公共財產(chǎn)權(quán)及其規(guī)制研究
——以憲法語境下的分配正義為中心

王樺宇

（北京大學，北京 100871）

●法學論壇

公共財產(chǎn)權(quán)及其規(guī)制研究
——以憲法語境下的分配正義為中心

王樺宇

（北京大學，北京 100871）

財產(chǎn)權(quán)的限制往往被視為是一種社會義務(wù)，是私人財產(chǎn)為了公共福祉所應(yīng)承受的正常負擔，因而具有社會正義性。財產(chǎn)權(quán)按照權(quán)利歸屬可以分為私人財產(chǎn)權(quán)和公共財產(chǎn)權(quán)，法律在保護私人財產(chǎn)權(quán)的同時也應(yīng)規(guī)制公共財產(chǎn)權(quán)。近現(xiàn)代以來，政府財政權(quán)有日益膨脹的趨勢，應(yīng)制定和實施嚴格的法律確保公共財產(chǎn)權(quán)取得及其分配的正當性。中國憲政歷程有其本土化的經(jīng)濟社會語境，中國憲法文本體現(xiàn)了獨特的歷史規(guī)定性，但其語詞表達也蘊含了特定政策背景下不同功能解釋的可能性。構(gòu)建中國語境下的分配正義和財產(chǎn)秩序，基于公共財產(chǎn)權(quán)規(guī)制的財稅法治是關(guān)鍵突破口和主要著力點。

分配正義；財稅法治；收入分配；公共財產(chǎn)權(quán)；私人財產(chǎn)權(quán)

一、財產(chǎn)權(quán)的社會化及其正義標準

（一）作為基本權(quán)利的財產(chǎn)權(quán)

通常認為，從洛克、霍布斯到邊沁完成了財產(chǎn)權(quán)作為自然權(quán)利到作為法律權(quán)利的理論演進。在洛克的自然權(quán)利體系中，生命權(quán)、自由權(quán)和財產(chǎn)權(quán)并列為3種最基本的自然權(quán)利；霍布斯則認為財產(chǎn)權(quán)是一種法律權(quán)利，且臣民的財產(chǎn)權(quán)并不是絕對的權(quán)利；而邊沁則堅持權(quán)利只能以法律權(quán)利（legal right）的形態(tài)存在，沒有權(quán)利優(yōu)先于法律。①洛克、霍布斯和邊沁的財產(chǎn)權(quán)理論，分別參見其各自的代表作：[英]洛克：《政府論》，葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，商務(wù)印書館1964年版；[英]霍布斯：《利維坦》，黎思復等譯，商務(wù)印書館1985年版；[英]休謨：《人性論》，關(guān)文運譯，商務(wù)印書館1980年版。自此，財產(chǎn)權(quán)通常作為法定權(quán)利中的基本權(quán)利寫入或體現(xiàn)在近現(xiàn)代國家的憲法性文件或憲法判例中。法國人權(quán)宣言第17條規(guī)定“財產(chǎn)是神圣不可侵犯的權(quán)利”是財產(chǎn)權(quán)絕對觀念最為著名的口號。在德國的憲法理論中，基本權(quán)利被認為具有“主觀權(quán)利”與“客觀法”的雙重性質(zhì)。除了作為個人權(quán)利的性質(zhì)外，包括財產(chǎn)權(quán)在內(nèi)的基本權(quán)利被認為是德國基本法所確立的“客觀價值秩序”，是對國家權(quán)力產(chǎn)生直接約束力的法律。②張翔：《基本權(quán)利的雙重性質(zhì)》，《法學研究》2005年第3期。相比德國法上學說理論和基本法均承認財產(chǎn)權(quán)的基本權(quán)地位，美國法上的財產(chǎn)權(quán)保護的位階并非如言論自由等顯而易見。不過，在司法個案處理中，美國判例仍采取對私人財產(chǎn)權(quán)優(yōu)先保護的衡平立場。①[德]Gregory S.Alexander：《財產(chǎn)權(quán)是基礎(chǔ)性權(quán)利嗎？——以德國為比較項》，鄭磊譯，載胡建淼主編：《公法研究》（第5輯），浙江大學出版社2007年版，第413-458頁。盡管學術(shù)界對財產(chǎn)權(quán)理論仍有不同的理解和爭鳴，但無論是在大陸法系國家，還是在英美法系國家，財產(chǎn)權(quán)成為憲法上最為重要的基本權(quán)利之一，已是不爭的事實。

（二）財產(chǎn)權(quán)的社會義務(wù)

