我國(guó)農(nóng)地資本化的動(dòng)因、績(jī)效及政策建議——基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的視角

馬英才

（中國(guó)人民大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100872）

我國(guó)農(nóng)地資本化的動(dòng)因、績(jī)效及政策建議
——基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的視角

馬英才

（中國(guó)人民大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100872）

改革開放以來，我國(guó)城鄉(xiāng)二元的土地制度造成了農(nóng)村集體土地一直處于弱勢(shì)，大量的征地引發(fā)了各種矛盾，損害了農(nóng)民的權(quán)益，加劇了城鄉(xiāng)之間的差距。在這種背景下，農(nóng)村土地也有實(shí)現(xiàn)資本化經(jīng)營(yíng)的沖動(dòng)，以緩解城鄉(xiāng)二元的經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾，增加農(nóng)民收入。

農(nóng)地資本化；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；績(jī)效

長(zhǎng)期以來，我國(guó)一直實(shí)行的是城鄉(xiāng)二元的土地制度，這一制度安排使城市國(guó)有土地和農(nóng)村集體土地走過了兩種不同的發(fā)展路徑。城市國(guó)有土地早已經(jīng)隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，走上了資本化發(fā)展的道路；而農(nóng)村集體土地雖然隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的深入被大量征收為國(guó)有土地，但農(nóng)民并沒有在此過程中享受到土地的資本化收益，不僅拉大了城鄉(xiāng)居民之間的收入差距，也加劇了城鄉(xiāng)矛盾。近年來，一些發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行的農(nóng)地資本化實(shí)踐，盡管采取的形式不同，也產(chǎn)生了一些負(fù)面的影響，但總體來講，其進(jìn)一步釋放了農(nóng)村土地和勞動(dòng)力，提高了要素流動(dòng)和配置的效率，盤活了農(nóng)村閑置土地，提高了農(nóng)民收入，對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有積極作用。

一、我國(guó)農(nóng)地資本化的動(dòng)因

（一）我國(guó)農(nóng)地資本化的現(xiàn)實(shí)原因。

1.農(nóng)地資源的低效配置。改革開放30多年來，我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化得到了飛速發(fā)展，2011年末，我國(guó)的城市化率已經(jīng)達(dá)到51.27%，城鎮(zhèn)人口數(shù)量首次超過農(nóng)村人口。伴隨著城市化發(fā)展，是城市對(duì)農(nóng)地的大量占用，不可避免地導(dǎo)致了農(nóng)地的非農(nóng)化配置，與此相伴的則是農(nóng)地資源配置效率低下。

資源的配置效率問題是經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容之一。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌關(guān)注的問題之一就是如何有效配置城鄉(xiāng)資源，使之達(dá)到一個(gè)帕累托效率的狀態(tài)。所以，土地資源的稀缺性要求城鄉(xiāng)土地要素的配置達(dá)到或接近帕累托效率。在我國(guó)，由于城鄉(xiāng)二元的土地制度帶來的負(fù)面效應(yīng)，以及快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化的需要，一方面推動(dòng)了城鎮(zhèn)化的飛速發(fā)展，另一方面也帶來了城鄉(xiāng)用地之間的矛盾與人地之間關(guān)系緊張的局面，以及農(nóng)地非農(nóng)化后，農(nóng)地資源配置達(dá)不到資源優(yōu)化配置的目標(biāo)。

從宏觀層面看，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化水平的提高，城鎮(zhèn)人口的增加，必然伴隨著我國(guó)農(nóng)地資源甚至耕地減少的局面，不但加劇了城鄉(xiāng)用地之間的矛盾，還對(duì)我國(guó)的糧食安全產(chǎn)生了影響。同時(shí)，農(nóng)地非農(nóng)化配置后，效率并沒有明顯的提高，反而由于不合理的利用，導(dǎo)致了農(nóng)地資源、尤其是集體建設(shè)用地集約利用程度不高、甚至低下的局面。在當(dāng)前城鄉(xiāng)二元的土地制度框架下，集體建設(shè)用地要進(jìn)入市場(chǎng)，只有通過征地這一途徑。通過征地，地方政府可以獲得巨額級(jí)差收益，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體也能從中獲得利益，這樣，地方政府就有了推進(jìn)農(nóng)地非農(nóng)化的動(dòng)力，加速了農(nóng)地非農(nóng)化的進(jìn)程。然而，地方政府在用低價(jià)征收來的土地進(jìn)行招商引資、興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、設(shè)立各種名目的開發(fā)區(qū)的過程中，卻存在著土地閑置、資源浪費(fèi)、“囤地”、“圈地”以及利用粗放等問題。同時(shí)，低成本征地降低了工業(yè)投資的成本，誘發(fā)了土地對(duì)其他要素的替代，進(jìn)而導(dǎo)致了土地資源利用效率的低下。[1](p250)

