電子政務(wù)信息資源共建與共享中的問(wèn)題及對(duì)策分析

景麗

(河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，河南 鄭州 450002)

在中國(guó)信息化發(fā)展進(jìn)程中，電子政務(wù)作為提高辦公效率、降低行政成本、改善公眾服務(wù)、提升政府形象的期望模式，如雨后春筍一般出現(xiàn)在神州大地上。各級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)把電子政務(wù)作為信息化工作重點(diǎn)，投入大量資金和精力進(jìn)行電子政務(wù)建設(shè)，取得了一定的成效，但是也顯現(xiàn)出一些問(wèn)題，如投資和收效不成比例，建設(shè)成本太高，存在大量“信息孤島”，資源難以共享。其中最為突出的是信息資源共享程度低問(wèn)題，阻礙了我國(guó)電子政務(wù)的發(fā)展。因此，研究如何進(jìn)行電子政務(wù)信息資源的共建與共享問(wèn)題對(duì)于推進(jìn)我國(guó)電子政務(wù)發(fā)展具有重要的意義。本文針對(duì)此問(wèn)題，明確政務(wù)信息資源共享的主旨內(nèi)涵，剖析電子政務(wù)建設(shè)中信息資源共建和共享的制約因素并給出相應(yīng)對(duì)策。

1.政務(wù)信息資源共享的主旨內(nèi)涵

政務(wù)信息資源共享是指在政府各部門(mén)將擁有的可共用信息資源最大程度的公開(kāi)，使其他部門(mén)、企業(yè)、個(gè)人可以公開(kāi)、公平的利用這些信息資源。電子政務(wù)信息資源共享則是指基于網(wǎng)絡(luò)等電子信息技術(shù)，在特定范圍內(nèi)以電子信息為主要內(nèi)容的政務(wù)信息資源共享。

一般來(lái)說(shuō)，信息資源可以分為政府信息、公益信息、商業(yè)信息三種類(lèi)型，其中政府信息資源是國(guó)家資源，是全社會(huì)的公共資源和公共財(cái)富。政府信息資源是一切產(chǎn)生于政府內(nèi)部或雖然產(chǎn)生于政府外部但卻對(duì)政府業(yè)務(wù)活動(dòng)有影響的信息的統(tǒng)稱(chēng)。由于這些資源常常直接關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的狀況與水平，因此加強(qiáng)管理、合理開(kāi)發(fā)和有效共享這些資源是電子政府工作的當(dāng)務(wù)之急。從信息資源共享和保密的特點(diǎn)與要求來(lái)看，信息資源主要包括四種類(lèi)型:(1)可以完全對(duì)社會(huì)公開(kāi)的信息，如國(guó)家信息政策和法規(guī)信息等;(2)只在指定的系統(tǒng)或部門(mén)之間(含內(nèi)部)共享的信息，如公安系統(tǒng)、工商系統(tǒng)、稅務(wù)系統(tǒng)等部門(mén)或部門(mén)間流通的信息等;(3)只在本系統(tǒng)或部門(mén)內(nèi)部共享的信息，如內(nèi)部會(huì)議紀(jì)要等;(4)只對(duì)某一或某些特定的個(gè)體開(kāi)放的信息如有關(guān)國(guó)防部署、尖端科學(xué)技術(shù)發(fā)展計(jì)劃等。信息資源共享就是借助計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，對(duì)不同級(jí)別的信息進(jìn)行不同處理，如第一類(lèi)信息，可以通過(guò)政府網(wǎng)站直接發(fā)布出去，第二類(lèi)信息則要協(xié)調(diào)各部門(mén)，屬于當(dāng)前信息資源共建中的重中之重，對(duì)于第三、四類(lèi)信息則需要不同級(jí)別的保密。

2.信息資源共建與共享的制約因素及對(duì)策分析

在我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)進(jìn)程中，各級(jí)政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到信息資源共建與共享的重要性，也發(fā)現(xiàn)很多問(wèn)題，如保障性法規(guī)滯后、信息安全、數(shù)據(jù)加工標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等。這些問(wèn)題比較突出，很多文獻(xiàn)已經(jīng)對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行了研究，在此不再贅述。本文主要研究電子政務(wù)建設(shè)中認(rèn)識(shí)誤區(qū)和政府部門(mén)間數(shù)據(jù)共享兩個(gè)問(wèn)題。

2.1 認(rèn)識(shí)誤區(qū)造成信息資源開(kāi)發(fā)利用與共享不足

在電子政務(wù)建設(shè)過(guò)程中政府曾經(jīng)存在著認(rèn)識(shí)上的誤區(qū):重視硬件投資，忽略軟件開(kāi)發(fā);重視門(mén)戶(hù)網(wǎng)站形象，忽略網(wǎng)站的功能;重視數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，忽略數(shù)據(jù)的共享。這些認(rèn)識(shí)誤區(qū)造成目前信息資源沒(méi)有得到充分開(kāi)發(fā)和利用，形成投資不小，收效不高的局面。由此引發(fā)了民眾的不滿(mǎn)，各級(jí)政府和官員也為此感到失望。實(shí)際上我國(guó)各級(jí)政府在電子政務(wù)建設(shè)方面還是有成效的，如大部分政府網(wǎng)站能夠?qū)崟r(shí)發(fā)布信息，數(shù)據(jù)可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)上報(bào)，居民可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)銀行進(jìn)行在線支付等，只是目前還不能為公眾提供更深層次的服務(wù)，其主要原因是數(shù)據(jù)不能互聯(lián)，信息資源不能共享。