從財產(chǎn)權(quán)絕對到財產(chǎn)權(quán)承擔社會義務(wù)的轉(zhuǎn)變，意味著財產(chǎn)權(quán)的功能從保障私人自由任意地使用和支配財產(chǎn)，轉(zhuǎn)而開始承擔社會利益再分配的功能。②張翔：《財產(chǎn)權(quán)的社會義務(wù)》，《中國社會科學》2012年第9期。憲法關(guān)于財產(chǎn)權(quán)社會義務(wù)的規(guī)定，對包括民法在內(nèi)的整個法律體系產(chǎn)生了深刻的影響，并在憲法作為“高級法”的觀念以及違憲審查制度被普遍確立的背景下，現(xiàn)代憲法取代了近代民法在法律體系建構(gòu)中的中心地位。③薛軍：《“民法——憲法”關(guān)系的演變與民法的轉(zhuǎn)型——以歐洲近現(xiàn)代民法的發(fā)展軌跡為中心》，《中國法學》2010年第1期。德國《基本法》第14條第2款規(guī)定：“財產(chǎn)權(quán)負有義務(wù)。其行使應(yīng)同時有益于公共福祉?！币簿褪钦f，“財產(chǎn)的使用必須符合社會責任，且受制于立法為公共利益而對所有人平等規(guī)定的限制”。④張千帆：《西方憲政體系》（下冊·歐洲憲法），中國政法大學出版社2001年版，第333頁。財產(chǎn)權(quán)不僅具有權(quán)利性，而且還同時具有義務(wù)性。換言之，財產(chǎn)權(quán)行使時亦應(yīng)有助于公共利益，財產(chǎn)權(quán)具有社會義務(wù)性，是社會福利原則具體化的表現(xiàn)。⑤法治斌、董保成：《憲法新論》，臺灣元照出版公司2012年版，第274-275頁。與此同時，“財產(chǎn)權(quán)保障，旨在確保個人依財產(chǎn)制存續(xù)狀態(tài)，行使其自由使用受益及處分狀態(tài)，但財產(chǎn)權(quán)附有社會義務(wù)，在超過財產(chǎn)權(quán)自由之憲法上界限時，亦即濫用私法自治時，則可不拘泥于私法約定，依常規(guī)課予相同公法負擔，而為調(diào)整?！雹薷鹂瞬骸抖惙ɑ締栴}（財政憲法篇）》，北京大學出版社2004年版，第164頁。如此，在立法上，國家并非不能制定合理限制財產(chǎn)權(quán)的法律以對財產(chǎn)權(quán)的社會義務(wù)作出明確性規(guī)定，且在司法過程中亦會參照財產(chǎn)權(quán)的相對性理論來作出裁判。

（三）社會國家：正義界限的標準

德國基本法第20條和第28條確立了“社會國原則”。“社會國原則”一方面是資產(chǎn)階級自由派和社會民主黨人妥協(xié)的結(jié)果，另一方面也是旨在克服自由資本主義帶來的負面后果。在德國法上，“社會國”和“人的尊嚴”原則共同構(gòu)成理解財產(chǎn)權(quán)的核心目的的特定方法。社會國或社會國家最基本的實質(zhì)性理念在于，政府有責任為每一個公民提供基本需要。而在最可能侵犯人民財產(chǎn)權(quán)的財政稅收領(lǐng)域，體現(xiàn)尤為明顯。最適財產(chǎn)權(quán)稅課理論認為，市場經(jīng)濟與私有財產(chǎn)法制下，稅課用以保障納稅人經(jīng)濟自由之功能，財產(chǎn)權(quán)保障主要在于實現(xiàn)個人自由、發(fā)展人格及維護尊嚴。⑦最適財產(chǎn)權(quán)稅課理論相關(guān)見解，參見葛克昌：《稅法基本問題（財政憲法篇）》，北京大學出版社2004年版，第172-178頁。也即，一方面，財產(chǎn)權(quán)應(yīng)當拘束于“社會國原則”而承擔法定的社會義務(wù)外，另一方面，財產(chǎn)權(quán)作為憲法規(guī)定的基本權(quán)利，應(yīng)該受到法律完整而系統(tǒng)的保護。更進一層而言，這種保護不僅包括民法上與私主體之間平等保護，也包括公法上與公權(quán)力機關(guān)之間的非對等保護。基于此，財產(chǎn)權(quán)作為一種社會權(quán)利和憲法權(quán)利，同時具有對抗公權(quán)力和私權(quán)利的雙重屬性?！熬蛯构珯?quán)力而言，私有財產(chǎn)權(quán)是公民公法上的權(quán)利，是公民對抗國家的一種權(quán)利，反映了公民與國家的關(guān)系；就對抗私權(quán)利而言，私有財產(chǎn)權(quán)排除了私人侵犯其權(quán)利的可能性與資格?！雹鄺詈＠ぃ骸稇椃ɑ緳?quán)利新論》，北京大學出版社2004年版，第86頁。