從微觀層面看，一方面，經(jīng)營(yíng)土地的效益和收益并不高，農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格較低，有些地方的農(nóng)民從經(jīng)營(yíng)土地獲得的收入甚至比投入的成本還要低，這就導(dǎo)致了相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民喪失了經(jīng)營(yíng)土地的動(dòng)力，大量農(nóng)村勞動(dòng)力選擇進(jìn)城打工，獲取更多的報(bào)酬；而農(nóng)村留守的老人、兒童更加無力去經(jīng)營(yíng)土地，導(dǎo)致了農(nóng)村土地得不到充分利用，浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。另一方面，在我國(guó)城鄉(xiāng)二元的分割背景下，農(nóng)村人口在就業(yè)、戶籍以及社會(huì)保障方面不能和城鎮(zhèn)居民享有同等的權(quán)利，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民寧可將自己的土地閑置，也不愿意放棄，這同樣導(dǎo)致了土地資源的浪費(fèi)。

2.征地沖突與農(nóng)民權(quán)利受損。在我國(guó)快速城鎮(zhèn)化的過程中，大量的農(nóng)地被征收、征用，轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用地，而征地必然引起土地權(quán)益的調(diào)整，由此帶來的土地沖突事件和失地農(nóng)民已經(jīng)成為影響社會(huì)穩(wěn)定的隱患。

伴隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制、財(cái)稅體制的改革，尤其是1994年分稅制改革后，省級(jí)以下地方政府迫于財(cái)政和推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的壓力，不得不尋找新的財(cái)政來源。土地這種稀缺性資源，就自然成為政府、開發(fā)商的香餑餑。政府在征地中扮演著主導(dǎo)地位，農(nóng)地非農(nóng)化帶來的收益、土地出讓金成為地方政府收入的主要來源。我國(guó)法律對(duì)征地的目的有明確的規(guī)定：土地征收的目的是出于公共利益的需要?！稇椃ā返谑畻l第三款和《土地管理法》第二條第四款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。這說明征地的前提必須是為了公共利益的需要。但是，這些規(guī)定有明顯的漏洞，不管是《憲法》還是《土地管理法》都沒有對(duì)“公共利益”進(jìn)行明確的界定，導(dǎo)致“公共利益”成了一個(gè)高度抽象的概念。在實(shí)際的操作過程中，地方政府為了利益最大化，利用法律對(duì)征地范圍規(guī)定得不明確的漏洞，隨意擴(kuò)大征地范圍，征地權(quán)被地方政府濫用，土地利益相關(guān)者都被卷入沖突中。

伴隨著征地，失地農(nóng)民權(quán)益受損的問題也日益嚴(yán)重。在我國(guó)城鄉(xiāng)二元的土地制度下，政府通過行政權(quán)力低價(jià)將原來屬于農(nóng)民集體所有的土地征收，變?yōu)閲?guó)家所有，然后通過“招拍掛”的方式，高價(jià)賣地，通過“剪刀差”獲得高額級(jí)差收益。盡管我國(guó)法律規(guī)定，土地征收之后，國(guó)家要通過農(nóng)轉(zhuǎn)非、土地和安置補(bǔ)償?shù)却胧?，給農(nóng)民以補(bǔ)償?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，國(guó)家只按被征收土地的原用途進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用包括耕地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。但這種行政色彩濃厚的補(bǔ)償規(guī)定，一是忽視了市場(chǎng)規(guī)律，補(bǔ)償價(jià)格偏低，并不能反映農(nóng)村土地的實(shí)際收益，補(bǔ)償?shù)囊淮涡院娃r(nóng)民生存需要的長(zhǎng)期性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不對(duì)等，補(bǔ)償并不能使失地農(nóng)民維持原有的生活水平；二是補(bǔ)償?shù)姆秶^窄，補(bǔ)償費(fèi)用分配不合理，農(nóng)民實(shí)際得到的補(bǔ)償少之又少。由于醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等農(nóng)村社會(huì)保障并不到位，農(nóng)民喪失土地以后，不僅失去了安身立命的基本生活保障，也失去了利用土地獲取收益的機(jī)會(huì)，更不能分享農(nóng)地非農(nóng)化帶來的級(jí)差地租收益；而且，由于較低的補(bǔ)償費(fèi)用與農(nóng)民的預(yù)期差距過大，容易引發(fā)政府和農(nóng)民之間的矛盾沖突。同時(shí)，相當(dāng)多的農(nóng)民由于缺乏文化知識(shí)和技術(shù)，難以再就業(yè)，逐漸被社會(huì)邊緣化，帶來嚴(yán)重的社會(huì)問題。

