淺論社會組織在海洋公共管理中的作用*

趙 臻，張繼承

（1．中國海洋大學(xué) 青島 266000；2．國家海洋局海洋咨詢中心 北京 100860）

淺論社會組織在海洋公共管理中的作用*

趙 臻1，張繼承2

（1．中國海洋大學(xué) 青島 266000；2．國家海洋局海洋咨詢中心 北京 100860）

近年來，社會組織方興未艾，在各個領(lǐng)域中的地位與作用日益凸顯，在海洋公共管理中也不例外。社會組織作為海洋公共管理的主體之一，在提高海洋公共服務(wù)的供給效率、協(xié)調(diào)海洋各利益主體之間的矛盾、增強民眾對海洋管理的參與以及海洋應(yīng)急管理等方面起著重要的作用。文章正是對海洋社會組織在海洋公共管理中的作用作了一些淺顯的探討。

社會組織；海洋公共管理；利益整合；公民參與

隨著海洋世紀的到來，對海洋公共管理的需求也日益迫切。政府作為海洋公共管理的主體雖然有著不容置疑的正當(dāng)性，但由于政府的有限性，亟須更多的主體參與到海洋公共管理中來。社會組織在海洋公共管理中作為協(xié)調(diào)和溝通政府與民眾的橋梁和紐帶，其作用日益重要。社會組織以其民間性、非營利性以及靈活性等特點，在海洋公共管理中占據(jù)著越來越重要的地位，成為海洋公共管理的主體之一，在海洋公共管理中以其不同于政府的優(yōu)勢發(fā)揮著重要的作用。

1 海洋公共管理中社會組織與政府的關(guān)系

1.1 海洋公共管理中社會組織的含義

海洋公共管理中的社會組織是指致力于實現(xiàn)海洋公共管理目標(biāo)、提高海洋公共管理效率的非政府的、非營利性的、公益性的、介于政府和市場之間的具有一定獨立性的第三方組織。本研究所提到的社會組織均是指海洋公共管理中的社會組織。

1.2 海洋公共管理中的社會組織與政府的關(guān)系

關(guān)于海洋公共管理中的社會組織與政府的關(guān)系，目前主要有 “伙伴關(guān)系”和 “合作關(guān)系”等觀點。社會組織與政府是合作雙贏的伙伴關(guān)系，社會組織與政府之間具有共同的理念和價值觀，二者在為社會提供高水平、高質(zhì)量的公共服務(wù)這一目標(biāo)取向上是一致的［1］。社會組織能夠與政府優(yōu)勢互補，在公共服務(wù)領(lǐng)域中發(fā)揮各自不同的獨特作用，社會組織協(xié)助政府將服務(wù)滲透管理，將管理寓于服務(wù)中。在海洋公共管理中，政府的行動價值取向是最大限度地促進海洋公共利益的實現(xiàn)，社會組織和政府在服務(wù)對象和實現(xiàn)公共利益最大化的行動理念上具有共同的追求。伴隨著社會公共事務(wù)的日益復(fù)雜，在 “市場失靈”和 “政府失靈”的領(lǐng)域需要帶有自愿性質(zhì)的社會組織去發(fā)揮作用。而且社會組織在體制上獨立于政府，不受政府直接管轄，因而在決策機制上不依賴于政府，在組織上獨立于政府，且是面向受益者的社會服務(wù)機構(gòu)。所以二者具有合作、伙伴的政治基礎(chǔ)和現(xiàn)實可能。這一觀點提供了社會組織在海洋公共管理中生存和發(fā)展的可能性及其獲取社會資源的合法性。

2 社會組織作為海洋公共管理主體的正當(dāng)性

2.1 政府海洋公共管理的有限性

海洋公共管理的公共性要求政府要作為海洋公共管理的核心主體，海洋公共管理理應(yīng)成為政府的一項重要職責(zé)。而公共管理理論認為，市場經(jīng)濟條件下，政府的作用總是有限的，市場經(jīng)濟條件下的政府應(yīng)該是職能有限的有限政府，而不是計劃經(jīng)濟條件下的包攬一切的全能政府，政府能做和應(yīng)做的是那些市場和社會不能做或不愿做的事情，以彌補市場和社會調(diào)節(jié)的不足，解決市場和社會機制的失靈問題，其主要職能是向社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。政府海洋公共管理的有限性表現(xiàn)為作用范圍的有限性、作用方式的有限性和資源的有限性［2］。由于作為海洋公共管理最終指向物的海洋生態(tài)系統(tǒng)的特殊性和海洋環(huán)境、海洋資源的特殊性，以及作為海洋公共管理客體的海洋實踐活動的特殊性，市場失靈的現(xiàn)象更加普遍和突出，相對于陸域及其實踐活動，更加需要政府的管理、干預(yù)。同時也要清楚地認識到，政府在海洋公共管理方面的作用也是有限的，海洋公共管理中的政府也應(yīng)該是有限政府。因此，在強調(diào)加強政府海洋公共管理的過程中，同樣應(yīng)該遵循有限政府的思路，將部分政府職能轉(zhuǎn)移到社會組織。

