國(guó)家與社會(huì)關(guān)系視野中的農(nóng)村征地沖突及其治理*

祝天智

（江蘇師范大學(xué)，徐州 221116）

新世紀(jì)以來(lái)，征地沖突急劇增長(zhǎng)并迅速成為農(nóng)村穩(wěn)定的主要威脅因素。據(jù)農(nóng)業(yè)部課題組調(diào)查顯示，2005年全國(guó)農(nóng)村“共發(fā)生因土地引發(fā)的群體性事件約19700起，占全部農(nóng)村群體性事件的65%以上”①，另?yè)?jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組對(duì)全國(guó)2749個(gè)村的調(diào)查顯示，“在36%的被調(diào)查村莊中發(fā)生過(guò)與征地相關(guān)的暴力事件”②。

學(xué)界對(duì)征地沖突的研究主要圍繞土地產(chǎn)權(quán)和征地制度展開(kāi)，這些研究固然是必要而且重要的，但忽略了對(duì)征地沖突宏觀背景和深層誘因，即當(dāng)前農(nóng)村國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的特點(diǎn)及其轉(zhuǎn)型的研究。正如趙鼎新所說(shuō)：“一個(gè)國(guó)家的整個(gè)集體性抗?fàn)幏绞降陌l(fā)展，以及一個(gè)國(guó)家中某一具體的集體性抗?fàn)幨录膭?dòng)態(tài)，在很大程度上取決于國(guó)家—社會(huì)關(guān)系以及以此關(guān)系為基礎(chǔ)的國(guó)家對(duì)集體性抗?fàn)幨录闹贫然芰Α薄＂壅鞯貨_突作為當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村最重要的農(nóng)民集體性抗?fàn)幮问街?，其特征和發(fā)展趨勢(shì)在很大程度上都是由農(nóng)村的國(guó)家——社會(huì)關(guān)系決定的。本文嘗試從農(nóng)村國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的角度，解析征地沖突頻發(fā)的宏觀背景和深層原因，并提出相關(guān)治理對(duì)策。

一、農(nóng)村國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的轉(zhuǎn)型

改革開(kāi)放以來(lái)，尤其是新世紀(jì)以來(lái)，隨著我國(guó)逐步進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的新階段，我國(guó)農(nóng)村國(guó)家與社會(huì)關(guān)系出現(xiàn)了多方面和多層次的變化，在此過(guò)程之中，作為農(nóng)村國(guó)家與社會(huì)關(guān)系重要紐帶的土地的角色與功能也出現(xiàn)了重要轉(zhuǎn)變，正是此過(guò)渡形態(tài)的農(nóng)村國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的特點(diǎn)，蘊(yùn)涵了基層政府與農(nóng)民之間圍繞土地的巨大張力，構(gòu)成誘發(fā)征地沖突頻繁發(fā)生的原因。我國(guó)農(nóng)村國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的變化主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，農(nóng)村國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的內(nèi)容正由以前國(guó)家從農(nóng)村提取資源為主，向提供公共服務(wù)為主轉(zhuǎn)變。在改革開(kāi)放之前，國(guó)家主要通過(guò)工農(nóng)業(yè)價(jià)格的“剪刀差”和農(nóng)業(yè)稅、征購(gòu)糧、義務(wù)工等形式從農(nóng)村提取資源；改革開(kāi)放后至九十年代末，隨著改革賦予基層政權(quán)的自主性的增長(zhǎng)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，一方面是國(guó)家提取的農(nóng)業(yè)稅和征購(gòu)糧繼續(xù)存在，另一方面是基層政權(quán)附加在農(nóng)業(yè)稅上所征收的統(tǒng)籌和提留，成為農(nóng)民的沉重負(fù)擔(dān)，誘發(fā)了農(nóng)村激烈而廣泛的官民沖突，造成“農(nóng)村真窮，農(nóng)民真苦，農(nóng)業(yè)真險(xiǎn)”④的局面。

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)之下，我國(guó)確立了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)施了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活的方針，推行了一系列重大農(nóng)村改革政策，“農(nóng)民的日子越過(guò)越好，農(nóng)村發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新時(shí)代”。十一五期間“中央財(cái)政‘三農(nóng)’投入累計(jì)近3萬(wàn)億元，年均增幅超過(guò)23%。徹底取消農(nóng)業(yè)稅和各種收費(fèi)，結(jié)束了農(nóng)民種田交稅的歷史，每年減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)超過(guò)1335億元”，建立了糧食、良種、農(nóng)機(jī)等各種生產(chǎn)性補(bǔ)貼制度，“農(nóng)民的生產(chǎn)補(bǔ)貼資金去年達(dá)到1226億元”⑤。同時(shí)，國(guó)家投入大量資金建立了農(nóng)村合作醫(yī)療、免費(fèi)義務(wù)教育、新型養(yǎng)老保險(xiǎn)等制度。在此背景之下，公共服務(wù)和社會(huì)管理取代資源提取成為農(nóng)村國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的核心內(nèi)容，基層政府的核心任務(wù)已從以前的征糧收稅和計(jì)劃生育轉(zhuǎn)變?yōu)槁鋵?shí)國(guó)家惠農(nóng)政策，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)和高效社會(huì)管理上來(lái)。