二、財產(chǎn)權(quán)、財產(chǎn)法與分配正義

（一）財產(chǎn)權(quán)的兩分法

財產(chǎn)權(quán)根據(jù)不同的標準，可以有不同的分類方法。但在憲法層面和公法意義上，財產(chǎn)權(quán)更多地呈現(xiàn)為相對于公權(quán)力而言的私權(quán)利，屬于國家強制力保護的具體的實然權(quán)利。因此，在更深層次的權(quán)利歸屬上，財產(chǎn)權(quán)可以區(qū)分為私人財產(chǎn)權(quán)和公共財產(chǎn)權(quán)，前者指歸屬于人民的具體的財產(chǎn)及其權(quán)利，而后者則指政府通過課稅或經(jīng)營公共資源而獲得具體的財產(chǎn)及其權(quán)利。財產(chǎn)權(quán)的這種二分法，目的在于厘清財產(chǎn)權(quán)取得的原生性、初始性和對價性。通常而言，“財產(chǎn)法”一詞通常在私法意義上使用，它所調(diào)整的是私人財產(chǎn)法。所謂的財產(chǎn)法，主要是指“私人財產(chǎn)法”。不過，私有財產(chǎn)僅有私法保護遠遠不夠，還需要公法的有效保護。①財稅法何以成為一種財產(chǎn)法，以及財產(chǎn)法視角下的財稅法學新思維之相關(guān)觀點，參見劉劍文：《重塑半壁財產(chǎn)法——財稅法的新思維》，法律出版社2009年版，第1-8頁、第37-48頁。除此之外，財產(chǎn)權(quán)受到公法和私法的雙重性及分次序的有效保護。“私法雖較公法適用在先，但只有時間之先行性，并無評價之優(yōu)先性，惟在常規(guī)交易時，公法尊重私法規(guī)范，在不損害其主要關(guān)懷之下，亦斟酌私法之目的，以最小損害方式為之?！雹诟鹂瞬骸抖惙ɑ締栴}（財政憲法篇）》，北京大學出版社2004年版，第164頁?？傮w而言，憲法上財產(chǎn)權(quán)與民法上財產(chǎn)權(quán)的區(qū)別，既不在于財產(chǎn)權(quán)的客體，也不在于財產(chǎn)權(quán)的主體，而在于反映在同一客體上不同主體之間的關(guān)系。③參見林來梵：《從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法——規(guī)范憲法學的一種前言》，法律出版社2001年版，第185頁；林來梵：《針對國家享有的財產(chǎn)權(quán)——從比較法角度的一個考察》，《法商研究》2003年第1期。而就財產(chǎn)權(quán)的角度而言，憲政即國家財政權(quán)與公民財產(chǎn)權(quán)之間的一種均衡狀態(tài)。④王士如、高景芳、郭倩：《憲政視野下的公共權(quán)力與公民財產(chǎn)權(quán)》，法律出版社2011年版，第139頁。

（二）公共性：財產(chǎn)法的新命題

“公共性” （publicity）的內(nèi)涵極其豐富，在不同的時空和語境中呈現(xiàn)變動的樣態(tài)。⑤關(guān)于公共哲學及其中國實踐，參見袁祖社：《“公共哲學”與當代中國的公共性社會實踐》，《中國社會科學》2007年第3期。但通常而言，公共性是指因個人與社會之間的緊張與協(xié)調(diào)關(guān)系而生的一種強調(diào)社會利益的特征、方法和理論。在財產(chǎn)權(quán)兩分法視野下，公共性主要包括兩個方面的命題：其一，公共財產(chǎn)的公共性識別及其正義判斷。公共財產(chǎn)的取得是否有法理上的正當性和規(guī)范上的合法性，是否侵犯了私人財產(chǎn)權(quán)，是否按照法定要求和合理性原則進行了支用。這需要通過規(guī)范有序、符合正義原則的預(yù)算法和稅法予以實現(xiàn)。其二，公共財產(chǎn)規(guī)則是否經(jīng)由公開公平的程序。這既包括公共財產(chǎn)的取得應(yīng)該有公開和透明，還包括公共財產(chǎn)的支度也許經(jīng)過法定的程序。有學者進一步指出，“‘公共性’著重于參與機制和公眾基于該機制參與公共活動的過程，唯當‘公’或者 ‘公意’是在這種參與中得以達成時才具有公共性?！雹蘩钣衙?、肖瑛、黃曉春：《當代中國社會建設(shè)的公共性困境及其超越》，《中國社會科學》2012年第4期。在協(xié)商民主體制中，各利益群體或政治集團以公共利益或利益衡平為取向，平等地參與公共政策的制定過程，自由地表達意見和相互辯論，在理性和協(xié)商的基礎(chǔ)上作出具有集體約束力的決策。⑦協(xié)商民主是20世紀90年代以后西方政治學界興起的一種民主理論，是民主制度的一項新設(shè)計。如此，“商議性政治的成功并不取決于一個有集體行動能力的全體公民，而取決于相互的交往程序和交往預(yù)設(shè)的建制化，以及建制化商議過程與非正式地形成的公共輿論之間的共同作用?！雹郲美]哈貝馬斯：《在事實與規(guī)范之間》，童世駿譯，三聯(lián)書店2003年版，第370-371頁。

（三）分配的視角：何種財產(chǎn)權(quán)具有優(yōu)位性

分配是人類重要的經(jīng)濟和社會活動，它決定人們對于各種資源的占用、使用、處分和收益的權(quán)利及其實現(xiàn)方式。而正義作為一種基本的社會倫理和價值判斷，在人類社會早期就滲透入分配領(lǐng)域，成重要指導和衡量分配倫理的重要依據(jù)。即便是深入研究公共經(jīng)濟的財政學學者，也認為：“‘正義’是政治統(tǒng)治的必要條件。因此，公共財產(chǎn)的理論必須提出社會正義（social justice）這一價值標準。”①[日]神野直彥：《財政學——財政現(xiàn)象的實體化分析》，彭曦、顧長江、韓秋燕、范麗香譯，南京大學出版社2012年版，第55頁。由此，分配正義在財產(chǎn)權(quán)理論上具有重要功能。在近代西方，財產(chǎn)權(quán)模型主要有兩種：一是財產(chǎn)權(quán)的行使以不損害公共利益和他人利益為限的高度利己主義的個人主義模型；二是財產(chǎn)權(quán)應(yīng)以有利于公共利益的方式行使的公共財產(chǎn)權(quán)利模型。②有關(guān)財產(chǎn)權(quán)模型及不同國家和地區(qū)財產(chǎn)權(quán)理論差異性，參見肖澤晟：《財產(chǎn)權(quán)的社會義務(wù)與征收的界限》，載胡建淼主編：《公法研究》（第9輯），浙江大學出版社2011年版，第315-346頁。選擇不同的財產(chǎn)權(quán)模型會導致對私人財產(chǎn)權(quán)和公共財產(chǎn)權(quán)二元立場的不同，支持個人主義模型者則無疑會得出私人財產(chǎn)權(quán)保護優(yōu)先的結(jié)論，而支持公共財產(chǎn)權(quán)利模型者則會傾向于公共財產(chǎn)權(quán)功能的重要性。但無論是選擇那一種參考標準，公權(quán)力對私權(quán)利的侵犯總是比私權(quán)利對公權(quán)力的制衡要大得多，至少公共財產(chǎn)在取得上應(yīng)受到法律的嚴格規(guī)制。在注重公平的社會政策下，公共財產(chǎn)的取得和支度都會面向社會整體平等；而在偏好效率優(yōu)先的社會政策下，政府功能會被要求最小化，公共財產(chǎn)的充盈度也會受到明顯的影響。