2.2 社會組織的非政府性、公益性和專業(yè)性

社會組織在體制上獨立于政府，不受政府直接管轄，因而在決策機制上不依賴于政府，在組織上獨立于政府，且是面向受益者的社會服務(wù)機構(gòu)。社會組織的志愿公益性體現(xiàn)其主要資源來源于社會，是通過志愿服務(wù)和社會捐贈形成的，志愿服務(wù)是非營利社會組織所特有的社會資源。社會組織所運作的資產(chǎn)則主要通過志愿性的社會捐贈和志愿服務(wù)形成，這種公益產(chǎn)權(quán)是基于捐贈和志愿服務(wù)形成的、面向提供各種公益性或互益性服務(wù)的特殊的產(chǎn)權(quán)形式，來源于社會并用之于社會，其運作管理要接受社會的監(jiān)督。由于政府的有限性，以及海洋方面的特殊性，社會組織相對于政府更具有專業(yè)性。正是由于社會組織的非政府性和公益性和專業(yè)性，保證了其在海洋公共管理中更加公正、有效地發(fā)揮其作用。

3 社會組織在海洋公共管理中的作用

3.1 社會組織能夠代替政府提供部分海洋公共服務(wù)，滿足公眾對海洋的多樣化需求，提高海洋公共服務(wù)的供給效率

隨著海洋世紀的發(fā)展，公共需求快速增長和公共服務(wù)供給的嚴重不足已成為海洋公共管理中一個亟待解決的問題。在此情況下，除了通過加快建立服務(wù)型政府，更重要的是必須充分發(fā)揮社會組織在海洋公共管理中提供公共服務(wù)的重要作用，才能有效地提高海洋公共服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量。

3.1.1 社會組織能夠更好地滿足海洋公共服務(wù)多元化需求

隨著人的發(fā)展越來越趨于個性化，對海洋公共產(chǎn)品的需求也越來越呈現(xiàn)多樣化和差異化特征。當(dāng)下海洋公共需求的不斷增長，尤其表現(xiàn)于個性化海洋公共需求的不斷增長。但是，政府作為公共產(chǎn)品的單一提供者，要對全體社會成員負責(zé)，其服務(wù)趨向于普遍性，這就使它很難對社會的多元化、個性化的需求作出及時、恰當(dāng)?shù)姆磻?yīng)，倘若沒有其他主體的參與，很難滿足這些數(shù)目巨大、種類繁多、彼此沖突的“局部性”公共需求。政府在滿足社會海洋多元需求方面的弱點，恰好是社會組織的優(yōu)勢，因為社會組織本身就是海洋社會需求和利益格局多元化的產(chǎn)物。當(dāng)前，在海洋利益集團開始形成、利益主體和社會結(jié)構(gòu)多元化已成為基本現(xiàn)實的情況下，不同的社會組織反映不同的具體利益要求，彌補政府在滿足社會多元需求方面的不足。社會組織由于根植于民間，比起政府更能了解服務(wù)對象的特殊需要，而且，更容易看到服務(wù)對象之間，以及不同需求之間的關(guān)聯(lián)性，可以更有效地傳達民眾的確實需求。

3.1.2 社會組織能夠提高海洋公共服務(wù)供給效率

社會組織公共服務(wù)供給效能來源于其組織本身的獨特性。社會組織具有民間性、非營利性、志愿性和公益性等基本特性，這些組織屬性決定社會組織在提供公共服務(wù)上具有接近群眾、成本低和效率高的優(yōu)勢［3］。一是社會組織的民間性使得其更接近基層民眾，對基層多元化的需求能作出更快捷的回應(yīng)，從而降低兩者之間的交易成本；二是社會組織的志愿性使得它在資源的輸入上，除政府的財政支出外，主要依靠志愿者和社會捐贈，比政府和企業(yè)更能有效組合運用社會各方面的資源，具有更低的生產(chǎn)成本效應(yīng)；三是社會組織是非營利性和公益性的組織，它所倡導(dǎo)的是積極的公民精神，這種精神強調(diào)公民應(yīng)積極主動地介入公共事務(wù)，對社會要承擔(dān)個人的道德責(zé)任和有利他主義的精神，這一共同的價值取向使其更致力于投身公益事業(yè)，既降低了組織動員成本，又提高了供給效率。因此，社會組織參與公共服務(wù)供給，不僅可以增加社會總勞力的產(chǎn)出，擴大公共服務(wù)的輸出渠道，還能減輕政府人力財力的壓力，避免公共部門體制遲緩和無效率的弊端，擴大提供公共服務(wù)的效率和效果。

