會決策中的作用，可以繼續(xù)賦予其執(zhí)行代表大會和全委會決策的權(quán)能。因此，應(yīng)當(dāng)將其更名為執(zhí)委會，并相應(yīng)地調(diào)整其權(quán)能配置和權(quán)力范圍，以便更好地推動代表大會決策的貫徹落實。

三是使“紀(jì)委會”升位，認真行使制約權(quán)。紀(jì)委會是代表大會產(chǎn)生的組織機構(gòu)，其使命在于對代表大會決策執(zhí)行過程與結(jié)果的監(jiān)督，保證大會決策的有效落實。所以，應(yīng)當(dāng)按照列寧當(dāng)年所設(shè)想的那樣，將代表大會產(chǎn)生的紀(jì)委會升格為與全委會和執(zhí)委會平行的位置，行使對另外“兩會”決策和執(zhí)行的制約與監(jiān)督職能。只有這樣才是使黨內(nèi)的權(quán)力制約有實質(zhì)性效用，最大限度裁減職務(wù)自由裁量權(quán)，靠權(quán)力制約權(quán)力，有效抑制權(quán)力專斷、濫用權(quán)力等腐敗現(xiàn)象。

相應(yīng)地，黨委工作部門的設(shè)置與權(quán)能，也應(yīng)重新進行調(diào)整與整合，分屬“三委會”并發(fā)揮職能作用。其中，紀(jì)檢委現(xiàn)有的行政監(jiān)察權(quán)能應(yīng)當(dāng)歸屬同級人大，黨委政策研究和統(tǒng)戰(zhàn)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)劃歸全委會。全委會應(yīng)另設(shè)其辦公和服務(wù)機構(gòu)，以便協(xié)調(diào)工作和強化代表服務(wù)職能。同時，應(yīng)當(dāng)由省委統(tǒng)一制定地方黨委的議事規(guī)則和決策程序，規(guī)范各種會議的權(quán)能并確定議題的主體及其程序，完善“三委會”既相互制約又互相協(xié)調(diào)的工作運行機制，健全集體領(lǐng)導(dǎo)與個人分工負責(zé)相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)制度，把民主集中制的要求真正落到實處。

3.實行代表建議“提案制”。黨代表不但是領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)聯(lián)系黨員群眾的中介，而且是黨代表大會的權(quán)力和實踐主體。黨代表大會常任制，必然要求黨代表任期制與之相適應(yīng)。充分發(fā)揮黨代表在會議期間和會前會后的重要作用是完善黨代表大會制度必須重視和解決的首要問題。從當(dāng)前的基礎(chǔ)和條件分析，按照黨的十八大的要求發(fā)揮黨代表作用，應(yīng)該以實行黨代會代表提案制為切入點，切實加強代表隊伍建設(shè)，通過黨代表的中介和橋梁作用，建立起黨內(nèi)上下互動、融洽和諧的政治生活秩序。

一要實行代表建議提案制。黨代表在大會期間發(fā)揮作用的重要途徑，是綜合自身所聯(lián)系的黨員群眾訴求，鄭重地提出意見和建議。要使代表的這種職責(zé)常態(tài)化、制度化，就應(yīng)當(dāng)實行代表建議提案制度，并把接納和處理提案列入大會重要日程，給代表反映群眾的意見和呼聲提供制度化通道。與此同時，要適當(dāng)提高基層代表特別是工人、農(nóng)民代表的比例，切實加大代表的培訓(xùn)力度，提高他們的議政能力，發(fā)揮他們在黨內(nèi)決策和監(jiān)督中的重要作用。

二要實行代表監(jiān)督質(zhì)詢制。對黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部進行監(jiān)督是黨代表大會的重要權(quán)能，也是黨代表的重要職責(zé)之一。那么，代表在大會上怎樣監(jiān)督比較有力呢?人代會的實踐證明，詢問、質(zhì)詢是規(guī)范性和強制性較好的辦法，黨代表大會應(yīng)當(dāng)借鑒這種成功經(jīng)驗，建立并實行代表詢問和質(zhì)詢制度。對黨員群眾反映強烈、非常關(guān)心的重大問題，經(jīng)主席團同意，代表團可以向有關(guān)部門或者有關(guān)人員提出質(zhì)詢，并得到他們的認真回答與說明。同時，應(yīng)該推行黨員旁聽基層黨委會議、黨代會代表列席同級黨委有關(guān)會議等做法，完善黨員定期評議基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子等制度，增強黨內(nèi)生活的原則性和透明度。

三要實行代表活動聯(lián)系制。要保證基層群眾的意見、建議通過黨代表反映上來，就應(yīng)該為代表聯(lián)系群眾創(chuàng)造必要條件，提供便利。這就需要建立代表工作室和聯(lián)絡(luò)機構(gòu)，為代表聯(lián)系群眾、反映情況提供保障，使黨代表能及時與廣大黨員進行溝通聯(lián)系，并對黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部進行監(jiān)督;建立代表視察、考察、走訪等制度，保證他們經(jīng)常走進群眾調(diào)查研究，深入了解黨員群眾的意見和訴求，根據(jù)真實情況提出議案和建議，更好地發(fā)揮代表的職能作用。