三、公共財產(chǎn)的分配過程

（一）歲入：課稅權(quán)的分析

討論公共財產(chǎn)的分配，不得不首先分析公共財產(chǎn)的取得，也即課稅權(quán)的正義性問題。制度經(jīng)濟學家認為，討論民主的起點是專制，③因為，在現(xiàn)實世界里，任何民主制度都出自某種專制獨裁的前身。參見[美]查爾斯·K·羅斯：《財政權(quán)與民主的限度》，劉曉峰譯，商務(wù)印書館2007年版，第2頁。而財產(chǎn)則是自由的保證。④關(guān)于憲法秩序視野下自由與財產(chǎn)之間的關(guān)系，參見[美]詹姆斯·M·布坎南：《財產(chǎn)是自由的保證》，載[美]查爾斯·K.羅斯編：《財政權(quán)與民主的限度》，劉曉峰譯，商務(wù)印書館2007年版，第27-76頁。財產(chǎn)及其權(quán)利構(gòu)成研究自由、民主和憲政的要素和核心。英國憲政經(jīng)驗認為，只有當私有財產(chǎn)是在先的，國家財產(chǎn)才可能是正當?shù)摹１M管近現(xiàn)代以來，公共財產(chǎn)取得還能通過公債等其他方式獲得，但課稅權(quán)仍是最重要的歲入方式?！皬姆芍^點，人民之金錢給付，系作為財政中國家財政收入之核心要素，國家經(jīng)由課稅權(quán)之行使，將人民財產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換成公法之強制性財政收入?！雹蔹S俊杰：《財政國與課稅收入之立法》，《月旦法學雜志》第84期。只有通過具有正當性的征稅權(quán)行使，而將私財產(chǎn)中的一部或全部移轉(zhuǎn)讓渡給國家或政府?！皩y(tǒng)治者的控制，一直是通過對征稅權(quán)的約束來實現(xiàn)的。”⑥[澳]布倫南、[美]布坎南：《征稅權(quán)——財政憲法的分析基礎(chǔ)》，載[澳]布倫南、[美]布坎南：《憲政經(jīng)濟學》，馮克利等譯，中國社會科學出版社2004年版，第10頁。當國家以財政方式汲取歲入，人民即會提出其依據(jù)的正當性。而這種正當性，在實體價值上表現(xiàn)為社會正義，在程序意義上則體現(xiàn)為財政民主。只有財政本身取得管理上正當性，自由與秩序的良好架構(gòu)方能達成。如果一個政府不依賴自己作為財產(chǎn)所有者的收入來維持運作，而是越來越依賴于對私有財產(chǎn)以賦稅方式進行的索取，那就最終要在納稅人與國家之間構(gòu)建起一種權(quán)利與義務(wù)相當?shù)膽椪壿嫞姓J財產(chǎn)權(quán)原則對國家權(quán)力的在先約束,確立法無明文不收稅的憲政原則。⑦王怡：《立憲政體中的賦稅問題》，《法學研究》2004年第5期。

（二）支出：預(yù)算控制的正當性

國家預(yù)算的建立過程，是封建君主的專制權(quán)力被剝奪的總過程的一個組成部分。而處于國家預(yù)算制度約束下的財政，與以往任何時期財政的關(guān)鍵性區(qū)別，卻是其具有的財政分權(quán)與制衡的內(nèi)容。①張馨：《比較財政學教程》，中國人民大學出版社1997年版，第288頁。從政治理論基礎(chǔ)的層面來看，分權(quán)學說和均衡政制理論是預(yù)算法治得以建構(gòu)的前提假設(shè)和基本命題；從政治權(quán)利運作的角度來看，議會的主要職能是立法、監(jiān)控財政（預(yù)算）和監(jiān)督政府；②劉建飛、劉啟云、朱艷圣：《英國議會》，華夏出版社2002年版，第69頁。而從權(quán)力格局演進的意義來看，議會政治地位和權(quán)力范圍的不斷上升和擴張，實際上體現(xiàn)和反映了現(xiàn)代意義上預(yù)算過程和制度的發(fā)端與完善。隨著現(xiàn)代以來國家職能的不斷擴張，行政作用日趨復雜化與多樣化，財政規(guī)模隨之大幅膨脹，但同時，“此種‘量’的變化，終將迫使各方不得不正視財政規(guī)范之‘質(zhì)’的低落問題”。③蔡茂寅：《財政作用之權(quán)力性與公共性——建立財政法學之必要性》，《臺大法學論叢》1996年第25卷第4期，第55頁。財政法治更是提上了公法學和憲政實踐的觀念議程，而作為其中基礎(chǔ)性組成的預(yù)算法治，則使得財政收入與支出及其營運管理無時不以公民財產(chǎn)權(quán)之保障為依歸，在分權(quán)理論和立憲財政的大框架下，對預(yù)算編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督諸環(huán)節(jié)進行合法性和正當性的指引和調(diào)控?；诠藏敭a(chǎn)分配的視角，預(yù)算控制的過程亦是將讓渡自私人財產(chǎn)權(quán)的公共財產(chǎn)權(quán)的支用額度及其投入效率進行評估和監(jiān)督。