電子政務(wù)作為一項(xiàng)復(fù)雜工程影響社會(huì)各個(gè)方面，不可能一蹴而就，對(duì)此政府、官員和民眾應(yīng)該有心理準(zhǔn)備。國(guó)外在發(fā)展電子政務(wù)時(shí)也注意到這個(gè)問(wèn)題，歐委會(huì)將電子政務(wù)劃分為四個(gè)階段:網(wǎng)上發(fā)布信息階段;網(wǎng)上單向溝通階段;網(wǎng)上雙向溝通階段;網(wǎng)上處理事務(wù)階段。目前我國(guó)電子政務(wù)進(jìn)展處于第一和第二個(gè)階段，之所以沒(méi)有取得滿(mǎn)意的結(jié)果，主要是因?yàn)樵谇皟蓚€(gè)階段投入的時(shí)間和精力比較多，投入和收效比例嚴(yán)重失衡。我們有發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的前期經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，電子政務(wù)進(jìn)展緩慢，政府認(rèn)識(shí)上存在誤區(qū)，管理上存在漏洞，應(yīng)該加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高認(rèn)識(shí)，改進(jìn)管理。

目前，各級(jí)政府應(yīng)該糾正認(rèn)識(shí)誤區(qū)，明確電子政務(wù)建設(shè)目標(biāo);借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，緊跟世界步伐。調(diào)整建設(shè)工作思路，有效利用現(xiàn)有資源，對(duì)信息資源進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃。電子政務(wù)發(fā)展到今天，出現(xiàn)的很多問(wèn)題不是技術(shù)問(wèn)題，而是認(rèn)識(shí)和管理問(wèn)題。然而很多人往往把這些問(wèn)題歸結(jié)為技術(shù)問(wèn)題，例如有人提出建設(shè)電子政務(wù)缺乏信息人才就是把電子政務(wù)發(fā)展問(wèn)題歸結(jié)于技術(shù)問(wèn)題，政府采納建議大量引進(jìn)專(zhuān)業(yè)人才，而這些人才僅僅從事日常的操作，專(zhuān)業(yè)技能得不到發(fā)展。因?yàn)檎麄€(gè)電子政務(wù)系統(tǒng)功能不夠，數(shù)據(jù)不能互聯(lián)互通，即使再高級(jí)的專(zhuān)業(yè)人才也無(wú)能為力。人們提出缺乏技術(shù)人才只能說(shuō)明電子政務(wù)系統(tǒng)易操作性差，如果電子政務(wù)系統(tǒng)操作界面友好，功能強(qiáng)大，操作方便，使用起來(lái)就像利用IE瀏覽器上網(wǎng)一樣簡(jiǎn)單，就不會(huì)有那么多人提出缺乏專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才。因此建議省級(jí)政府應(yīng)該有電子政務(wù)技術(shù)中心，負(fù)責(zé)全省電子政務(wù)工程的統(tǒng)一開(kāi)發(fā)。該技術(shù)中心需要高端專(zhuān)業(yè)人才，國(guó)家也應(yīng)該有相應(yīng)技術(shù)中心對(duì)各個(gè)省級(jí)技術(shù)中心進(jìn)行協(xié)調(diào)管理。這樣有利于標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，技術(shù)統(tǒng)一，在高級(jí)層面上對(duì)數(shù)據(jù)資源進(jìn)行統(tǒng)一管理。我國(guó)各級(jí)政府都在建設(shè)電子政務(wù)工程，各自為政，不可能做到數(shù)據(jù)統(tǒng)一、數(shù)據(jù)共享。目前我國(guó)縣級(jí)及偏遠(yuǎn)地區(qū)的電子政務(wù)發(fā)展形勢(shì)不好，在這種情況下，上級(jí)政府不能一味進(jìn)行資金支持，而應(yīng)該進(jìn)行技術(shù)支持，即進(jìn)行信息托管，目前遠(yuǎn)程托管技術(shù)已經(jīng)很成熟，只要有網(wǎng)絡(luò)的地方，電子政務(wù)功能就不能存在受限問(wèn)題。這一點(diǎn)我國(guó)銀行系統(tǒng)做的比較好，也比較成熟，國(guó)家和省(或自治區(qū))兩級(jí)政府應(yīng)該把銀行系統(tǒng)的做法移到電子政務(wù)工程中來(lái)。