（二）農(nóng)地資本化的相關(guān)理論原因。

1.資本理論。資本是經(jīng)濟(jì)學(xué)中一個(gè)重要的范疇。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家很早就開始了對(duì)資本及其實(shí)現(xiàn)形式的研究。馬克思在《資本論》中指出：“資本能夠固定在土地上，即投入土地，其中有的是比較短期的，如化學(xué)性質(zhì)的改良、施肥等等，有的是比較長(zhǎng)期的，如修排水渠、建設(shè)灌溉工程、平整土地、建造經(jīng)營(yíng)建筑物等等。我在別的地方，曾把這樣投入土地的資本，稱為土地資本?！盵2](p698)馬克思在這里所說的土地資本只是凝結(jié)在土地上的勞動(dòng)價(jià)值的部分。他還論述了收益資本化的思想，資本在生產(chǎn)、交換、分配、消費(fèi)運(yùn)動(dòng)循環(huán)過程中，改變形式，在運(yùn)動(dòng)中增值，獲得剩余價(jià)值。馬歇爾認(rèn)為，資本是“一個(gè)人從他的資產(chǎn)期望中獲得收入的一部分……包括為營(yíng)業(yè)目的所持有的一切東西在內(nèi)”。他還提出了現(xiàn)代資本化評(píng)估的一般公式，農(nóng)村土地價(jià)值=收益/利率。熊彼特認(rèn)為，資本是“可以在任何時(shí)候可以轉(zhuǎn)交給企業(yè)家的支付手段的數(shù)額”，“是交換經(jīng)濟(jì)的一個(gè)要素”。新古典綜合派的主要代表薩繆爾森認(rèn)為“資本是一種不同形式的生產(chǎn)要素。資本（capital）（或資本品）是一種生產(chǎn)出來的生產(chǎn)要素，一種本身就是經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)出耐用投入品。”“資本作為資產(chǎn)有多大價(jià)值取決于利息率的高低，與利息率的高低成反比?！辟M(fèi)雪認(rèn)為“資本就是一段時(shí)期內(nèi)提供服務(wù)的財(cái)富，包括土地、機(jī)器、建筑物、原材料、自然資源、人的技能等。收益是指服務(wù)流量超過必要的維持和更替費(fèi)用的余額。連接資本與收益的是利率，因?yàn)橘Y本的價(jià)值只不過是由其生產(chǎn)的未來收益流量的現(xiàn)在值?！辟M(fèi)雪的關(guān)于價(jià)值是未來收益的現(xiàn)在值命題，構(gòu)成了現(xiàn)代評(píng)估技術(shù)的理論基礎(chǔ)。

不管是馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)還是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)都對(duì)資本及其實(shí)現(xiàn)形式進(jìn)行了論述，從中我們可以看出，資本必須能夠在運(yùn)動(dòng)中實(shí)現(xiàn)增值，能夠給所有者帶來收益或報(bào)酬。當(dāng)一種資源進(jìn)入市場(chǎng)，并按照市場(chǎng)的要求進(jìn)行配置并進(jìn)行自由交易的時(shí)候，這項(xiàng)資源就不僅僅是作為資源或生產(chǎn)要素發(fā)揮作用，而且還可以作為資本來發(fā)揮作用，這也說明資源和資本是有顯著區(qū)別的，資源是靜態(tài)的，不會(huì)增值；資源只有在運(yùn)動(dòng)過程中并改變運(yùn)動(dòng)的形式，才能實(shí)現(xiàn)增值，這也是資源資本化的過程。[3](p12)土地作為一種資源和生產(chǎn)要素不僅具有生產(chǎn)和社會(huì)保障的功能，而且，當(dāng)土地進(jìn)入市場(chǎng)，進(jìn)行市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)、配置、交易之后，還具有資本增值的功能，實(shí)現(xiàn)增值和收益，給所有者帶來收益和報(bào)酬的時(shí)候，土地資源就轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋刭Y本，這時(shí)，土地資源就被資本化了。所謂土地資本化，就是土地資源轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢赃\(yùn)動(dòng)并增值的土地資本的過程。[3](p12)一旦土地資源轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋刭Y本，就具備了投資、融資等金融功能，就可以進(jìn)行市場(chǎng)運(yùn)作。