3.2 社會組織能夠協(xié)調(diào)不同海洋利益主體之間的利益沖突，整合復(fù)雜的利益關(guān)系

隨著海洋公共管理中公共需求的變化，不同海洋利益主體之間的利益沖突不可避免。如果處理不好，將會引發(fā)一系列的社會問題，加大社會風(fēng)險程度。當(dāng)前在海洋公共管理中，由于缺乏各種海洋利益群體有組織、有理性地表達自己具體利益的機制，導(dǎo)致了許多利益沖突事件的發(fā)生。近年來，有些地方由于海洋經(jīng)濟利益關(guān)系處理不當(dāng)引發(fā)的社會矛盾和沖突，往往與當(dāng)?shù)卣苯咏槿牒Ｑ蠼?jīng)濟活動、充當(dāng)一方利益主體的代表有直接關(guān)系。要有效地化解日益突出的社會矛盾，協(xié)調(diào)平衡各方面的利益，整合好社會關(guān)系，就需要社會組織從中調(diào)停，充當(dāng)各個不同社會群體的利益表達、利益協(xié)調(diào)和利益均衡的重要渠道。在此基礎(chǔ)上才能形成社會信任、社會諒解和社會合作，避免社會沖突。

在利益主體多元化的情況下，政府不可能直接面對單個的個人來解決他們遇到的矛盾和問題。因此，無論是國家和企業(yè)之間、還是國家和個人之間，或是企業(yè)之間都需要社會組織充當(dāng)聯(lián)系的紐帶和溝通的橋梁。因為有社會組織是反映社情民意和上情下達的雙向溝通渠道，就可以通過談判協(xié)商有效而規(guī)范地解決海洋公共管理中的矛盾和問題。所以充分發(fā)揮社會組織在整合社會關(guān)系中的橋梁和紐帶作用，不僅有利于協(xié)調(diào)平衡海洋公共管理中的各種復(fù)雜具體的利益關(guān)系，有助于改善政府與社會之間的關(guān)系，有利于化解社會危機因素，而且還為人們參與社會管理提供了渠道，這都會有效地推進和諧社會的建設(shè)。社會組織在協(xié)調(diào)和解決不同利益主體之間的矛盾、整合復(fù)雜的利益關(guān)系中起到至關(guān)重要的作用。社會組織通過社會組織的協(xié)調(diào)行動抵制惡性競爭、非理性的大眾行為和過激行為，而且能夠通過政府部門進行溝通、協(xié)商、談判，謀求共同利益，進而有效地緩和海洋公共管理中不同利益主體之間的利益沖突，從而整合復(fù)雜的利益關(guān)系。

3.3 社會組織能夠提升公民的海洋素質(zhì)，增強公民的海洋意識

社會組織從事有關(guān)海洋方面的研究、教育和有關(guān)國家海洋政策、法規(guī)的傳播。社會組織通過各種大眾媒體向大眾傳遞其主張和其認為有價值的信息，引起大眾的注意，提高大眾認識水平，影響大眾觀點和傾向［4］，從而提高公民的海洋素質(zhì)。因為理想而激發(fā)出潛能可以使一個人在全神貫注中義無反顧地投入［5］，其經(jīng)驗是開放性的，而非封閉性的，他能較清楚地感知個體內(nèi)部或外在環(huán)境的任何刺激或影響，因此塑造出良好的認知能力和感受力。社會組織通過對成員的約束和管理，激發(fā)了社會與個體的潛能［6］，有力地提升了現(xiàn)代公民的海洋素質(zhì)。社會組織可以看做是公民自身教育的學(xué)校，是公民素質(zhì)培育的媒介體。公民在組成社會組織的過程中，在管理和運作社會組織中會逐漸實現(xiàn)開發(fā)自我的功能，形成公民自我成長社會化的現(xiàn)象。也就是說，社會組織的成員在參與社會組織的過程中，經(jīng)由社會化的漸進過程，逐步把組織的價值觀和規(guī)范內(nèi)化于自我實現(xiàn)，學(xué)會如何履行相應(yīng)責(zé)任的組織內(nèi)義務(wù)。這樣的社會化過程，能夠有效地培養(yǎng)公民的綜合素質(zhì)和公民性人格，從而實現(xiàn)對公民個體和社會潛能的開發(fā)與激勵，使社會的發(fā)展充滿活力［7］。因此，在海洋公共管理中，社會組織能夠提供激發(fā)公民潛能、儲備經(jīng)驗、實現(xiàn)理想的功能。社會組織有力協(xié)助了在個人激發(fā)潛能、實現(xiàn)理想的過程中成長為成熟、積極而充滿活力的現(xiàn)代公民，從而達到進一步鞏固公民社會并促使其持續(xù)健康發(fā)展的重要作用。