第二，農(nóng)村國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的形態(tài)正從行政控制型向市場(chǎng)契約型轉(zhuǎn)變。改革開(kāi)放之前，集體經(jīng)濟(jì)體制下的農(nóng)村國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的突出特征是行政權(quán)力對(duì)社會(huì)的強(qiáng)控制，國(guó)家通過(guò)嚴(yán)密的組織體系和強(qiáng)制性計(jì)劃指令實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民的控制和提取資源的目的；改革開(kāi)放至上世紀(jì)九十年代末以前，一方面由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的痕跡和影響廣泛存在，另一方面也為確保順利從農(nóng)村提取資源的需要，農(nóng)村國(guó)家與社會(huì)關(guān)系普遍保持了較強(qiáng)的行政控制。這種控制在經(jīng)濟(jì)方面主要是通過(guò)控制土地而實(shí)現(xiàn)的，正如徐勇所說(shuō)，基層政府只要“管住了土地，就管住了農(nóng)民”⑥，雖然土地已承包到戶(hù)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府享有向農(nóng)民征稅、收取鄉(xiāng)統(tǒng)籌和組織農(nóng)民提供義務(wù)工等權(quán)力，而村級(jí)組織則享有發(fā)包權(quán)、調(diào)整土地的權(quán)力、調(diào)整宅基地使用權(quán)和征收村提留的權(quán)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織的上述權(quán)力構(gòu)成了對(duì)農(nóng)民進(jìn)行經(jīng)濟(jì)控制和干預(yù)的依據(jù)和基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為確保征收任務(wù)的完成，不僅會(huì)干預(yù)農(nóng)民的種植結(jié)構(gòu)，甚至?xí)缋畈剿枋龅?，為防止農(nóng)民將土地拋荒而禁止農(nóng)民外出務(wù)工；同樣，村干部為完成諸如征糧收稅、計(jì)劃生育和組織農(nóng)民提供義務(wù)工等任務(wù)，也會(huì)威脅甚至真正動(dòng)用調(diào)整土地承包權(quán)。在組織體系方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)威雖已遠(yuǎn)不如人民公社時(shí)期，但通過(guò)“干部包村”、干預(yù)村干部選舉和任免等等方式，仍對(duì)農(nóng)村政治和社會(huì)生活具有決定性影響。

九十年代末以來(lái)，尤其是2006年農(nóng)業(yè)稅被徹底廢除之后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善和農(nóng)村國(guó)家與社會(huì)關(guān)系內(nèi)容的迅速變化，農(nóng)村國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的形式也正在向市場(chǎng)契約型轉(zhuǎn)變。一方面，隨著農(nóng)業(yè)稅的廢除和國(guó)家對(duì)農(nóng)民土地承包權(quán)物權(quán)性質(zhì)的確認(rèn)，農(nóng)民對(duì)政府的超經(jīng)濟(jì)義務(wù)關(guān)系基本不復(fù)存在，基層政府既失去了控制農(nóng)民的基礎(chǔ)，也失去了控制農(nóng)民的動(dòng)力。2006年農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”的一并徹底廢除具有重要的歷史意義，正如吳理財(cái)所說(shuō)：“農(nóng)村稅費(fèi)改革不僅是農(nóng)村稅費(fèi)體制自身的改革，它還涉及到鄉(xiāng)村關(guān)系的調(diào)適、農(nóng)村基層政治結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型及其功能的優(yōu)化等一系列社會(huì)政治領(lǐng)域的改革?！雹哌@一改革不僅祛除了農(nóng)民長(zhǎng)期以來(lái)的沉重經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，而且在某種意義上是其政治上的又一次解放。之后，2007年頒布的《物權(quán)法》明確了土地承包權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，2008年黨的十七屆三中全會(huì)更是明確要求“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”⑧。據(jù)此，農(nóng)業(yè)部明確禁止農(nóng)村基層組織進(jìn)行定期或不定期的土地調(diào)整，農(nóng)村土地關(guān)系實(shí)際已成為“作為所有者的集體不再有任何行使所有權(quán)手段的永佃制”⑨。另一方面，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中央加大了轉(zhuǎn)變政府職能的力度，微觀經(jīng)濟(jì)管理職能弱化，社會(huì)管理和公共服務(wù)職能被提到突出位置，體現(xiàn)在政策層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革的政策的出臺(tái)、大量行政審批的取消和基層政府公共服務(wù)的市場(chǎng)化，這導(dǎo)致基層政府與農(nóng)民之間的行政關(guān)系逐步減少，而基于市場(chǎng)的平等關(guān)系迅速增多。再加上農(nóng)民作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體日益成熟，其權(quán)利意識(shí)和法治觀念不斷增強(qiáng)，也推進(jìn)了農(nóng)村國(guó)家與社會(huì)關(guān)系向市場(chǎng)契約型轉(zhuǎn)變。