改革開放以來，尤其是隨著我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，土地作為稀缺性的資源對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約作用日益突出，尤其是在發(fā)達(dá)城市、城郊以及發(fā)達(dá)農(nóng)村，土地成為最稀缺和緊俏的資源。這也意味著，在我國(guó)現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度下，誰掌握了土地的所有權(quán)，誰就掌握了財(cái)富，誰就能“以地生財(cái)”。[4](p32)而在當(dāng)前，政府是土地資本化的主體，掌握了土地資源稟賦，主導(dǎo)著土地資本化收益的分配格局，以行政權(quán)力實(shí)現(xiàn)著土地資源資本化的過程。

2.產(chǎn)權(quán)理論。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為產(chǎn)權(quán)是一組權(quán)利，是一個(gè)權(quán)利束，包括使用權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等多方面的內(nèi)容。合適的產(chǎn)權(quán)機(jī)制，不僅能夠?qū)Ξ?dāng)事人起到激勵(lì)和約束功能，還能使資源得到有效使用和優(yōu)化配置。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，產(chǎn)權(quán)的交易歸根結(jié)底是要體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)利益的交換與分配。因此，一方面，產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)功能要通過利益機(jī)制去實(shí)現(xiàn)，要有明確的產(chǎn)權(quán)保護(hù)他們獲得相應(yīng)的利益，這樣他們就有了進(jìn)行交易的動(dòng)力；另一方面，要用明確的制度通過外部和內(nèi)部約束，防止對(duì)產(chǎn)權(quán)所有人利益的侵害。

土地產(chǎn)權(quán)是土地制度的核心問題，是一種特殊的物權(quán)。土地產(chǎn)權(quán)包括土地所有權(quán)、土地使用權(quán)、土地租賃權(quán)、土地抵押權(quán)、土地繼承權(quán)、地役權(quán)等多項(xiàng)權(quán)利。土地產(chǎn)權(quán)通過法律的確認(rèn)，從而建立明晰的土地產(chǎn)權(quán)制度，體現(xiàn)了土地的歸屬關(guān)系，減少了土地經(jīng)營(yíng)過程中的不確定性，為當(dāng)事人之間的相互交易與合作提供了有效保障，提高了土地資源的配置效率。

長(zhǎng)期以來，我國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)二元割裂的土地制度，并在制度層面作了很多限制性的規(guī)定。在城市，土地屬于國(guó)有，不存在產(chǎn)權(quán)歸屬的問題；農(nóng)村則不同，土地屬于集體所有。我國(guó)的《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》都明確規(guī)定了“農(nóng)村土地依法歸農(nóng)民集體所有”，但是，不管在法律層面，還是在實(shí)際操作層面，都沒有對(duì)“集體”進(jìn)行明確的規(guī)定，“集體”的邊界不清，在事實(shí)上造成了農(nóng)村土地所有權(quán)主體虛置，難以保障農(nóng)民的權(quán)益。正是因?yàn)殚L(zhǎng)期以來，我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不規(guī)范，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)能缺失，產(chǎn)權(quán)主體虛置，從而就喪失了產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)和約束功能，進(jìn)一步導(dǎo)致了資源配置不合理，農(nóng)民的合法土地權(quán)利得不到保障，在一定程度上阻礙了農(nóng)地資本化的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，城鄉(xiāng)二元的土地制度一定程度上造成了農(nóng)村土地市場(chǎng)的殘缺，城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)存在著明顯的地權(quán)歧視現(xiàn)象。[5](p38)這就造成了城鄉(xiāng)土地在交易中的二元現(xiàn)象，農(nóng)村集體土地明顯不能享有和城市土地同等的待遇，農(nóng)村土地要進(jìn)入市場(chǎng)，必須改變歸屬，通過征地的方式轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有，土地資源是通過政府的行政干預(yù)而不是通過市場(chǎng)進(jìn)行流動(dòng)和配置，這也是導(dǎo)致農(nóng)村土地資本化程度較低的重要原因。

