上海工業(yè)地價政策研究及與新加坡和韓國比較分析

彭立勛

（上海市地質(zhì)調(diào)查研究院，上海 200072）

目前上海處于產(chǎn)業(yè)“調(diào)整、轉(zhuǎn)變、提高”轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時期[1]，制定具有前瞻性、科學性和可操作性的工業(yè)地價政策，對引導、推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，并控制工業(yè)地價健康合理增長，具有現(xiàn)實意義[2]。新加坡和韓國是鄰近上海的經(jīng)濟發(fā)達國家，城市化水平高，工業(yè)產(chǎn)值在亞洲處領(lǐng)先地位。本文在對上海和新加坡與韓國（以下簡稱“三地”）工業(yè)發(fā)展歷程、工業(yè)地價管理政策等方面的比較分析基礎(chǔ)上，提出對上海工業(yè)地價管理政策建議，希望對政策的制定有所借鑒作用。

1 “三地”工業(yè)發(fā)展歷程

1.1 上海產(chǎn)業(yè)升級逐步高度化

改革開放后，上海的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進入適應(yīng)性調(diào)整階段?！鞍宋濉睍r期，上海按照建設(shè)國際經(jīng)濟中心城市功能的要求，開始實行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，從依靠傳統(tǒng)的勞動密集型產(chǎn)業(yè)開始向先進制造業(yè)轉(zhuǎn)變?！熬盼濉逼陂g，電子通訊設(shè)備制造業(yè)、汽車制造業(yè)、電站設(shè)備及大型機電設(shè)備制造業(yè)、石油化工及精細化工制造業(yè)、鋼鐵制造業(yè)、家用電器制造業(yè)成為六大支柱工業(yè)。“十五”期間形成了信息、生物醫(yī)藥和新材料這三大產(chǎn)業(yè)為重點的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)群?！笆晃濉鄙虾＿M一步提升電子信息、汽車、石化、鋼鐵、裝備等支柱產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢；加快戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)培育壯大，重點發(fā)展航天航空、生物醫(yī)藥、光電子、新材料、新能源、清潔能源和節(jié)能產(chǎn)業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)；同時大力發(fā)展創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。

1.2 新加坡產(chǎn)業(yè)升級四步走

新加坡作為一個城市島國，沒有腹地和缺乏自然資源。1965年獨立之初，新加坡政府審時度勢，選擇了走“工業(yè)化道路”的經(jīng)濟發(fā)展路線。目前，新加坡是世界上最小，但擁有最大比例工業(yè)用地的國家之一；是最早提出工業(yè)園區(qū)發(fā)展模式的國家之一，工業(yè)產(chǎn)值對GDP的直接貢獻為25%，雇用了全國1/3以上的勞動力[3]。新加坡的產(chǎn)業(yè)升級過程共持續(xù)了40多年，主要經(jīng)歷了典型的產(chǎn)業(yè)升級四個階段：第一階段為勞動密集型產(chǎn)業(yè)（1960～1978年），主要為服裝、紡織、玩具、家具、電子部件等產(chǎn)業(yè)；第二階段為技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)（1979～1985年），主要為集成電路、計算機、工業(yè)電子設(shè)備等產(chǎn)業(yè)；第三階段為資本密集型產(chǎn)業(yè)（1986～1998年），主要為石油化工、晶片制造等產(chǎn)業(yè)；第四階段為知識密集型產(chǎn)業(yè)（1998年至今），主要為生物醫(yī)藥、信息傳播等產(chǎn)業(yè)。

1.3 韓國產(chǎn)業(yè)壓縮型發(fā)展

韓國經(jīng)歷了進口替代、出口導向、出口和內(nèi)需聯(lián)合驅(qū)動經(jīng)濟發(fā)展模式更迭，30多年保持高速增長，經(jīng)濟上實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，從一個貧窮的農(nóng)業(yè)國家發(fā)展到1996年加入國際經(jīng)合組織(Organization for Economic Cooperation and Development, OECD)，正式步入發(fā)達國家行列[4]。韓國經(jīng)濟“跨越式”發(fā)展背后，其根本推動力是韓國產(chǎn)業(yè)的“壓縮型”發(fā)展，在幾十年里完成了歐美發(fā)達國家?guī)装倌曜哌^的路程。其發(fā)展模式可以概況為：大企業(yè)集團主導、出口導向、政府積極介入。產(chǎn)業(yè)升級主要經(jīng)歷了幾個過程：20世紀60年代，實現(xiàn)從以農(nóng)業(yè)以輕紡工業(yè)轉(zhuǎn)變；70年代，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向重化工業(yè)等資源、資本密集型轉(zhuǎn)變；80年代，向技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)邁進，對傳統(tǒng)重化產(chǎn)業(yè)進行技術(shù)升級，形成出口主力產(chǎn)業(yè)；90年代以后，將信息產(chǎn)業(yè)作為新的發(fā)展重點，帶動第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