（三）權(quán)利的救濟：以程序為中心

有學者提出，基本權(quán)利作為一種憲法權(quán)利，國家理應(yīng)承擔保護義務(wù)和功能，但與此同時國家保護功能應(yīng)當與防御權(quán)功能并列處于最主導地位。④陳征：《基本權(quán)利的國家保護義務(wù)功能》，《法學研究》2008年第1期。也即，國家在積極保護私人財產(chǎn)權(quán)和防止公權(quán)力機關(guān)肆意侵犯而被轉(zhuǎn)變?yōu)楣藏敭a(chǎn)權(quán)。而從另一個角度來觀察，稅法的穩(wěn)定性亦能作為靜態(tài)功能保護私人財產(chǎn)權(quán)?！耙驀抑斦枨箜氋囁接胸敭a(chǎn)權(quán)人來分擔，使國家無須自為經(jīng)營財產(chǎn)，經(jīng)稅源——財產(chǎn)權(quán)長期得以保留在私人手中。其前提即為稅法之存在，其存在使私有財產(chǎn)權(quán)保障得以實現(xiàn)?！雹莞鹂瞬骸稇椃▽椒ㄩg法秩序之指導協(xié)調(diào)功能》，載翁岳生教授祝壽論文集編輯委員會：《當代公法理論——翁岳生教授六秩華誕祝壽論文集》，臺灣月旦出版公司1993年版，第240頁。公共財產(chǎn)權(quán)的取得和分配過程中，亦可能會侵犯私人財產(chǎn)權(quán)，此時獲得權(quán)利的救濟就非常重要。在目前的法律框架內(nèi)，就公力救濟而言，通過憲法訴訟、行政程序、行政訴訟、行政補償、國家賠償?shù)人痉ê托姓绞娇梢垣@得具體的私人財產(chǎn)權(quán)的救濟；而就抽象的私人財產(chǎn)權(quán)保護的自力救濟而言，⑥自我救濟的相關(guān)理論，參見賀海仁：《自我救濟的權(quán)利》，《法學研究》2005年第4期。則應(yīng)通過代議機構(gòu)行使權(quán)能的方式得以實現(xiàn)。但在更為本質(zhì)的意義上，權(quán)利救濟按照次序邏輯可以分為三個階段：一是事前的協(xié)商參與程序；二是事中的預(yù)算監(jiān)督程序；三是事后的行政和司法程序。

四、分配正義的中國法治路徑

（一）公私之爭：社會變遷與中國憲法

財產(chǎn)權(quán)總是與憲政連在一起，被認為是憲政的核心與基礎(chǔ)。⑦關(guān)于西方憲政視野中的財產(chǎn)權(quán)研究之緣起及思路，參見蔣勇甫：《西方憲政視野中的財產(chǎn)權(quán)研究》，中國社會科學出版社2008年版，第16頁。在改革開放之前，中國關(guān)于公私之爭的最后結(jié)果總是私有財產(chǎn)被貼上階級卑微性式的標簽。政府一直以公共財產(chǎn)作為重點保護的對象，私人財產(chǎn)空間得不到充分張揚，并產(chǎn)生了“國有資產(chǎn)流失”等特定的政治性追責樣本；在改革開放以后，由于“效率優(yōu)先、兼顧公平”政策的貫徹，私人財產(chǎn)在合法背景下得以培育，甚至出現(xiàn)了民營企業(yè)收購國營企業(yè)的財產(chǎn)反向吸收格局。但與此同時，具體的私人財產(chǎn)在個體中的不均等性及其差距愈加擴大。有學者提出權(quán)利實現(xiàn)存在差序格局，究其根本原因是社會經(jīng)濟發(fā)展不平衡所帶來的人們擁有財富多寡的不同。這是重視差距的市場經(jīng)濟與重視平等的現(xiàn)代法治相沖突的表現(xiàn)。①參見郝鐵川：《權(quán)利實現(xiàn)的差序格局》，《中國社會科學》2002年第5期。但畢竟分配正義的直接理想就是在權(quán)利公平、機會公平和規(guī)則公平的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)改革開放成果惠及全體人民。改革開放后中國歷次修憲，都是將公私之爭的相關(guān)爭議的政策安排法律化，這在某種意義上也是一種立憲過程。從邏輯上看，憲法并不必然具備道德上的圓滿性和絕對性，而是對特定問題留下進一步協(xié)商的空間，以此來保持其穩(wěn)定性的同時使其能夠適應(yīng)社會的變遷而日久彌新。②See Richard H. Fallon, Legitimacy and the Constitution, Harvard Law Review, 1787-1853（2005）.盡管中國在憲法修訂保護私人財產(chǎn)權(quán)上不斷作出努力，有學者在研究后得出結(jié)論，不平等問題仍然是中國政府亟待重視并需要重點解決的問題。③李駿、吳曉剛：《收入不平等與公平分配：對轉(zhuǎn)型時期中國城鎮(zhèn)居民公平觀的一項實證分析》，《中國社會科學》2012年第3期。