二、農(nóng)地資本化的績(jī)效分析

盡管目前農(nóng)地資本化還不成熟，還可能會(huì)帶來一些問題和矛盾。但是，從目前一些地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，農(nóng)地資本化作為一種制度創(chuàng)新，對(duì)于保護(hù)耕地、提高土地資源的配置效率、促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面已經(jīng)產(chǎn)生了一定的積極作用。

（一）推進(jìn)農(nóng)地資本化可以提高農(nóng)地資源的配置效率。

從資源配置的角度看，農(nóng)村土地資源逐漸向土地資本轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資本化的過程，不但是一種制度創(chuàng)新，而且是對(duì)當(dāng)前農(nóng)村土地資源配置方式單一的一種改革和創(chuàng)新。通過實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的資本化，不僅可以有效緩解當(dāng)前我國(guó)存在的耕地面積持續(xù)減少的狀況，一定程度上保障國(guó)家的糧食安全；而且，還可以有效防止由于農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工造成的農(nóng)村土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重的現(xiàn)象，盤活大量農(nóng)村的閑置土地，使閑置土地集中起來，優(yōu)化農(nóng)村土地資源的配置。

從要素流動(dòng)的角度看，資本必須在流動(dòng)中才能實(shí)現(xiàn)增值。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，資本的流動(dòng)性的本能，可以實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)與配置。農(nóng)村土地的資本化，一方面可以有效促進(jìn)農(nóng)村土地資源要素的合理流動(dòng)與優(yōu)化配置，將閑置不用或荒廢的農(nóng)地資源整合起來，用于工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高土地資源的利用效率；另一方面，還可以有效促進(jìn)農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)，增加農(nóng)村土地的財(cái)富價(jià)值。[6](p71)

（二）實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資本化可以促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是指各產(chǎn)業(yè)的構(gòu)成及各產(chǎn)業(yè)之間的聯(lián)系和比例。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級(jí)則是生產(chǎn)要素向資本的轉(zhuǎn)化，資源配置效率和生產(chǎn)效率得到提高的結(jié)果。[7](p132-133)我國(guó)的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)受土地資源、農(nóng)村勞動(dòng)力、資金以及科學(xué)技術(shù)等因素的影響和制約。就土地資源約束來說，目前我國(guó)城鄉(xiāng)二元的土地制度限制了農(nóng)村集體土地資源的分配方式，導(dǎo)致農(nóng)村土地流動(dòng)性不足，產(chǎn)生了大量的閑置土地，制約了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的進(jìn)程。

農(nóng)地資本化一方面將閑置的農(nóng)地盤活，靈活地整合農(nóng)村土地資源，從而可以對(duì)農(nóng)村土地資源進(jìn)行評(píng)估、選擇合適的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式與模式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源的優(yōu)化配置，而資源優(yōu)化配置的過程就是生產(chǎn)要素在各個(gè)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行合理分配、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的過程；另一方面，農(nóng)地資本化后，還可以吸引有能力的個(gè)人或企業(yè)參與到這個(gè)過程中去，使其他要素能自由地進(jìn)入到土地中，節(jié)約交易成本，提高投資的規(guī)模和效益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

（三）實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資本化可以促進(jìn)農(nóng)戶福利的改善。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就是要改變城鄉(xiāng)居民收入差距過大的現(xiàn)狀，提高農(nóng)民收入，讓農(nóng)民分享城鎮(zhèn)化帶來的收益。要解決目前我國(guó)城鄉(xiāng)差距過大的問題，就要提高農(nóng)民的收入。然而，僅僅依靠增加農(nóng)民的勞動(dòng)性收入又不足以彌補(bǔ)二者之間越來越大的差距，這就要考慮要素參與收入分配的過程，促進(jìn)農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)的多元化。

土地作為一種稀缺性資源，在實(shí)現(xiàn)資本化的過程中，恰恰可以滿足這方面的要求。目前城鄉(xiāng)二元的土地制度導(dǎo)致了土地資源的配置方式比較單一，農(nóng)地資源的資本價(jià)值也一直未能彰顯。盡管家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在增加農(nóng)民收入方面起到了積極的作用，但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，依靠傳統(tǒng)的手段達(dá)到增加農(nóng)民收入的目標(biāo)已經(jīng)很難。而實(shí)行農(nóng)地資本化在增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入方面無疑會(huì)起到積極的作用。