3.4 社會組織是海洋公共管理中公民有序參與、合理表達利益訴求的重要載體

公民的海洋素質(zhì)得到提高后，海洋公共管理中的民眾參與能力也隨之增強。社會組織作為一種實現(xiàn)民眾意愿，由民眾自發(fā)組成的非營利性團體，擔(dān)負著許多管理和服務(wù)職能，在政府、企業(yè)和公民之間發(fā)揮了重要的作用。公民在海洋公共管理中的有序參與一般表現(xiàn)為公民的集體參與，個體參與因為意見的分散和非理性往往會帶來有序參與的困難。國家與公民社會的各個機構(gòu)分別占有獨立的資源，使得任何一方都不可能完全支配另一方。贏得不同組成部分支持的最佳途徑就是培育和引導(dǎo)社會組織以集體的方式參與，形成利益表達機制，從形式上保證公民參與的制度化、規(guī)范化。社會組織通過建設(shè)性提議、各種形式的利益表達及有序參與，可以充分體現(xiàn)和發(fā)揮出賦權(quán)公民、平衡各種社會力量的作用。

社會組織在海洋公共管理中的一個重要優(yōu)勢是在于其具有組織性和專業(yè)性。絕大多數(shù)社會組織在成立之初就將自己的目標(biāo)定位的很明確，并相應(yīng)設(shè)立了一定標(biāo)準吸納組織成員，有正式的組織機構(gòu)，有成文的章程、制度和固定的工作人員等，因而能夠進行更有效的利益表達。社會組織由于是一個規(guī)范性的社會團體，它在對公民進行利益表達時，往往是在法律的框架內(nèi)，遵循一定的規(guī)則和程序進行的，它可以有效地避免單個人利益表達的盲目性和無知性，增強利益表達方式的理性化和合法化，代表公民利益的社會組織可以與政府通過協(xié)商、對話等理性的方式來解決公民的利益訴求，將分散化的非理性參與轉(zhuǎn)化為組織化的有序參與。這種組織化參與具有目的性、組織性、有序性的特點，其政治行為的影響更大、效果更佳，進而大大提高了公民爭取自身發(fā)展所需的各種資源與支持的能力；同時采取措施促進利益表達機制的制度化，疏通一些已經(jīng)淤積的利益表達渠道，有效地拓寬公民利益訴求的渠道，增強利益博弈的影響和實力，從而促使利益流向的公平，使社會公共政策吸納反映社會各群體的利益訴求，化解矛盾和糾紛。

海洋公共管理中的社會組織除了能夠保護公民利益外，還起到橋梁與紐帶的作用：收集公民的意見與要求，使政府及時了解公民生存狀態(tài)和集體需求。由于這些社會組織來自于民間，有效地掌握公民的實際狀況和切實需求，并通過組織內(nèi)部機制有效協(xié)調(diào)不同利益主體的沖突，整合公民的利益，疏導(dǎo)公民的不滿情緒，減緩甚至避免其與政府的直接對抗。社會組織通過組織化的方式將促進公民的利益表達機制的形成，從而很好地彌補了當(dāng)前其他各種利益表達渠道不暢的缺陷，也可以大大避免海洋公共管理中的矛盾激化，維護社會的穩(wěn)定，降低社會運行的成本和社會發(fā)展的代價。

3.5 社會組織能夠在海洋應(yīng)急管理中發(fā)揮重要作用

政府在緊急調(diào)動國家資源、快速而有力動員社會公眾、統(tǒng)一解決海洋方面的問題時具有絕對的優(yōu)勢，因此政府在處理海洋公共管理中的突發(fā)事件時具有核心地位。但社會組織在專業(yè)優(yōu)勢、靈活反應(yīng)性、社會親和力、更低的運行成本等方面的優(yōu)勢非常適合海洋突發(fā)事件范圍廣、專業(yè)性要求強的特點［8］。社會組織應(yīng)成為政府指導(dǎo)下的救援力量，充分利用自身親近社區(qū)的特點，動員市民力量有效并有序地參與救援，成為穩(wěn)定社會心理的安撫者［9］。

