土地產權殘缺：農民財產性收入增長的制度瓶頸

張 寧

（湖北省社會科學院，湖北 武漢 430077）

增加城鄉(xiāng)居民收入，讓更多群眾擁有財產性收入的政府工作目標，引起社會的廣泛關注。2011年12月27日的中央農村工作會議上，溫家寶總理提出要提高農民土地增值收益分配比例，不能再靠犧牲農民土地財產權利來降低工業(yè)化城鎮(zhèn)化成本，強調土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權是法律賦予農民的財產權利，任何人都不能侵犯。然而，已有的數(shù)據(jù)表明，農民鮮有財富積累和投資渠道來獲得更多的財產性收入，尤其是土地作為農民最重要的生產和生活資料，并沒有為農民帶來更多的預期收益。這正是城鄉(xiāng)收入差距日益擴大的重要原因之一。2009年，我國農村居民人均財產性收入僅為167元，只占到農民人均總收入的3.5%。農民財產性收入構成相對單一，租金、土地出讓收入、利息基本占到絕大部分。其中，農民的土地財產人均3974.2元，占財產總量的30.72%，但其絕對量仍然很低，來自土地承包經營權轉讓的人均收入僅19元，占財產性收入的11.4%。[1]可見，土地對農民增收的作用未能充分發(fā)揮，重要原因就在于農民的土地產權是殘缺不全的。

一、土地產權殘缺影響農民財產性收入增長的法理詮釋

產權制度的基本功能是通過界定產權主體對產權客體的關系，以及產權主體之間的關系，即明確誰所有、誰支配、誰受損和誰受益來引導人們將行為外部性較大地轉化為內在化。[2](p92-94)因此，土地產權制度理應發(fā)揮出提高土地使用效率、促進農業(yè)產業(yè)化的作用。但是，農村土地集體所有權主體模糊或虛位、土地承包經營權權屬狀態(tài)不穩(wěn)定及土地收益權保障不充分深刻反映出現(xiàn)行土地產權制度的功能已發(fā)生異化，明顯不利于土地資源的最佳配置和農業(yè)生產的規(guī)模經營，從而在很大程度上影響了農民財產性收入的增長。

1.農村土地集體所有權主體模糊或虛位。

依照《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》的規(guī)定，作為農村土地所有權主體的“農民集體”包含了三種：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民集體、村農民集體、組農民集體。首先，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民集體是否就是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府？顯然不是?，F(xiàn)行法律并未賦予鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府對土地的所有權，而行政機構在法律上是不能擁有所有權的（國家所有權除外）。其次，“村農民集體”是否就是村民委員會或農村集體經濟組織？也不是。我國法律從未賦予村民委員會對土地的所有權。集體經濟組織目前數(shù)量極其有限，且?guī)缀鯖]有直接從事農業(yè)生產，土地實質上是由農民家庭經營。再次，“組農民集體”是否就是村民小組？1985年撤銷人民公社、設立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府后，作為人民公社細胞的“生產大隊”、“生產隊”也隨著人民公社的解體而自動廢除，生產隊這個土地所有權主體也不復存在。上述三種“農民集體”都是抽象的集合群體，并不具有法人資格，因而可以說是虛擬的所有權主體。實際上是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村民委員會甚至村民小組在行使著這一權利，這就在實踐中產生了一些混亂，農民集體一方面是土地所有權的主體，另一方面又無法直接對集體土地進行占有、使用、收益和處分。[3](p40-42)農村土地集體所有權主體的非人格化極大妨礙了地上權人（亦即農地的家庭承包權人）的權利實現(xiàn)，當?shù)厣蠙嗳诵枰獙ψ约阂婪ㄈ〉玫挠靡嫖餀噙M行處分而希望改變原有約定，或者是必須以所有權人作為主體去訂立契約，所有權主體的模糊和虛置就會滯礙地上權人的契約實現(xiàn)，加大交易成本。

2.農民的土地承包經營權權屬狀態(tài)不穩(wěn)。

農村土地歸集體所有，承包土地的農民只有經營權，沒有所有權，無權通過買賣、抵押、轉讓等方式對土地所有權進行處分。土地承包經營權本身并非一種純粹的財產權利，而是一種具有身份屬性的財產權利。其身份屬性主要表現(xiàn)在：農民依據(jù)集體成員身份取得土地承包經營權；土地承包經營權的取得具有無償性；集體組織在其成員退出集體時有權收回承包經營權。換言之，國家在賦予農民財產權利的同時也附加了身份限制，農民并沒有獲得人身自由和財產權利的雙重解放。[4](p80-82)在現(xiàn)行法律制度框架內，土地承包經營權抵押始終未得到正面承認。對此主要有三種立法模式：一是明令禁止，如《擔保法》第37條第2款明確禁止“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的其他土地使用權抵押”，《物權法》第184條第2款延續(xù)了這一規(guī)定，僅增加了一款——“但法律規(guī)定可以抵押的除外”；二是間接禁止，如《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》中第15條規(guī)定，承包方以其土地承包經營權進行抵押或者抵償債務的，認定為無效。這一司法解釋以認定土地承包經營權抵押合同無效的方式來表明其否定態(tài)度；三是避而不談，如《農村土地承包法》中第32條“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、轉讓或其他方式流轉”，該規(guī)定直接規(guī)避了家庭承包經營權是否可以抵押的問題。這些必將導致農村土地承包經營權內容的不確定和權屬的不穩(wěn)定。