（二）經(jīng)驗及其本土化：政策語詞的重新檢視

中國憲法文本在公司財產(chǎn)的規(guī)定上有相當?shù)莫毺匦?，這與中國數(shù)10年來獨特的政治經(jīng)濟社會文化發(fā)展過程及其意識形態(tài)沿革緊密相關(guān)?！稇椃ā飞婕肮藏敭a(chǎn)權(quán)和私人財產(chǎn)權(quán)的主要條文有4條?！稇椃ā返?2條規(guī)定：“社會主義的公共財產(chǎn)神圣不可侵犯。”“國家保護社會主義的公共財產(chǎn)。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞國家的和集體的財產(chǎn)?！钡?3條規(guī)定：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯?！薄皣乙勒辗梢?guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)?！薄皣覟榱斯怖娴男枰梢砸勒辗梢?guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償。”第51條規(guī)定：“中華人民共和國公民在行使自由和權(quán)利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利?！钡?6條規(guī)定：“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務(wù)?！逼渲械?1條的規(guī)定為國家通過立法對財產(chǎn)權(quán)人施加必要的社會義務(wù)或為國家行使對財產(chǎn)用途的警察權(quán)力（police power）提供了憲法依據(jù)。④一些文獻有時也表述為“Regulatory Police Power”，部分學者也翻譯為“規(guī)制權(quán)力”?！吧鐣髁x的公共財產(chǎn)”與“公民的合法的私有財產(chǎn)”的憲法保護呈現(xiàn)明顯的位階高低，盡管僅從修飾學和解釋學的角度能充分說理，但在實際執(zhí)行卻是難以區(qū)分其間權(quán)重。憲法是法律體系的正當性基礎(chǔ)，通過對法律規(guī)范作出合憲判斷，可以直接強化其憲法上的正當性。在法治國家，公權(quán)力行為需要符合法律才能獲得正當性。在法律體系內(nèi)部，不同位階的法律規(guī)范構(gòu)成一個正當性體系，這種正當性最終可以歸結(jié)為憲法。⑤關(guān)于憲法判斷正當化的依據(jù)及其合憲及違憲判斷的相關(guān)理論，參見翟國強：《憲法判斷的正當化功能》，《法學研究》2012年第1期。

（三）財稅法治：分配正義的突破口

基于私人財產(chǎn)權(quán)保護的共同視角，財政法與稅法都“關(guān)注財政財政收入的取得、使用和管理，本身就是在關(guān)注公有財產(chǎn)，從另一個角度看，這也是在關(guān)注納稅人的私有財產(chǎn)?！雹迍ξ模骸吨厮馨氡谪敭a(chǎn)法——財稅法的新思維》，法律出版社2009年版，第2頁。進一步而言，公共財政是與近現(xiàn)代民主政治和市場經(jīng)濟相適應(yīng)的財政制度。即便是從經(jīng)濟學的角度來研究，無論是哈耶克的演化式憲政主義，⑦[英]哈耶克：《哈耶克文選》，馮克利譯，鳳凰出版?zhèn)髅襟w集團、江蘇人民出版社2000年版，第344-392頁。還是布坎南的契約式憲政主義，⑧[澳]杰弗瑞·布倫南、[美]詹姆斯 M.布坎南：《規(guī)則的理由——憲政的政治經(jīng)濟學》，載[澳]杰弗瑞·布倫南、[美]詹姆斯 M.布坎南：《憲政經(jīng)濟學》，馮克利等譯，中國社會科學出版社2004年版，第1-171頁。都凸顯了憲政在財政研究中的重要作用。財政民主不僅結(jié)合了憲政主義和法治主義，更是統(tǒng)一了政治民主與經(jīng)濟民主的要求，其實現(xiàn)對政府行為法治和私人財產(chǎn)權(quán)保障有著重要意義。⑨劉劍文：《憲政與中國財政民主》，《法治論壇》2008年第3期。在公民財產(chǎn)權(quán)日益受到重視的今天，平衡與協(xié)調(diào)國家財政權(quán)與公民財產(chǎn)權(quán)的財稅法，正在日漸面臨進一步的變革。財稅法從價值、功能到結(jié)構(gòu)都與分配正義的內(nèi)涵相契合。在與收入分配改革的互動中，財稅法需要在平衡國與民、央與地、貧與富的關(guān)系上發(fā)揮作用，體現(xiàn)出財稅法制創(chuàng)新中的分配正義觀。①劉劍文：《收入分配改革與中國財稅法制創(chuàng)新》，《中國法學》2011年第5期。在收入分配制度改革過程中，初次分配和再分配都要兼顧效率和公平，初次分配要注重效率，創(chuàng)造機會公平的競爭環(huán)境，維護勞動收入的主體地位；再分配要更加注重公平，提高公共資源配置效率，縮小收入差距。其中，財稅法治是最為重要的調(diào)控手段，是收入分配改革的關(guān)鍵突破口和主要著力點。