一方面，農(nóng)村土地資本化促進(jìn)了農(nóng)地資源的流轉(zhuǎn)，使農(nóng)村的土地價(jià)值得以彰顯，土地的財(cái)富效應(yīng)得以顯現(xiàn)。在實(shí)踐中，農(nóng)民可以以股份、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓等形式參加分紅，使農(nóng)民享受農(nóng)地一部分級(jí)差地租收益，在保證農(nóng)民權(quán)益不受損害的同時(shí)，一定程度上增加了農(nóng)民的收入，改善了他們的福利。

另一方面，農(nóng)地資本化的推進(jìn)不僅促進(jìn)了農(nóng)村第二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，還可以把農(nóng)村剩余勞動(dòng)力從土地中解放出來，更多地從事二三產(chǎn)業(yè)的工作，這不僅增加了他們的就業(yè)機(jī)會(huì)，還增加了他們的工資等其他財(cái)產(chǎn)性收入。

三、結(jié)論和政策建議

當(dāng)前，我國(guó)正在推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，其中重要的一條就是促進(jìn)城鄉(xiāng)要素資源的合理流動(dòng)，緩解日益拉大的城鄉(xiāng)居民收入差距。而從土地制度入手，推動(dòng)農(nóng)村土地資本化，凸顯農(nóng)村土地價(jià)值，對(duì)于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地要素的合理流動(dòng)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有一定的積極意義。在實(shí)踐中，推進(jìn)農(nóng)地資本化也體現(xiàn)出了一定的制度績(jī)效。然而農(nóng)村土地資本化畢竟是一個(gè)新生事物，推進(jìn)農(nóng)村土地資本化也必將是一個(gè)長(zhǎng)期的、復(fù)雜的過程，面臨著歷史、現(xiàn)實(shí)、制度等諸多制約因素。因此，根據(jù)我國(guó)當(dāng)前實(shí)施的土地制度的狀況以及農(nóng)村目前的形勢(shì)和發(fā)展情況，要按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和市場(chǎng)對(duì)資源配置的要求，逐步完善農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)，積極探索農(nóng)村土地資本化的各種實(shí)現(xiàn)形式，推進(jìn)農(nóng)村土地資本化的實(shí)行。

（一）建立和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地產(chǎn)權(quán)體系。

產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)安排影響資源配置的狀態(tài)和效率，改變資源在不同主體之間的配置以及資源的流向和分布狀況，界定了社會(huì)成員運(yùn)用資源權(quán)利的范圍。明晰的產(chǎn)權(quán)體系是保證資源配置市場(chǎng)化的前提和基礎(chǔ)，決定了資源配置的效率及社會(huì)財(cái)富的分配和利益結(jié)構(gòu)，提供了影響經(jīng)濟(jì)績(jī)效行為的激勵(lì)。雖然我國(guó)的土地制度經(jīng)過幾次改革，但是農(nóng)村土地制度依然存在缺陷和矛盾，沒有解決農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不明晰、產(chǎn)權(quán)主體虛置、土地流轉(zhuǎn)缺乏市場(chǎng)機(jī)制的約束等問題。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)不明晰導(dǎo)致了問題叢生：農(nóng)地經(jīng)營(yíng)無序、圈地現(xiàn)象嚴(yán)重、農(nóng)民面臨著失地的危險(xiǎn)、農(nóng)村土地難以實(shí)現(xiàn)資本化經(jīng)營(yíng)、土地資源配置過程中市場(chǎng)機(jī)制難以發(fā)揮等。

中共十六大提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的發(fā)展戰(zhàn)略，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展就是將城市和農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和工業(yè)、農(nóng)民與市民作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的整體來統(tǒng)一籌劃、通盤考慮，對(duì)存在的問題及問題之間的關(guān)系進(jìn)行綜合研究，統(tǒng)籌解決；打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度，實(shí)現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、城鄉(xiāng)一體的協(xié)調(diào)發(fā)展。