3.農民的土地收益權無法得到充分保障。

我國農地產權的界定是不清晰的，也是不完整的，由此部分有價值的產權處于公共領域中，無法避免巴澤爾指出的困境。離開了清晰界定并得到良好執(zhí)行的產權制度，人們必定爭相攫取稀缺的經濟資源和機會。這實質上是一種產權博弈，而農民總是處于弱勢位置，妨礙了農民的土地投入，尤其是長期投入的積極性，并導致農村集體組織時常侵犯農民的土地使用權?！锻恋毓芾矸ā返?7條規(guī)定，“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費”、“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產值的30倍”，土地補償?shù)膶ο蟪思w土地所有權外，是否包括土地承包經營權和宅基地使用權并不明確。而且，只是在一定程度上對農民失去的土地使用權進行了補償，而沒有對農民失去的土地所有權進行補償。同時，國家在征收農民集體土地時實行的是較低的法定補償價，而在出讓土地時采取的則是較高的市場出讓價，這種價格雙軌制為低征高出提供了可觀的利益空間，但農民卻不能獲得土地的市場增值部分?？梢哉f，長期以來，中國農民對土地的收益權，基本上未完全得到政府的承認或尊重。[5](p138-142)

二、土地產權殘缺阻礙農民財產性收入增長的現(xiàn)實剖析

1.行政權力介入頻繁，農民應有的收入大量損失。

由于“集體”是一個不具體、較抽象的概念，一些地方政府在公共利益的幌子下，制定“土法”和政策法規(guī)對農民集體的土地所有權采取干預和限制，成了農村土地的終極所有者、最高仲裁者和絕對控制者，他們憑借行政力量侵蝕農戶的使用權和收益權，獲得實實在在的經濟利益。有資料顯示，改革開放20多年來，通過廉價占用土地資源，各地政府抽取農民土地財產資金，每年達上千億元。土地用途轉變增值的權益分配中，地方政府大約得到60%-70%，村集體組織得到25%-80%，失地農民只得到5%-10%，甚至更少。立法賦予基層政府決定集體土地承包經營權是否調整的管制權，其后果是給了基層政府干預農民行使土地權利的“尚方寶劍”，打開了基層政府利用強勢謀取不當利益的“方便之門”。農民無力抗拒，一部分農戶為了尋求私人利益的保護、或者生活的安定、或者維護地方政權的意圖，被迫將自己的土地產權交給農村基層政府處理，甚至寧愿放棄因土地產權得到的部分收入。

2.征地補償標準不規(guī)范，農民獲得的費用嚴重偏低。

從理論上講，征地過程是政府購買農村集體土地所有權的過程，是一種交易行為，在雙方自愿的基礎上形成的價格才是合理的，但由于農民土地產權的不完整，農民在定價上沒有發(fā)言權，只是壟斷價格的被動接受者。國家統(tǒng)計局對2942戶失地農民的調查顯示，耕地被征用前，他們的年均純收入為2765元；耕地被征用后，年均純收入為2739元，約下降1%。[6](p118-119)從實際操作來看，現(xiàn)行的產值倍數(shù)法以及正在推廣的征地區(qū)片綜合地價法，都是以政府為主導來確定補償?shù)木唧w標準，這些補償標準往往是不合理的。在補償倍數(shù)的確定上，補償安置費的最低產值倍數(shù)為10倍，最高為30倍，若每公頃產值為15000元，則每公頃補償標準最少為15萬元，最高為45萬元，可相差30萬元之多。中國改革發(fā)展研究院的調查也證實，農民從土地用途改變的漲價中獲益甚微：被征地農戶中，近70%的農民每畝領到1至2萬元補償款，27.4%的農民領到的土地征用補償款不足1萬元，實際領到補償款超過2萬元的農民僅占2.9%，這樣的補償費是遠遠低于市場價格的。[7](p18-19)不合理的土地增值收入分配結構加劇了城鄉(xiāng)差距和貧富差距。