（1）社會組織來自民間，對社會生活的反映最為直接和迅速，尤其是其民間性特征，可以很好地避免政府官僚體系由于科層制帶來的低效率的弊端，在救災(zāi)應(yīng)急中對民眾的需求反應(yīng)及時，具有高度的 “回應(yīng)性”特征，能夠克服 “政府失靈”的現(xiàn)象。

（2）社會組織能夠充分匯聚社會閑置資源，參與應(yīng)急管理。社會組織的志愿性和非營利性特征，決定了其在號召社會成員參與救災(zāi)，貢獻包括人力、救援物資、民間專家、資金等資源的過程中發(fā)揮著政府組織所無法發(fā)揮的作用，人們往往基于對社會組織的信任，不吝于奉獻資源。

（3）社會組織的多樣性特征，決定了其在救災(zāi)應(yīng)急中能滿足公眾有異于政府機構(gòu)的差異性需求，政府應(yīng)急通常是在緊急情況下統(tǒng)一、大規(guī)模供給救災(zāi)物資，受眾廣，能夠確保廣大民眾的基本生活需求，但也存在難以應(yīng)對災(zāi)區(qū)民眾差異性需求的問題，不同層次和類型的社會組織參與救災(zāi)應(yīng)急能夠較好地彌補這一不足。

（4）社會組織在價值觀領(lǐng)域倡導(dǎo)的是無償奉獻的公益精神，在救災(zāi)應(yīng)急過程中能夠有助于增強民眾的自我凝聚能力，帶動普通民眾投身自救和對他人的救助。

（5）社會組織能夠?qū)⒆园l(fā)的集體行動在災(zāi)區(qū)最基層協(xié)調(diào)起來，在特定的地域范圍內(nèi)和瞬時的時間期限內(nèi)，形成維持社會秩序的力量。

（6）社會組織能夠帶來信任。社會組織是介于政府與民眾之間的橋梁，民眾對無法把握的政府給予的信任屬于制度信任，而民眾更傾向于將信任給予基于熟人社會的情感信任。所以，在救災(zāi)應(yīng)急中，社會組織尤其是當(dāng)?shù)厣鐣M織更能夠帶給公眾以信任和切實、直接的幫助［］。

4 結(jié)束語

21世紀是海洋的世紀，海洋公共管理的重要性日益凸顯。同時，隨著社會組織作為公共管理中的重要社會力量，海洋公共管理也迫切要求社會組織的參與。社會組織能夠在海洋公共管理中協(xié)調(diào)和整合不同利益主體之間復(fù)雜利益矛盾，彌補政府在公共服務(wù)方面的不足，提高公民海洋素質(zhì)并增強公民參與，而且能夠在海洋應(yīng)急管理中發(fā)揮其不可替代的作用。我們應(yīng)在正確認識社會組織對海洋公共管理中的作用的基礎(chǔ)上，充分利用社會組織的優(yōu)勢，更好地實現(xiàn)海洋公共管理的目標(biāo)，提高海洋公共管理的效率。

［1］ 沙仲才，袁同凱，建宏．社會組織與政府關(guān)系模式研究［J］．甘肅社會科學(xué)，2009（5）．

［2］ 周學(xué)鋒．公共管理視閾下政府海洋管理職能探析［J］．中國水運，2009（1）．

［3］ 徐祖榮．社會組織與公共服務(wù)主體多元化_基于浙江的研究［J］．理論與改革，2009（1）．

［4］ 鄧效慧，戴桂林．海洋資源可持續(xù)開發(fā)利用與非政府組織［J］．發(fā)展研究，2010（10）．

［5］ 吳濤，陳正芹．資源整合與功能超越：論社會組織在公共管理改革中的重要作用［J］．中國行政管理，2008（6）．

［6］ 范鐵中．社會組織在預(yù)防和處置群體性事件中的作用分析［J］．中共福建省委黨校學(xué)報，2011（12）．

［7］ 高學(xué)文．海洋污染突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理對策［J］．對策研究，2008（6）．

［8］ 宋寧而，王琪．從國外滸苔治理經(jīng)驗看海洋環(huán)境應(yīng)急管理中社會組織的重要性［J］．海洋開發(fā)與管理，2010，27（9）．

［9］ 石奎．社會組織參與救災(zāi)應(yīng)急的作用研究［J］．社會，2011（9）．

國家海洋局海洋咨詢中心 “中國海洋管理哲學(xué)研究課題——海洋公共管理研究專題”成果．