2.2 政府各部門(mén)之間的信息資源處理系統(tǒng)協(xié)同不足。

我國(guó)信息資源約有80%在政府部門(mén)，但大量的政府信息資源分散在各職能部門(mén)，缺乏統(tǒng)一的開(kāi)發(fā)和整合，信息資源開(kāi)發(fā)利用明顯滯后于信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，具有權(quán)威性、規(guī)模化、規(guī)范化的綜合數(shù)據(jù)庫(kù)不多，存在“專(zhuān)用數(shù)據(jù)庫(kù)多，網(wǎng)絡(luò)共享數(shù)據(jù)庫(kù)少”的問(wèn)題，一方面是資源不足，另一方面卻是資源閑置，形成一個(gè)個(gè)信息孤島，限制了信息資源的綜合利用。近幾年這個(gè)問(wèn)題尤為突出，已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了電子政務(wù)的發(fā)展。

當(dāng)前我國(guó)政府組織結(jié)構(gòu)是縱向?qū)蛹?jí)制和橫向職能制兼有的雙向結(jié)構(gòu)，在條塊分割的管理體制下，信息主要在系統(tǒng)內(nèi)流轉(zhuǎn)。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，政府管理的需要，政府各個(gè)部門(mén)雖然大都擁有自己的信息系統(tǒng)、通信網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)庫(kù)，但是這些系統(tǒng)基本上是相互不同的垂直系統(tǒng)。部門(mén)信息系統(tǒng)各自管理，彼此獨(dú)立;部門(mén)之間的網(wǎng)絡(luò)相互隔離，大多通過(guò)公眾網(wǎng)絡(luò)才能實(shí)現(xiàn)某種程度的互通;部門(mén)之間數(shù)據(jù)獨(dú)占，不能共享，甚至互相保密;部門(mén)終端之間不能互通，通信不暢加之政府部門(mén)對(duì)信息供給的獨(dú)占性較為嚴(yán)重、缺乏宏觀調(diào)控，造成了當(dāng)前信息資源建設(shè)分散平行和重復(fù)浪費(fèi)的現(xiàn)象，也影響了信息資源建設(shè)的質(zhì)量，從而阻礙了信息的共享。

此種情況下，人們總是想到用信息技術(shù)手段來(lái)解決，但通過(guò)技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)信息化往往需要對(duì)許多政府部門(mén)的利益、職權(quán)等作較大調(diào)整，這會(huì)對(duì)信息共享的推進(jìn)工作帶來(lái)很大的阻力。因此只能按照規(guī)劃和階段性目標(biāo)逐漸進(jìn)行建設(shè)和完善，以期實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)利用的最大效率和最佳配置，這是同全社會(huì)的信息化程度相適應(yīng)的。

為保證資源共享必須進(jìn)行資源重組共建，這種重組共建并不是對(duì)數(shù)據(jù)資源進(jìn)行物理上的集中，物理上重組重建成本太高，得不償失，而且會(huì)造成一些機(jī)構(gòu)和人員爭(zhēng)搶數(shù)據(jù)的管轄權(quán)，引發(fā)不必要的矛盾。信息資源重組重建是邏輯上的集中，就是所有信息資源由區(qū)域最高政府指定某一部門(mén)統(tǒng)籌規(guī)劃，利用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和軟件技術(shù)進(jìn)行邏輯劃分，統(tǒng)一規(guī)劃各行政部門(mén)之間信息資源，這樣數(shù)據(jù)物理上分散，邏輯上集中。政府在實(shí)施方案之前，要進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，保證數(shù)據(jù)的一致性。

實(shí)現(xiàn)這種模式的信息資源重組共建，建議利用信息檢索技術(shù)。谷歌、百度沒(méi)有行政力量，不靠數(shù)據(jù)集中，僅靠檢索能力已取得了信息資源整合的巨大成功，這種技術(shù)和策略電子政務(wù)資源共建可以借鑒。利用檢索技術(shù)能夠繞過(guò)行政障礙實(shí)現(xiàn)低成本的資源整合，數(shù)據(jù)的物理集中已不再是資源整合的關(guān)鍵。數(shù)據(jù)還是由原主管部門(mén)向外提供，面對(duì)用戶(hù)的信息查詢(xún)可以通過(guò)檢索軟件遍訪各部門(mén)的數(shù)據(jù)庫(kù)，再將各部門(mén)的查詢(xún)結(jié)果整合向用戶(hù)提供，其效果與物理上集中數(shù)據(jù)是一樣的。這樣不僅能降低成本，還能提高數(shù)據(jù)質(zhì)量。信息資源整合不是目的，應(yīng)用效益才是目的，只有能夠創(chuàng)造效益的整合才值得去做。

［1］胡平，甘露，羅凌霄.地方政府部門(mén)間信息共享的影響因素間關(guān)系研究［J］.管理工程學(xué)報(bào)，2009，23(3):85－89.

［2］黃林莉.電子政務(wù)讓每個(gè)歐洲人受益——?dú)W盟電子政務(wù)發(fā)展重點(diǎn)［J］.電子政務(wù)，2009，(11):16－20.

［3］國(guó)務(wù)院信息化工作辦公室.國(guó)家電子政務(wù)總體框架(國(guó)信〔2006〕2號(hào))［S］.北京:國(guó)務(wù)院信息化工作辦公室，2006.