五、經(jīng)濟社會發(fā)展中的財產(chǎn)秩序

（一）初次分配：勞動、資本及其他

相比再次分配，初次分配是更為基礎(chǔ)性的分配關(guān)系，涉及資本所有者與勞動者之間的利益衡平，通常強調(diào)效率優(yōu)先。初次分配過程中的公共財產(chǎn)權(quán)規(guī)制以降低勞動所得的稅負、增加對教育就業(yè)的財政投入、鼓勵公共財產(chǎn)投向生產(chǎn)經(jīng)營等為中心，重點完善勞動、資本、技術(shù)、管理等要素按貢獻參與分配的初次分配中的財稅法因應(yīng)機制，推動制度創(chuàng)新和落實措施安排。在初次分配階段，特定行業(yè)領(lǐng)域的稅收優(yōu)惠和生產(chǎn)補貼是政府可以采用的主要財稅政策。公共財產(chǎn)在初次分配中的功能和地位包括三個方面：一是取得財政收入，公共財產(chǎn)的獲得具有合理正當性及符合法定程序；二是勞動者實現(xiàn)報酬，通過財稅法制杠桿，私人財產(chǎn)在較低稅負和支出的同時能有較快平穩(wěn)增長，并藉以推動公共財產(chǎn)的良性協(xié)調(diào)增長；三是政府宏觀調(diào)控，通過公共財產(chǎn)的收入多寡和投入結(jié)構(gòu)和規(guī)模進行經(jīng)濟周期的熨平。與此同時，應(yīng)采取有效措施進一步落實和細化財稅法因應(yīng)機制。也主要涉及三個方面：一是增強勞動者收入能力，主要涉及降低勞動者綜合稅負、加大在教育、勞動者培訓和增加就業(yè)的財稅法制創(chuàng)新和配套支持；二是通過財稅法制創(chuàng)新調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，主要涉及支持和推動先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，繼續(xù)推動“營改增”鋪面工作；三是進一步加強分配制度領(lǐng)域的財稅法制創(chuàng)新，主要涉及價格、工資和政府非稅收入等事項，加強對公共財產(chǎn)權(quán)的規(guī)制。可以考慮研究出臺企業(yè)工資支付保障、集體協(xié)商等方面法律法規(guī)，及時修訂完善土地管理、礦產(chǎn)資源管理等方面法律法規(guī)。

（二）再分配：稅收、社會保障與轉(zhuǎn)移支付

二次分配的功能主要是面向全社會的宏觀性調(diào)節(jié)，實現(xiàn)公共財產(chǎn)對私人財產(chǎn)的反哺和衡平，并重點解決社會層面和法律意義上的不公平。再分配過程中的公共財產(chǎn)權(quán)規(guī)制主要是面向加快健全以稅收、社會保障、轉(zhuǎn)移支付為主要手段的再分配調(diào)節(jié)機制，通過推動財稅法制創(chuàng)新實現(xiàn)再分配的公平正義。其重點在于：一是健全公共財政體系，完善轉(zhuǎn)移支付制度，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，大力推進基本公共服務(wù)均等化；二是加大稅收調(diào)節(jié)力度，改革個人所得稅，完善財產(chǎn)稅，推進結(jié)構(gòu)性減稅，減輕中低收入者和小微企業(yè)稅費負擔；三是全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，不斷完善社會保險、社會救助和社會福利制度。在再分配階段，政府部門可以通過所得稅、財產(chǎn)稅和社會保險的繳費與保險金發(fā)放、社會救助與社會福利、以及其他轉(zhuǎn)移支付等手段，調(diào)節(jié)國民收入的分配格局，合理切分公共財產(chǎn)權(quán)與私人財產(chǎn)權(quán)的規(guī)模和比重。具體措施也涉及三個方面，一是提供直接稅比重取得調(diào)節(jié)收入差距的財力，主要涉及涉農(nóng)補貼、一線職工收入、臨時收入補貼、減貧支出；二是通過轉(zhuǎn)移支付直接增加特殊群體的收入，主要涉及多項政策性補貼等；三是通過民生支出減輕低收入者的支出負擔，主要涉及社會保障和基本公共服務(wù)均等化；四是通過建立良好的財政再分配機制理順收入分配關(guān)系。②閆坤、張鵬：《發(fā)揮財稅政策效能 優(yōu)化收入分配關(guān)系》，《稅務(wù)研究》2013年第1期?？梢钥紤]研究出臺社會救助、扶貧開發(fā)、國有資本經(jīng)營預(yù)算、財政轉(zhuǎn)移支付管理等方面法律法規(guī)，及時修訂完善稅收征管、房產(chǎn)稅等方面法律法規(guī)。