第三，在政治層面，農(nóng)村國(guó)家與社會(huì)關(guān)系正在逐步走向民主化。在民主化的社會(huì)基礎(chǔ)方面，教育水平提高、流動(dòng)性增強(qiáng)使農(nóng)民的政治素質(zhì)有了顯著提升；農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)合作組織的發(fā)展使農(nóng)民的組織化水平有所提升；手機(jī)、網(wǎng)絡(luò)等媒體的廣泛應(yīng)用不僅為民主發(fā)展提供了必要的信息支撐，而且一定程度上擴(kuò)展了農(nóng)村的公共言論空間。在制度層面，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度漸趨明晰化和村民自治制度的完善為村民行使民主權(quán)利提供了重要保障；政府問(wèn)責(zé)制尤其是在維穩(wěn)問(wèn)題上一票否決制在基層政府的廣泛推行，為基層官員的權(quán)力設(shè)置了較為明確的邊界；政務(wù)公開(kāi)制度和聽(tīng)證制度的建立為保障農(nóng)民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)提供了保障，行政訴訟制度和信訪(fǎng)制度的建立為農(nóng)民權(quán)益保障提供了依據(jù)，《選舉法》的修改完善將為農(nóng)民更好地進(jìn)行有序政治參與提供制度保證。除上述兩方面之外，更重要的是新世紀(jì)以來(lái)中央對(duì)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的強(qiáng)調(diào)和對(duì)各類(lèi)侵害農(nóng)民權(quán)益行為的高壓打擊，為農(nóng)民民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和農(nóng)村民主的發(fā)展提供了強(qiáng)力推動(dòng)。

二、轉(zhuǎn)型期農(nóng)村國(guó)家與社會(huì)關(guān)系對(duì)征地沖突的誘發(fā)

由于農(nóng)村國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的轉(zhuǎn)型仍在進(jìn)行之中，過(guò)渡中的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系仍存在不完善、不規(guī)范和不協(xié)調(diào)之處，諸多新舊制度之間的抵牾亟待消除。上述轉(zhuǎn)型特點(diǎn)既蘊(yùn)含了誘發(fā)征地沖突的多重原因，又為征地沖突的發(fā)生提供了較為適宜的政治機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)。

第一，農(nóng)村國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的內(nèi)容在由資源提取向公共服務(wù)和社會(huì)管理轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，會(huì)加劇農(nóng)民與基層政府之間圍繞土地的爭(zhēng)奪，同時(shí)會(huì)誘發(fā)農(nóng)民對(duì)基層政府的不滿(mǎn)，成為征地沖突頻繁的起點(diǎn)。首先，在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系轉(zhuǎn)型過(guò)程中，由于改革措施的不協(xié)調(diào)導(dǎo)致基層政府與農(nóng)民之間圍繞土地產(chǎn)生了激烈的爭(zhēng)奪。上世紀(jì)九十年代末之前，土地對(duì)農(nóng)民而言是權(quán)利，更是義務(wù)。尤其在上世紀(jì)九十年代，對(duì)不少地方農(nóng)民而言，種地只是微利，甚至入不敷出，不少農(nóng)民將土地?zé)o償轉(zhuǎn)包他人或者拋荒。因此，在當(dāng)時(shí)背景下，土地被征用對(duì)農(nóng)民而言可能比自己耕種更有利。同樣，九十年代末之前土地對(duì)基層政府而言主要效用在于帶來(lái)稅費(fèi)收入，因此，千方百計(jì)將農(nóng)民控制于土地，防止土地拋荒導(dǎo)致稅費(fèi)無(wú)法落實(shí)是令基層干部棘手的問(wèn)題。在此背景之下，雖然農(nóng)民與基層政府之間因稅費(fèi)問(wèn)題十分緊張，但圍繞征地矛盾并不尖銳。

本世紀(jì)以來(lái)，國(guó)家為推動(dòng)農(nóng)村國(guó)家與社會(huì)關(guān)系由提取資源為主向提供公共服務(wù)為主轉(zhuǎn)變，進(jìn)行了包括徹底廢除農(nóng)業(yè)稅、實(shí)施各項(xiàng)補(bǔ)貼政策等系列改革，使土地對(duì)農(nóng)民的效應(yīng)發(fā)生了徹底改變：對(duì)農(nóng)民而言，承包土地不再需要負(fù)擔(dān)稅費(fèi)，而且可按田畝領(lǐng)取各種補(bǔ)貼，同時(shí)隨著土地價(jià)格的不斷上漲，土地具有巨大增值潛力。在此背景之下，農(nóng)民對(duì)土地的態(tài)度有了一百八十度轉(zhuǎn)折：大量拋荒的土地被復(fù)耕，轉(zhuǎn)包的土地被收回，甚至外出多年久不種地的農(nóng)民也紛紛回村主張土地承包權(quán)。