2 “三地”工業(yè)地價管理政策分析

2.1 上海工業(yè)地價政策目標是確保國有土地資產(chǎn)升值

為促進經(jīng)濟發(fā)展，我國形成了特有的開發(fā)區(qū)制度和政策，集中和高效配置產(chǎn)業(yè)用地。但各地為了招商引資，低價甚至零地價出讓土地，造成產(chǎn)業(yè)盲目上馬，層級低、土地資源浪費與土地資產(chǎn)流失等問題。為確保國有土地資產(chǎn)不流失、升值，我國制定了一系列的工業(yè)地價管理政策：1994年10月國土資源部和國家經(jīng)貿(mào)委出臺了《限制供地項目目錄》和《禁止供地項目目錄》；2003年國土資源部發(fā)出了一系列整頓開發(fā)區(qū)的通知；2006年9月，國土資源部下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》強調(diào)了工業(yè)土地使用權(quán)的出讓必須執(zhí)行工業(yè)用地出讓最低價標準，并且一律采取“招拍掛”的方式出讓，確立了“先土地后項目”的模式，改變了之前“先立項后供地”方式；2007年起《全國工業(yè)用地出讓最低價標準》的實施，明確了工業(yè)用地出讓的最低價標準。

按照國家加強工業(yè)用地管理的要求，上海市先后制定頒布了《上海市建設(shè)項目審批中用地規(guī)?？刂乒芾碓囆修k法》、《上海產(chǎn)業(yè)用地指南》、《上海工業(yè)產(chǎn)業(yè)導向和布局指南》、《上海工業(yè)項目供地導則（試行）》等相關(guān)各類實施細則和管理標準，進一步完善了產(chǎn)業(yè)用地管理制度。

2.2 新加坡工業(yè)用地采取“統(tǒng)一開發(fā)+政府管制”供應(yīng)模式

新加坡的土地所有制是國有和私有的混合制度。國有土地是通過土地征用法從私有土地征用而來，目前國有土地比例約為90%。國有土地出讓的使用權(quán)一般是99年，特別情況有30年或60年，少量的政府土地使用權(quán)為999年[5]。新加坡土地政策的基本目標是保障工業(yè)用地在企業(yè)可承受成本條件下的充分供應(yīng)，提高企業(yè)成本方面的國際競爭力[6]，土地政策的核心是政府壟斷工業(yè)用地供應(yīng)，通過實施一套比較完整的“統(tǒng)一開發(fā)+政府管制”供應(yīng)模式，發(fā)揮政府在工業(yè)用地配置過程、價格供應(yīng)方面的主導作用[7]。

新加坡工業(yè)用地的供應(yīng)量及價格標準主要由裕廊集團經(jīng)過細致調(diào)查分析后制定，受三方因素共同制約。一是市場供求關(guān)系，二是政府政策協(xié)調(diào)，三是企業(yè)對價格的可承受性，其中后兩點因素更為重要。政府根據(jù)每年的經(jīng)濟發(fā)展形勢及土地供應(yīng)狀祝，適時修改其出租和出售土地的計劃，并讓企業(yè)根據(jù)每年調(diào)整一次的只設(shè)上限、不設(shè)下限的租金和土地價格選擇租賃和購買土地，以確保土地價格的穩(wěn)定。

新加坡政府一直把戰(zhàn)略重點放在保持工業(yè)的增長上，工業(yè)用地的優(yōu)惠政策主要體現(xiàn)在稅賦的減免、科技研發(fā)費用的補貼、融資支持等方面，必要時對工業(yè)用地成本提供補貼。例如，給JTC國有公司提供工廠和土地租賃，及時緩解行業(yè)困難，行業(yè)利潤提高后再調(diào)高價格[8]；另一個例子是征用大片土地支持半導體晶片加工廠集群的發(fā)展，將這些工廠集中在一起，發(fā)揮給排水等基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)模效益以及行業(yè)的集聚效應(yīng)。

2.3 韓國地價政策目標以市場為主，調(diào)控為輔

從20世紀60年代開始，韓國逐步開始其工業(yè)化進程且發(fā)展迅速，房地產(chǎn)市場繁榮，地價增長較快，因而韓國工業(yè)地價管理政策的核心是防止土地投機（特別是八九十年代），以控制過地價快增長。韓國《國土利用管理法》是其最基本的土地管理法律，其中對工業(yè)用地的管理特別作了詳細規(guī)定：（1）對工業(yè)用地的交易嚴格實行交易許可制和申報制，即在指定的管制區(qū)域內(nèi)，一切土地交易、土地分割行為均須由政府審查其利用目的和價格，審查合格才發(fā)給許可證。若無許可證，便不能進行所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記。（2）若申報價格在基準價格一定水平以下時，政府要勸告申報者按基準價格以上的價格再申報，若不聽勸告，由政府經(jīng)營的土地開發(fā)公社使用先買權(quán)，按申報價格購買。同時任何土地的交易都必須使用實名制。