3.土地使用權流轉受阻，農民預期的收益難以變現(xiàn)。

土地資本化是土地財產保值增值的重要途徑。土地資本化的實現(xiàn)方式，是農民在土地上的權益能夠以權證形式被交易，或者能夠在金融機構取得可抵押性，但是，我國涉及農村土地的法律，都對農民的土地使用權加以嚴格限制，使土地這種最為稀缺的生產要素的流動性不暢，配置效率低下。再以宅基地為例，2004年11月，國土資源部發(fā)布《關于加強農村住房用地管理的意見》規(guī)定：“嚴格禁止城市居民購買農村住房用地，并且建立在這種土地之上的房屋不予頒發(fā)使用證書?！奔w土地建設用地使用權的流轉為法律所禁止，農民無奈選擇“種房”致富途徑，以致低價銷售的“小產權房”在各地滋生蔓延。[8](p39-43)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的核心是公平發(fā)展，保障城鄉(xiāng)居民享有平等的生存權和發(fā)展權，一旦具有分配效應的制度安排在工業(yè)和農業(yè)、城市和鄉(xiāng)村進行歧視性的扭曲配置，尤其是對弱勢群體和弱質產業(yè)發(fā)展機會進行限制，那么其結果必然是城鄉(xiāng)收入差距的擴大和貧困的代際轉移。

三、政策建議

第一，明確農民土地產權的主體地位。從法律上將土地農民集體所有制界定為農民按份共有制，注重給予農民土地處置權，為土地承包經營權流轉創(chuàng)造更完備的法制條件。在農民住房財產性收入問題整治上，應保護農民房屋財產權，最重要的是確定農民住房的所有權和使用權以及完整統(tǒng)一的住宅產權，并制定出有利于宅基地流轉的法律法規(guī)，允許農民辦理房產證并進入市場自由買賣。不斷完善以《物權法》為基礎的財產權的法律法規(guī)，改變當前農民財產和財產性收入處于法律模糊地帶的狀況，強化對農民土地征用、房屋拆遷、租賃過程中的財產保護，理順土地所有權、經營權和使用權的關系，保護農民宅基地的所有權、使用權、經營權、處置權和拆遷補償權，使之可以抵押融資，且長期使用權可以流轉和交易。

第二，明確農民土地產權的市場價值。以市場化為導向，賦予農地一定的商品屬性，允許其自由流通，并按市場規(guī)律來優(yōu)化農地流轉配置的效率。引入土地價格的評估機制，參照市場供需狀況，對現(xiàn)有農地的市值進行準確評估，制定公平合理的價格。建立公開、公平、公正和高效的土地征收制度，統(tǒng)籌考慮以下幾個因素：補償標準的確定應當貫徹“損失多少補償多少”的基本原則，即原則上要以市場價確定補償價格；建立征地補償標準動態(tài)調整機制，一方面兼顧大量被征收人、甚至社會大眾的感受，另一方面兼顧農民的未來發(fā)展，在以貨幣補償為主的同時，積極探索新的補償方式，如債券或股權補償、社會保險安置、留地補償、換地安置、工作安置等。

第三，明確農民土地產權的資本屬性。加大新型農村金融機構建設力度，在完成農村居民房屋、土地承包經營權和林權確權登記頒證工作的基礎上，加快貸款審批辦理，積極發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、農村資金互助社、土地信用合作社、土地融資租賃和土地證劵化等金融模式，促進土地使用權的貨幣化和資本化。使農民真正擁有完整土地產權（抵押、借貸、流轉、交易、租賃等），將一些分散的、閑置的、轉租代耕的農地轉變?yōu)橛山鹑谫Y本介入的、可集中購置的良性資產。并選擇有條件的區(qū)縣開展土地承包經營權、林權、宅基地使用權入股試點，提高土地利用效率和產出效率，增加農民分紅等資產性收益。

第四，明確各級政府土地產權的權能范圍。國家作為土地終極所有者，地方政府則要尊重農民土地產權主體地位，把精力放在土地規(guī)劃的制定和執(zhí)行上，主要扮演服務者、監(jiān)管者和仲裁者的角色，集體（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村或村小組）享有農村部分土地的所有權，主要扮演農民土地權益維護者的角色。必須開展以“村資分離”為核心的村級集體經濟管理體制改革，從體制上剝離村民委員會經營村級集體經濟的權力，同時通過建立健全村級集體經濟管理委員會，擴大村民對集體經濟的發(fā)言權，使集體經濟的收益也能夠真正為農民共享，成為農民財產性收入中新的穩(wěn)定增長部分。

四、結語

現(xiàn)行的土地法律框架對農民所擁有的土地產權作了嚴格的限制，農民個體不完全擁有土地的占有、使用、處置和收益的權利。在這種制度安排下，土地逐漸福利化、土地規(guī)模經營無法形成、土地不能作為生產要素進入市場，以致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會憑借所有者身份收取各種名目的“經濟租”（E－conomic Rent），農民的財產性收入卻得不到有效保障。深受土地產權殘缺的困擾，農民的資產，特別是土地使用權難以實現(xiàn)資本化，農民與現(xiàn)代金融市場相隔離，嚴重制約了農村經濟社會的發(fā)展。只有深化土地產權制度改革，從政府、市場、村集體和農民自身出發(fā)，拓展農民財產性收入的本源和基礎，建立財產性收入增長的長效機制，盤活農村土地、房屋、林權等“沉睡”的資源，使它們變?yōu)轱@性的、恒久的資產，農民才能真正富裕起來。

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