上述改革和轉(zhuǎn)變對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村國(guó)家與社會(huì)關(guān)系向公共服務(wù)為主轉(zhuǎn)變是必要的，但卻又是遠(yuǎn)不充分的：由于沒(méi)有對(duì)財(cái)政體制進(jìn)行相應(yīng)改革，并沒(méi)有解決農(nóng)村公共服務(wù)的資金來(lái)源問(wèn)題，相反，卻加劇了農(nóng)村基層政府的財(cái)政困難；由于未改革壓力型的行政體制，轉(zhuǎn)變基層政府職能的步伐也步履維艱，以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為核心的各類(lèi)達(dá)標(biāo)評(píng)比仍是基層政府的中心任務(wù)。在農(nóng)業(yè)稅被廢除的背景之下，上述改革缺陷必然導(dǎo)致基層政府與農(nóng)民之間圍繞土地的激烈博弈，并進(jìn)而誘發(fā)征地沖突：一方面，隨著農(nóng)業(yè)稅和鄉(xiāng)統(tǒng)籌被徹底廢除，農(nóng)業(yè)很難給基層政府帶來(lái)財(cái)政收入，為發(fā)展經(jīng)濟(jì)和緩解財(cái)政困難，基層政府將主要精力轉(zhuǎn)移到發(fā)展工商業(yè)，其直接結(jié)果是征地規(guī)模的迅速擴(kuò)大。而尤為重要的是，在競(jìng)爭(zhēng)白熱化的招商戰(zhàn)中，各地都競(jìng)相以用地的廉價(jià)和方便作為吸引投資的砝碼。為此，基層政府需要以盡可能低的價(jià)格征收土地，這無(wú)疑與農(nóng)民的利益形成沖突；另一方面，隨著城鎮(zhèn)化的加速和工業(yè)化向農(nóng)村的推進(jìn)，尤其是隨著房產(chǎn)熱持續(xù)升溫，土地價(jià)格節(jié)節(jié)攀升，賣(mài)地成為基層政府的重要生財(cái)之道。隨著土地對(duì)農(nóng)民和基層政府效用的轉(zhuǎn)變，賣(mài)地與“保地”極易成為基層政府與農(nóng)民之間無(wú)法調(diào)和的矛盾。

其次，在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系向公共服務(wù)和社會(huì)管理轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，不少地方存在基層政權(quán)“懸浮化”的危險(xiǎn)，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)基層政府的信任流失，關(guān)系疏遠(yuǎn)，這構(gòu)成了征地沖突的重要心理誘因。農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，雖然農(nóng)民得到的實(shí)惠大大增多，但這些基本都是以中央名義給予的，改革在改善基層政府與農(nóng)民關(guān)系方面的成效并不明顯。相反，農(nóng)民與基層政府之間的關(guān)系卻有懸浮化的危險(xiǎn)：一方面，由于改革并未改變壓力型的行政體制，基層政府對(duì)提供公共服務(wù)和社會(huì)管理的積極性不高；另一方面，農(nóng)村國(guó)家與社會(huì)關(guān)系在向公共服務(wù)為主轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，基層政府的支出責(zé)任更重，收入?yún)s不僅未見(jiàn)顯著增加，甚至還有減少，其財(cái)政困境更加嚴(yán)峻?！斑^(guò)去一直依靠從農(nóng)村收取稅費(fèi)維持運(yùn)轉(zhuǎn)的基層政府正在變?yōu)橐揽可霞?jí)轉(zhuǎn)移支付”，其行為模式也“由過(guò)去的‘要錢(qián)’‘要糧’變?yōu)椤苠X(qián)’和借債”，此種既無(wú)力也無(wú)心為農(nóng)民改善公共服務(wù)和社會(huì)管理的政府，“不但沒(méi)有轉(zhuǎn)變?yōu)檎?wù)農(nóng)村的行動(dòng)主體，而且正在和農(nóng)民脫離其舊有的聯(lián)系，變成了表面上看上去無(wú)關(guān)緊要、可有可無(wú)的一級(jí)政府組織”⑩。此種“懸浮化”造成農(nóng)村社會(huì)資本的嚴(yán)重流失，導(dǎo)致在征地過(guò)程中雙方缺乏起碼的信任，本來(lái)屬于正常的征地，也往往被視為對(duì)農(nóng)民的掠奪，進(jìn)而誘發(fā)征地沖突。

第二，在農(nóng)村國(guó)家與社會(huì)關(guān)系由行政控制型向市場(chǎng)型轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，同樣出現(xiàn)了多種誘發(fā)征地沖突的因素。首先，隨著農(nóng)村國(guó)家與社會(huì)關(guān)系向市場(chǎng)型的轉(zhuǎn)變，征地過(guò)程變得更加復(fù)雜，征地談判的難度大大增加。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立以前，土地對(duì)農(nóng)民而言屬于債權(quán)，村集體是征地過(guò)程中基層政府的談判對(duì)象；在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立以后，尤其隨著《物權(quán)法》對(duì)土地承包權(quán)物權(quán)性質(zhì)的確認(rèn)，雖然從理論上講土地仍屬集體所有，但村級(jí)組織在三十年的承包期內(nèi)既“不能收回承包地”，也“不得調(diào)整承包地”；不僅如此，其他諸如“兩田制”、“反租倒包”或借土地整理名義進(jìn)行的任何土地調(diào)整行為，都被列為禁止之列。相反，作為承包方的農(nóng)民享有“轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式”流轉(zhuǎn)土地的權(quán)利，并且法律明確規(guī)定“流轉(zhuǎn)的收益歸承包方所有，任何組織和個(gè)人不得擅自截留、扣繳”?。實(shí)際上，“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)已經(jīng)非常接近于所有權(quán)”?。在此背景之下，征地談判過(guò)程由作為上級(jí)的基層政府與作為下級(jí)村級(jí)組織的談判，變成了與并無(wú)隸屬關(guān)系的農(nóng)民個(gè)體的談判；談判過(guò)程由一對(duì)一的談判，變成一對(duì)多的談判。在這種談判過(guò)程中，行政強(qiáng)制不僅效力大減，而且很容易激化矛盾，更重要的，面對(duì)數(shù)量較多且素質(zhì)參差不齊的農(nóng)民，談判達(dá)成一致的難度無(wú)疑將極大增加。