（三）其他分配領(lǐng)域：公共財產(chǎn)的法律界限

在第三次分配階段，目前我國的財稅政策一直限于對捐贈企業(yè)和企業(yè)的稅費減免，并沒有較大突破。基于公共財產(chǎn)權(quán)規(guī)制的視角，更多財稅法因應(yīng)機制應(yīng)指向培育慈善組織，發(fā)展社會慈善事業(yè)，引導和帶動慈善捐贈規(guī)模的擴大。其重點在于：一是強化稅收優(yōu)惠的調(diào)節(jié)作用，特別是進一步強化所得稅稅前扣除政策?？梢钥紤]落實并完善慈善捐贈稅收優(yōu)惠政策，對企業(yè)公益性捐贈支出超過年度利潤總額12%的部分，允許結(jié)轉(zhuǎn)以后年度扣除；二是積極構(gòu)建和拓寬慈善事業(yè)的制度平臺，主要涉及慈善行業(yè)及組織本身的免稅和低稅政策；三是充分發(fā)揮政府在財政稅收領(lǐng)域?qū)Υ壬剖聵I(yè)的扶持、引導和促進功能，通過財政獎勵與政府補貼來休養(yǎng)生息，實現(xiàn)公私財產(chǎn)權(quán)的雙贏。與此同時，可以考慮研究出臺有利于發(fā)展慈善事業(yè)等方面財稅法律制度；建立健全財產(chǎn)登記制度，完善財產(chǎn)法律保護制度，進一步保障私人財產(chǎn)權(quán)。至于第三次分配以外的其他分配領(lǐng)域，甚或包括初次分配和再分配領(lǐng)域，在公共財產(chǎn)權(quán)規(guī)制方面，除了實體上的財稅法制創(chuàng)新外，還應(yīng)加強程序正義的功能及其積極意義。正如有學者所述，“正義的實現(xiàn)最終依賴于共識的力量，而共識的形成則需要當時群體之間有一個有效的、公平的談判與協(xié)商機制，這一機制就是民主。”①賈可卿：《分配正義論綱》，人民出版社2010年版，第186頁。一個大致的原則即是，公共財產(chǎn)的界限是在私人財產(chǎn)權(quán)得到必要和最優(yōu)保護的前提下實現(xiàn)個人利益與社會利益的衡平。

六、結(jié) 論

“法治的意思就是指政府在一切行動中都受到事前規(guī)定并宣布的規(guī)則的約束——這種規(guī)則使得一個人有可能十分肯定地預(yù)見到當局在某一情況中會怎樣使用它的強制權(quán)力，和根據(jù)對此的了解計劃它自己的個人事務(wù)?！雹赱英]弗里德利?！W古斯特·哈耶克：《通往奴役之路》，中國社會科學出版社1997年版，第73頁。法治的核心目標之一是通過約束政府權(quán)力來保障公民自由，而立基于財產(chǎn)權(quán)的基本權(quán)利視角，在公共財產(chǎn)權(quán)的有序規(guī)制基礎(chǔ)上的私人財產(chǎn)權(quán)保護成為當下最重要的命題。中國在本土法治建設(shè)中面臨著權(quán)威控制的難題：一方面，法制現(xiàn)代化的順利推行需要強化政府權(quán)威和擴大政府權(quán)力，另一方面卻又要想方設(shè)法通過法律來約束政府權(quán)力。如何使政府既有權(quán)威又不濫用權(quán)威，這是中國法制現(xiàn)代化過程中面臨的一個難題。③梁迎修：《反思法治：制度、實踐與話語》，《法學研究》2012年第6期?？梢灶A(yù)見，中國將在一個相對長的時間內(nèi)維持權(quán)威主導下漸進型法治建設(shè)。目前，在中國財稅法治實踐中，還出現(xiàn)著大量的諸如“事實上的財政自主權(quán)”、④徐鍵：《分權(quán)改革背景下的地方財政自主權(quán)》，《法學研究》2012年第3期?！澳嫦蜍涱A(yù)算約束”等現(xiàn)實性問題，⑤周雪光：《“逆向軟預(yù)算約束”：一個政府行為的組織分析》，《中國社會科學》2005年第2期。但亦有地方人大預(yù)算監(jiān)督從原來的程序性監(jiān)督邁向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督的樂觀樣本。⑥有學者將人大預(yù)算監(jiān)督區(qū)分為信息、對話與強制三個維度，并在問卷調(diào)查基礎(chǔ)上分析得出結(jié)論，盡管面臨很多挑戰(zhàn)，地方人大預(yù)算監(jiān)督已經(jīng)開始從原來的程序性監(jiān)督邁向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督。參見林慕華、馬駿：《中國地方人民代表大會預(yù)算監(jiān)督研究》，《中國社會科學》2012年第6期。有學者在統(tǒng)計后發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟增長和經(jīng)濟發(fā)展不是中國不平等加劇的原因，反而更快的經(jīng)濟增長還可能是消除財富分配不平等和加快不平等收斂的重要因素。⑦王弟海：《收入和財富分配不平等：動態(tài)的視角》，格致出版社2009年版，第388-393頁。這也是國際比較下中國語境分配正義的發(fā)展環(huán)境和客觀規(guī)律。在中國當前的法治語境下，憲政的實現(xiàn)還是需要緊密圍繞文本憲法的規(guī)定，透過公共財產(chǎn)權(quán)規(guī)制理念，在經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的前提下進行財稅法制創(chuàng)新，有效和平等地保護私人財產(chǎn)權(quán)，從而以財稅法治為關(guān)鍵突破口，實現(xiàn)收入公平分配和社會正義。

（責任編輯：馬 斌）

D921

A

1674-9502(2013)05-001-08

北京大學法學院

2013-08-07

本文為2012年國家社科基金資助重點項目《公共財政監(jiān)督法律制度研究》（課題編號：12AFX013）的階段性成果。