韓國工業(yè)用地價格是采用開發(fā)公社指定估價機構(gòu)進行的價格評估值及居民指定估價機構(gòu)進行的價格評估值二者的平均值來進行定價的。工業(yè)土地供應(yīng)主要是通過國土開發(fā)規(guī)劃或城市總體規(guī)劃確定的工業(yè)區(qū)方式實現(xiàn)。地方政府和企業(yè)都可以申請工業(yè)區(qū)開發(fā)。當幾家企業(yè)競爭同一地塊時，通常不以價格高低作為供應(yīng)標準，而是由地方政府依據(jù)產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)和發(fā)展前景來決定[9]。

3 對上海工業(yè)地價管理政策建議

“三地”工業(yè)發(fā)展遵循著由勞動資本密集型向技術(shù)知識密集型轉(zhuǎn)變的普遍規(guī)律。但“三地”的工業(yè)地價發(fā)展政策目標卻不盡相同，新加坡和韓國的工業(yè)地價政策目標均是促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而我國地價管理政策的核心目標是確保國有土地資產(chǎn)保值升值。這也是阻礙我們產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級速度的因素之一，鑒于此，建議對目前的工業(yè)用地政策作如下調(diào)整：

3.1 繼續(xù)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)出讓的最低價政策，部分采取定向招拍掛

目前上海高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)用地價格已經(jīng)很高，工業(yè)用地最低價政策基本無效用，但傳統(tǒng)工業(yè)用地價格遠遠低于其他地區(qū)，已經(jīng)處于非常低的價格區(qū)間。因此，建議對傳統(tǒng)工業(yè)用地實施低地價管制，進一步淘汰傳統(tǒng)劣勢產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；對轉(zhuǎn)型中的重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)、鼓勵發(fā)展產(chǎn)業(yè)以及優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)實施工業(yè)用地定向招拍掛制度，減少企業(yè)地價成本，確保產(chǎn)業(yè)及時落地，必要時可以參照韓國實施高地價管制。原因是招拍掛流程的比較復雜、存在不確定性，會阻礙優(yōu)勢企業(yè)的導入，喪失產(chǎn)業(yè)引入的市場良機，影響了區(qū)域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，因此建議重點產(chǎn)業(yè)、鼓勵發(fā)展產(chǎn)業(yè)、重要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢潛力產(chǎn)業(yè)可部分采取定向招拍掛制度。

3.2 盡快實施工業(yè)分類地價精細化管理制度

上海不同產(chǎn)業(yè)類型地價存在非常大的差異。目前都市型工業(yè)用地、工業(yè)區(qū)內(nèi)生產(chǎn)性服務(wù)用地、現(xiàn)代物流用地、租賃通用廠房等工業(yè)用地類型，已經(jīng)不同于傳統(tǒng)的工業(yè)用地，具有經(jīng)營性用地特征，地價水平向同區(qū)域辦公用地地價靠攏。因此，隨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展和升級，工業(yè)用地價格管理需要在工業(yè)用地分類研究的基礎(chǔ)上實施精細化管理，盡快制定不同產(chǎn)業(yè)類型用地的地價政策，規(guī)范用地管理。這既是確保國有土地資產(chǎn)不流失的需要，也是保障和促進上海產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展的需要，對上海市“調(diào)整、轉(zhuǎn)變、提高”歷史進程具有重大的促進意義。

3.3 加快推行工業(yè)用地出讓區(qū)別年期制或廠房租賃制

新加坡、韓國工業(yè)用地供給都是租售并舉。不同的產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在不同的產(chǎn)業(yè)發(fā)展壽命周期。固定年期的工業(yè)用地批租制度的限制，導致目前很多工業(yè)園區(qū)的產(chǎn)業(yè)用地調(diào)整面臨很大困境。參照新加坡等各地工業(yè)租售經(jīng)驗，結(jié)合目前上海市“調(diào)整、轉(zhuǎn)變、提高”的具體要求，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展周期的規(guī)律，制定出符合上海產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際情況的科學、合理、靈活工業(yè)用地年期標準。另一方面，各國經(jīng)驗表明，廠房租賃是園區(qū)租賃制度的重要內(nèi)容，建議標準廠房繼續(xù)實施招拍掛制度，由具有產(chǎn)業(yè)經(jīng)營經(jīng)驗的企業(yè)建設(shè)標準廠房，提供企業(yè)入住園區(qū)。

4 結(jié)語

縱觀新加坡和韓國的工業(yè)地價政策，其政策目標均是促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展。回顧我國地價管理政策的發(fā)展歷程，其核心目的是杜絕土地零地價和低地價出讓，設(shè)計最低價標準和招拍掛制度以避免土地資產(chǎn)流失和獲取土地最大價值。然而，實踐中各地方政府和各開發(fā)區(qū)均不同程度“鉆政策空子”，實施了不少優(yōu)惠政策，招商引資?；趦?nèi)外比較借鑒，我們有理由轉(zhuǎn)換觀念，讓地價政策制訂目的首先是服務(wù)于促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，而不是實現(xiàn)土地資產(chǎn)增值。因為，產(chǎn)業(yè)導入帶來的區(qū)域發(fā)展引致的綜合溢出效益更重要。

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