其次，雖然農(nóng)村國(guó)家與社會(huì)關(guān)系總體已轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)契約型，但征地制度改革明顯滯后，導(dǎo)致征地法規(guī)存在諸多不合理和與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求相矛盾之處，這主要表現(xiàn)在：（1）在產(chǎn)權(quán)界定上，國(guó)家一方面賦予農(nóng)民土地承包權(quán)以用益物權(quán)的性質(zhì)，并鼓勵(lì)包括集體非農(nóng)建設(shè)用地在內(nèi)的土地進(jìn)行市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，但另一方面又保留了政府的強(qiáng)制征地權(quán)，并且它既是一級(jí)市場(chǎng)的唯一買(mǎi)方，又是完全壟斷二級(jí)市場(chǎng)的賣(mài)方。（2）在征地目的問(wèn)題上，法律一方面規(guī)定征地是基于“社會(huì)公共利益”的需要，但另一方面又規(guī)定“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”。（3）在土地價(jià)格問(wèn)題上，雖然各省都公布了片區(qū)綜合地價(jià)，但由于是政府單方面行為，而非通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)價(jià)的結(jié)果。農(nóng)民所看到的政府出讓土地動(dòng)輒每畝幾十萬(wàn)上百萬(wàn)的價(jià)格，因此他們很難認(rèn)同每畝三五萬(wàn)元的征地價(jià)格，同時(shí)不同區(qū)位、不同年份的差價(jià)也很容易引起分歧。法律是對(duì)利益的認(rèn)定，法律矛盾必然帶來(lái)利益矛盾。在上述與市場(chǎng)規(guī)律相矛盾，甚至自相矛盾的法律制度之下，圍繞土地博弈的各方必然會(huì)各自依據(jù)對(duì)己有利的法律行動(dòng)，從而導(dǎo)致沖突發(fā)生。

再次，由于農(nóng)村市場(chǎng)契約型國(guó)家與社會(huì)關(guān)系雖已定型但尚不完善，尤其是各類(lèi)市場(chǎng)主體都還不成熟，再加上由于土地法律法規(guī)“存在缺陷、漏洞很多，有些方面可操作性很差”?。在實(shí)際操作中，“土地違法只有0.1%的刑事責(zé)任追究風(fēng)險(xiǎn)，只有1%的黨政紀(jì)查處風(fēng)險(xiǎn)”?，導(dǎo)致圍繞土地的各類(lèi)機(jī)會(huì)主義行為普遍存在。就政府方面而言，主要是未批先占或雖有審批手續(xù)但隨意擴(kuò)大征地范圍，或者在報(bào)批過(guò)程中弄虛作假，以租代征，不按規(guī)定程序公告、聽(tīng)證，隨意壓低地價(jià)，挪用、截留或者滯撥補(bǔ)償和安置款，動(dòng)用武力甚至黑社會(huì)力量恐嚇、毆打被征地農(nóng)民等等。而在農(nóng)民方面，主要表現(xiàn)為漫天要價(jià)、無(wú)理取鬧、阻撓合理合法的征地行為等等。由于雙方都存在較普遍的違法違規(guī)行為，不僅極易誘發(fā)沖突，而且導(dǎo)致征地沖突往往會(huì)演變成是非難分、極難化解的死結(jié)。

第三，農(nóng)村國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的民主化及由其決定的政治機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)，也是農(nóng)村征地沖突激增的重要原因。一方面，隨著政治體制由封閉走向相對(duì)開(kāi)放，向農(nóng)民開(kāi)放的政治通道大大增加；隨著與外界聯(lián)系的日益密切，農(nóng)民可資借重的外界盟友和資源大大增加；隨著法治化的推進(jìn)和中央對(duì)維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定，保障農(nóng)民權(quán)益的重視，農(nóng)民被鎮(zhèn)壓的風(fēng)險(xiǎn)大大降低。所有這些變化都使農(nóng)民在征地過(guò)程中的維權(quán)成本更低，可選擇的手段更多，可利用的資源更豐富，成功的幾率也有所提高，這構(gòu)成了近年來(lái)農(nóng)民土地維權(quán)行為激增的重要背景之一。但另一方面，農(nóng)村政治機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)對(duì)農(nóng)民在征地過(guò)程中的維權(quán)行為仍存在如下多方面限制：包括信訪(fǎng)、仲裁、調(diào)解、訴訟等在內(nèi)的各類(lèi)土地維權(quán)通道的效能都不理想，農(nóng)民土地維權(quán)成功的幾率仍然較低；雖然農(nóng)民土地維權(quán)的盟友明顯增加，但原子化維權(quán)仍是農(nóng)民在征地過(guò)程中土地維權(quán)的顯著特征，決定農(nóng)民在征地過(guò)程中的抗?fàn)幮袨椴粌H難以成功，而且很容易遭致壓制甚至迫害；盡管與以前相比農(nóng)民被鎮(zhèn)壓的可能性大大降低，但基層政府對(duì)農(nóng)民的土地維權(quán)行為吸納的能力和意識(shí)都不夠，導(dǎo)致征地矛盾難以及時(shí)化解。