4.實行大會選舉“競選制”。民主政治本質(zhì)上是競爭政治，沒有競爭也就沒有民主。競爭實質(zhì)上是公開平等的匯集偏好的過程，具有擇優(yōu)汰劣、優(yōu)化組合、達成共識的功能，是兼具公平和效率的公共選擇機制。黨代表大會作為黨內(nèi)的最高民主形式，應(yīng)該在領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)負責(zé)人的確定上實行競爭性選舉。競爭性選舉是個復(fù)雜的博弈過程，推介性“拉票”行為是競爭和博弈的主要形式。如果說沒有競爭就沒有民主，那么沒有拉票也就沒有競爭，關(guān)鍵在于競爭是否是公開的和平等的。因此，應(yīng)該擴大黨內(nèi)選舉的差額比例，創(chuàng)新候選人推介方式和途徑，建立代表聯(lián)名提名候選人制度，回歸選舉人的知情權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)，創(chuàng)造充分體現(xiàn)選舉人意志的程序和環(huán)境。

一是在地方和基層黨代會中推行競爭性選舉。在地方和基層黨代會中先行競爭性選舉既可以保證政治安全，又可以為上層積累經(jīng)驗，是積極穩(wěn)妥的實踐路徑。選舉的對象是黨的代表大會代表和黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)組成人員。各級黨代表大會的代表都應(yīng)該實行競爭性選舉，這有利于他們對本選區(qū)的黨員群眾負責(zé)，建立起黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)與基層群眾的緊密聯(lián)系。考慮黨內(nèi)民主的現(xiàn)實狀況和發(fā)展進程，代表大會的競爭性選舉應(yīng)該從低到高逐步實行。目前，可以先行村、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、社區(qū))和縣(市、區(qū))的直接競爭性選舉，省級和中央可暫時實行差額選舉，但差額比例應(yīng)當(dāng)明顯擴大。村級可以實行黨員直選，鄉(xiāng)和縣級黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子可先實行差額性競選，黨的“二十大”前應(yīng)該把競爭性直接選舉擴大到縣一級。實行競爭性選舉關(guān)鍵是候選人的提名權(quán)必須平等，黨組織有責(zé)任對選舉加以引導(dǎo)，但應(yīng)嚴(yán)格禁止把組織意圖強加給選舉人，保證選舉人自主自愿地行使民主權(quán)利。

二是允許候選人在規(guī)定約束下展開競選活動。實行競爭性選舉，候選人的首要目標(biāo)是得票的最大化。要實現(xiàn)這個目標(biāo)必然動用宣傳、推介、承諾等手段進行爭取選票活動。拉票活動是競爭性民主的必然產(chǎn)物和基本標(biāo)志，在合法化前提下應(yīng)該得到尊重。因為合法的拉票活動是候選人與選舉人互相溝通，選舉人了解候選人的必要途徑，也是選舉人作出選擇的前提條件。沒有這個過程，選舉人對任何候選人都不了解，他們盲目投票的結(jié)果必然是劣質(zhì)的民主。那么，什么是合法的什么是不合法的?應(yīng)該由國家或者黨內(nèi)立法機關(guān)做出權(quán)威性規(guī)定。一般來說，凡是采取賄賂、威逼、恐嚇等手段拉票的行為都是違法的，必須得到禁止;而采取公開、平等、正當(dāng)?shù)氖侄芜M行的拉票活動，則應(yīng)當(dāng)受到保護。只有這樣，候選人的施政設(shè)想和政策主張，才能被選舉人所了解，選舉人也才有可能根據(jù)候選人的情況作出投票選擇。因此，應(yīng)當(dāng)以黨內(nèi)法規(guī)和國家法律等形式劃定拉票和賄選之間的明確邊界，并引導(dǎo)電視、報刊等媒體為候選人提供平等的推介機會。選舉機構(gòu)可以組織競選辯論會，使候選人的觀點有機會得到充分的表達。競爭性選舉涉及的費用的來源和額度也應(yīng)該由相關(guān)的法律法規(guī)做出規(guī)定。

三是建立健全規(guī)范競爭性選舉的法律和法規(guī)。競爭性選舉本質(zhì)上會形成一種政治市場，候選人與選舉人、候選人與候選人、選舉人與選舉人之間的利益交換是否規(guī)范有序，最終取決于市場規(guī)則是否科學(xué)有效。所以，應(yīng)當(dāng)建立健全規(guī)范競爭性選舉的各項法律法規(guī)，用以約束當(dāng)事人的競選行為。其中應(yīng)該特別明確的是:規(guī)范各層級選舉的差額比例、差額選舉程序，形成充分體現(xiàn)選舉人意志的程序和環(huán)境;候選人必須正面闡述自己的主張，不得以任何理由對其他候選人進行人身攻擊;候選人不得出于宣傳目的從事籌款等活動，不得接受任何形式的國外饋贈;候選人不得向支持者承諾授予具體官職和好處，不得以任何形式和渠道賄賂選舉人。任何黨員都可以對選舉過程進行監(jiān)督，檢舉違反上述規(guī)定的人員。一經(jīng)查實，即取消候選人資格，并予以相應(yīng)的黨內(nèi)紀(jì)律處分。應(yīng)該以紀(jì)律檢查委員會為基礎(chǔ)，設(shè)立黨內(nèi)選舉仲裁機構(gòu)，受理競選活動中出現(xiàn)的投訴和爭端。