在這種背景下，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地產(chǎn)權(quán)體系，重點(diǎn)要完善農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)，明確產(chǎn)權(quán)主體。新中國(guó)成立以來的歷次土地改革的實(shí)踐，逐漸形成了我國(guó)目前的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)體系，基本上適應(yīng)了我國(guó)目前生產(chǎn)力發(fā)展的要求，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有和家庭聯(lián)產(chǎn)承包也是我國(guó)目前政治、經(jīng)濟(jì)體制下的必然選擇。但是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制也只是基本明確了農(nóng)村土地的使用權(quán)主體，土地所有權(quán)主體模糊、產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂的局面并沒有改變，農(nóng)村集體土地缺乏明確的人格化代表。[5](p34)所謂的“集體”其實(shí)就是一個(gè)抽象的概念。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體缺位，造成了農(nóng)村土地資源配置和利用效率低下，農(nóng)村土地資本化難以推動(dòng)的狀況。明晰的產(chǎn)權(quán)及主體是制度能夠發(fā)揮激勵(lì)和約束作用的保障，因此，必須完善農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)，明確產(chǎn)權(quán)主體，給予農(nóng)民完全的財(cái)產(chǎn)權(quán)，逐步放松對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的管制，激勵(lì)農(nóng)民積極推動(dòng)農(nóng)村土地資本化，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用，盤活農(nóng)村土地資源，提高土地資源的利用效率。

（二）建立和完善適應(yīng)土地資本化的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。

在我國(guó)當(dāng)前情況下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要有農(nóng)用地之間的流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)用地向建設(shè)用地之間的流轉(zhuǎn)以及建設(shè)用地之間的流轉(zhuǎn)。目前我國(guó)農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)還存在很多問題：土地流轉(zhuǎn)無序、不規(guī)范；流轉(zhuǎn)價(jià)格隨意確定，無法反映土地的真實(shí)價(jià)格；違規(guī)違法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；農(nóng)民的流轉(zhuǎn)權(quán)益被嚴(yán)重侵害等。

完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，一要培育和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，現(xiàn)行的農(nóng)村土地資源配置還游離在市場(chǎng)之外，農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)以及政府和集體組織通過行政權(quán)力強(qiáng)制或禁止土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象嚴(yán)重，弱化了市場(chǎng)在配置資源過程中的基礎(chǔ)性作用。因此，要加強(qiáng)農(nóng)村土地市場(chǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施和組織建設(shè)，營(yíng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境和市場(chǎng)主體，逐漸培育完整的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。二要建立完善的土地流轉(zhuǎn)程序，明確土地流轉(zhuǎn)的主體、原則、范圍、程序等，嚴(yán)格約束政府公權(quán)力的行使，控制農(nóng)地非農(nóng)化，保護(hù)耕地。三要在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化快速推進(jìn)、對(duì)土地需求不斷增加的情況下，從市場(chǎng)出發(fā)，建立和完善合理的利益補(bǔ)償機(jī)制，保障農(nóng)民的合法權(quán)益不受損害。

（三）完善適應(yīng)土地資本化的法律保障體系。

從我國(guó)目前的土地流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的產(chǎn)權(quán)糾紛來看，我國(guó)的法律對(duì)土地所有權(quán)等概念的模糊化處理和內(nèi)在的不一致性，很大程度上導(dǎo)致了法律法規(guī)的執(zhí)行比較隨意，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利被侵犯，行政部門越俎代庖，市場(chǎng)配置資源的作用被弱化甚至取代。

我國(guó)的《憲法》規(guī)定了農(nóng)村土地是農(nóng)民集體所有，但是并沒有明確指定集體土地所有權(quán)的主體到底是誰。而《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》等法律法規(guī)又對(duì)集體產(chǎn)權(quán)進(jìn)行了限制性規(guī)定，任何個(gè)人和組織都不能進(jìn)行買賣、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押土地的行為，但是國(guó)家可以征用集體所有的土地，這在一定程度上限制了農(nóng)村土地的承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)，不適應(yīng)當(dāng)前加快土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)的需要。

針對(duì)法律體系規(guī)定不一致的情況，國(guó)家應(yīng)該盡快完善和制定相關(guān)法律法規(guī)，解決和完善對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利及農(nóng)村集體所有權(quán)主體規(guī)定不明的情況，對(duì)農(nóng)村土地資產(chǎn)的性質(zhì)進(jìn)行確認(rèn)。農(nóng)村土地資本化實(shí)際上也是農(nóng)村土地制度的一次變革，只有加快相關(guān)法律制度的配套改革，才能適應(yīng)不斷變化發(fā)展的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和農(nóng)地資本化的要求。

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責(zé)任編輯 張 豫

F301.2

A

1003-8477（2013）10-0088-04

馬英才（1982—），男，中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生。