一方面，民主化帶來(lái)的農(nóng)村政治機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)的改善為農(nóng)民的土地維權(quán)行為提供了較適宜的政治機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致此類(lèi)行為激增；另一方面，民主化的缺陷及政治機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)的限制，又導(dǎo)致征地過(guò)程中農(nóng)民的合法權(quán)益難以真正得到保障，因征地引起的維權(quán)行為無(wú)法得到及時(shí)解決，最終被積累、激化成暴力沖突。

三、農(nóng)村國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的優(yōu)化與征地沖突治理

如前所述，當(dāng)前農(nóng)村國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的轉(zhuǎn)型及其蘊(yùn)藏的張力，是征地沖突頻發(fā)的宏觀背景和深層原因。要有效治理嚴(yán)重威脅農(nóng)村和諧穩(wěn)定的征地沖突，除盡快進(jìn)行土地制度的改革與創(chuàng)新之外，優(yōu)化農(nóng)村國(guó)家與社會(huì)關(guān)系，調(diào)適當(dāng)前國(guó)家與社會(huì)關(guān)系中的張力，也是必要而且緊要之舉。

第一，增強(qiáng)農(nóng)村改革的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性，加快農(nóng)村國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的內(nèi)容由資源提取向公共服務(wù)和社會(huì)管理的轉(zhuǎn)變，避免基層政府與農(nóng)民爭(zhēng)地和“懸浮化”問(wèn)題。首先，針對(duì)農(nóng)業(yè)稅廢除后農(nóng)村的實(shí)際和向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的需要，加大財(cái)政改革的力度，消除基層政府對(duì)“土地財(cái)政”的依賴(lài)。農(nóng)村稅費(fèi)改革解決了農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，卻沒(méi)有解決基層政府的財(cái)政困難，因此也并未解決基層政府的職能向公共服務(wù)轉(zhuǎn)變的財(cái)政支撐問(wèn)題?；鶎诱柏?cái)政饑渴”的通病不僅并未緩解，反有加重之勢(shì)。而在農(nóng)業(yè)稅被廢除和各類(lèi)非規(guī)范性收費(fèi)被禁止的背景下，“土地財(cái)政”就成為地方政府創(chuàng)收的首選，據(jù)蔣省三、劉守英等調(diào)查，“從土地產(chǎn)生的收入占到地方財(cái)政收入的一半以上”?。因此，改革不合理的財(cái)政體制是治理征地沖突的必要前提。具體而言，在財(cái)政收入的分配方面，應(yīng)通過(guò)調(diào)整稅制和稅率等方式，給予基層政府與其支出責(zé)任相應(yīng)的財(cái)政收入份額，解決當(dāng)前財(cái)權(quán)向上集中和事權(quán)向下轉(zhuǎn)移的弊端；在財(cái)政支出方面，改革“許多本應(yīng)由中央和省級(jí)政府承擔(dān)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)都由縣鄉(xiāng)基層政府承擔(dān)”?的現(xiàn)狀，擴(kuò)大財(cái)力較充足的中央和省級(jí)政府的公共服務(wù)支出責(zé)任，尤其在具有明顯溢出效應(yīng)的基本公共服務(wù)，如義務(wù)教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的責(zé)任，以確保社會(huì)的基本公平正義。除上述兩方面之外，還必須通過(guò)建立規(guī)范的土地市場(chǎng)、將基層政府從土地經(jīng)營(yíng)者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者和土地財(cái)產(chǎn)稅征收者，改變基層政府靠賣(mài)地創(chuàng)收的現(xiàn)實(shí)。

其次，如果說(shuō)通過(guò)財(cái)政體制改革是征地沖突的治標(biāo)之策的話(huà)，那么通過(guò)行政體制改革徹底轉(zhuǎn)變基層政府職能則是治本之策。唯有把農(nóng)村基層政府的角色從資源提取者轉(zhuǎn)變到服務(wù)提供者，把其注意力和職能從追求經(jīng)濟(jì)指標(biāo)轉(zhuǎn)變到公共服務(wù)上來(lái)，才能解決其財(cái)政饑渴和對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)問(wèn)題，也才能解決基層政府“懸浮化”和失信于民的問(wèn)題。而要轉(zhuǎn)變農(nóng)村基層政府的角色和職能，一是必須對(duì)農(nóng)村基層政府的職能進(jìn)行重新定位，解決政府間關(guān)系中“職責(zé)同構(gòu)”，即“不同層級(jí)的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致”?的問(wèn)題，將農(nóng)村基層政府的職能定位于服務(wù)“三農(nóng)”，落實(shí)和管理中央和省級(jí)政府投資的各類(lèi)項(xiàng)目，監(jiān)督高層級(jí)政府各類(lèi)惠農(nóng)資金的使用，提供本轄區(qū)內(nèi)與其財(cái)權(quán)相適宜的各類(lèi)公共服務(wù)，以及組織和協(xié)調(diào)公民和社會(huì)組織進(jìn)行自我服務(wù)和自我管理等職責(zé)。二是轉(zhuǎn)變基層政府的考核方式，加快從壓力型體制向民主體制的轉(zhuǎn)變。在考核主體上，必須變單一的上級(jí)考核為上級(jí)和農(nóng)民群眾共同考核，尤其要增加農(nóng)民群眾在考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中的發(fā)言權(quán)；在考核內(nèi)容上，應(yīng)以公共服務(wù)和社會(huì)管理的指標(biāo)取代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)作為核心內(nèi)容；在考核方式上，應(yīng)改變以報(bào)表和上級(jí)檢查為主的方式，采用農(nóng)民評(píng)議、打分與上級(jí)考核相結(jié)合的方式。三是加大基層政府機(jī)構(gòu)的改革。繼續(xù)深化大部制改革，撤銷(xiāo)、合并圍觀經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)；改革垂直管理機(jī)構(gòu)，加大協(xié)調(diào)“條塊”關(guān)系力度；壓縮內(nèi)部管理和行政管控機(jī)構(gòu)；整合公共服務(wù)和社會(huì)管理機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)其服務(wù)能力。

第二，適應(yīng)農(nóng)村國(guó)家與社會(huì)關(guān)系向市場(chǎng)契約型轉(zhuǎn)變的需要，加快農(nóng)地產(chǎn)權(quán)和征地制度的改革，規(guī)范各類(lèi)主體圍繞土地的博弈行為，消除征地沖突頻發(fā)的制度基礎(chǔ)。首先，構(gòu)建適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的統(tǒng)一的土地產(chǎn)權(quán)制度體系和土地市場(chǎng)體系，給予農(nóng)民更加充分而有保障的土地權(quán)益。統(tǒng)一而明晰的產(chǎn)權(quán)體系是提高土地資源配置效率和公平分配土地利益的前提，也是杜絕征地沖突的必要條件。當(dāng)前，一是應(yīng)消除土地法律法規(guī)之中的相互矛盾、模糊和抵牾之處，摒除對(duì)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的歧視，明確農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)主體，賦予農(nóng)民土地承包權(quán)更完整的土地權(quán)能，保證農(nóng)民能從所承包土地的增值中獲得作為用益物權(quán)主體的合理收益。二是在嚴(yán)格執(zhí)行耕地保護(hù)政策和符合土地規(guī)劃的前提下，允許包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村建設(shè)用地與國(guó)有土地一樣進(jìn)入土地市場(chǎng)，真正實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)同價(jià)，并為征地制度改革奠定基礎(chǔ)。

其次，在明晰土地產(chǎn)權(quán)和建立統(tǒng)一的土地市場(chǎng)的基礎(chǔ)上，探索建立市場(chǎng)化征地制度。所謂市場(chǎng)化征地制度，就是在清晰界定公共利益的基礎(chǔ)上，區(qū)分公益用地和非公益用地。非公益用地由用地單位在符合耕地保護(hù)和土地規(guī)劃的前提下，與供地單位或個(gè)人直接進(jìn)行議價(jià)交易，政府代表國(guó)家進(jìn)行監(jiān)督并收取相關(guān)土地稅；公益用地則參照非公益用地的市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行征收。賦予農(nóng)民充分的知情權(quán)、土地買(mǎi)回權(quán)、殘余土地建筑物強(qiáng)制征收請(qǐng)求權(quán)和撤銷(xiāo)征收請(qǐng)求權(quán)等公權(quán)保障?,同時(shí)，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求建立公正的征地程序，使征地行為徹底轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)行為，使基層政府角色轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋刭I(mǎi)方的角色，改變目前基層政府既代表國(guó)家扮演土地管理者的角色，又扮演土地交易主體角色的現(xiàn)狀，避免角色沖突帶來(lái)的腐敗和不公，從而減少或杜絕征地沖突的發(fā)生。

再次，在新的土地產(chǎn)權(quán)和征地制度基礎(chǔ)上，厲行法治，按照市場(chǎng)契約型的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的要求，嚴(yán)格規(guī)范各類(lèi)主體在征地過(guò)程中的博弈行為。對(duì)于基層政府，主要預(yù)防和杜絕其利用權(quán)力優(yōu)勢(shì)進(jìn)行的各類(lèi)違法違規(guī)征地、濫用征地權(quán)強(qiáng)行征地以及貪污、挪用、截留、滯撥征地款等行為。對(duì)于農(nóng)民，要減少或杜絕其漫天要價(jià)、無(wú)理取鬧及其他利用其“作為武器的弱者的身份”?進(jìn)行的非規(guī)范行為。對(duì)于用地單位，則要防止其借助資本優(yōu)勢(shì)進(jìn)行的強(qiáng)買(mǎi)強(qiáng)賣(mài)、欺詐、利用黑社會(huì)等非法勢(shì)力強(qiáng)行占地的行為。

第三，加快農(nóng)村國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的民主化，提升征地過(guò)程中農(nóng)民權(quán)益的保障水平，及時(shí)化解征地矛盾，減少征地沖突并提升其治理水平。首先，在提升現(xiàn)有農(nóng)民維權(quán)通道的效能的同時(shí)，創(chuàng)設(shè)新的農(nóng)民土地維權(quán)渠道，充分保障征地過(guò)程中農(nóng)民的各類(lèi)合法權(quán)益，以預(yù)防征地沖突的發(fā)生。一方面，轉(zhuǎn)變縣鄉(xiāng)人大、政協(xié)等機(jī)構(gòu)的職能，增強(qiáng)其在表達(dá)、救濟(jì)農(nóng)民土地權(quán)益方面的職能；增強(qiáng)司法的獨(dú)立性，提升被征地農(nóng)民權(quán)益的保障效能；賦予信訪(fǎng)機(jī)關(guān)以準(zhǔn)司法權(quán)，使其變成有權(quán)仲裁征地糾紛的機(jī)構(gòu)，增加征地糾紛的解決途徑。另一方面，創(chuàng)設(shè)新的官民共治型農(nóng)民土地權(quán)益維護(hù)和征地糾紛解決機(jī)關(guān)。此類(lèi)機(jī)關(guān)可由相等數(shù)量的官員和普通農(nóng)民組成，兩類(lèi)成員職權(quán)相同，普通農(nóng)民成員由村民推選產(chǎn)生，不受官方干預(yù)。此類(lèi)機(jī)關(guān)既可以為征地糾紛的各類(lèi)主體提供談判、協(xié)商的平臺(tái)，同時(shí)可以扮演居中斡旋、調(diào)解角色，也可以應(yīng)雙方當(dāng)事人要求進(jìn)行仲裁。

其次，鼓勵(lì)并培育各類(lèi)農(nóng)民社會(huì)和政治組織，改變征地過(guò)程中原子化農(nóng)民與政府間不均衡的無(wú)序博弈狀態(tài)。由于村委會(huì)和村黨支部嚴(yán)重的行政化傾向，在征地過(guò)程中往往唯政府之命是從，難以扮演農(nóng)民土地權(quán)益維護(hù)者的角色。由于農(nóng)民的原子化，導(dǎo)致征地博弈嚴(yán)重不均衡，農(nóng)民土地權(quán)益極易被侵害；同時(shí)，由于原子化的農(nóng)民缺少有效的制度內(nèi)維護(hù)權(quán)益的渠道，又不具備足夠的理性行動(dòng)的自覺(jué)和能力，導(dǎo)致征地博弈嚴(yán)重?zé)o序化，進(jìn)而演化成征地沖突。發(fā)展農(nóng)民的政治性和社會(huì)性組織，培育理性成熟的農(nóng)村公民社會(huì)，對(duì)于預(yù)防和治理征地沖突的意義在于：其一，農(nóng)民可以通過(guò)自身組織和政府等主體間的均衡博弈，增加其在土地增值收益中的分配份額，提高土地權(quán)益保障的水平，從而減少因土地權(quán)益被侵害引發(fā)的沖突。其二，可以增進(jìn)征地博弈和矛盾解決的有序性，避免無(wú)序化的征地博弈導(dǎo)致的談判成本高、攀比嚴(yán)重和矛盾難以解決等系列難題。其三，通過(guò)組織使農(nóng)民經(jīng)常參加組織生活，既可以提升其政治效能感，又能逐步使其熟悉并接受現(xiàn)代社會(huì)的法治觀念和理性要求，大大提升農(nóng)民在征地博弈過(guò)程中的理性水平，避免過(guò)激行為的出現(xiàn)和群體性事件的發(fā)生。其四，農(nóng)民政治和社會(huì)組織的發(fā)展可以提升農(nóng)民的政治效能感和社會(huì)歸屬感，祛除其無(wú)助感和社會(huì)疏離感，化解征地沖突爆發(fā)的心理基礎(chǔ)。

當(dāng)前，要發(fā)展農(nóng)民組織和培育農(nóng)村公民社會(huì)，在理念方面，要徹底摒除對(duì)農(nóng)民組織的偏見(jiàn)和誤解，放棄農(nóng)民的集體行動(dòng)必然會(huì)威脅政治穩(wěn)定的錯(cuò)誤觀念。在制度方面，要修改關(guān)于農(nóng)民社會(huì)組織的政策和法律規(guī)定，允許、鼓勵(lì)和幫助農(nóng)民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)展自身的社會(huì)組織，成立諸如農(nóng)會(huì)、農(nóng)民維權(quán)協(xié)會(huì)等組織。在發(fā)展方向和功能定位方面，堅(jiān)持農(nóng)民組織在農(nóng)村基層黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下，在法治的軌道上理性地發(fā)揮維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的功能，以彌補(bǔ)已經(jīng)行政化的村委會(huì)和村黨支部在社會(huì)管理等活動(dòng)中的功能缺陷。

再次，改革以管控為主的維穩(wěn)體系，增強(qiáng)基層政府保障農(nóng)民土地權(quán)益的意識(shí)，提升其吸納農(nóng)民土地維權(quán)行為的能力，通過(guò)政府與農(nóng)民的互動(dòng)提升征地沖突的治理水平。壓制和管控則是基層政府最擅長(zhǎng)的治理征地沖突的手段，這種落后的治理方式往往會(huì)進(jìn)一步激化矛盾，誘發(fā)次生沖突，是征地沖突越來(lái)越頻發(fā)的重要原因之一。因此，要提升征地沖突的治理水平，必須徹底改革剛性維穩(wěn)體系，避免強(qiáng)力壓制等維穩(wěn)方法對(duì)農(nóng)民權(quán)益的進(jìn)一步傷害，采用溝通和疏通的辦法，傾聽(tīng)農(nóng)民的愿望和心聲，切實(shí)解決征地過(guò)程中的矛盾和問(wèn)題；改變以追求表面秩序?yàn)槟康牡淖龇ǎ试S農(nóng)民通過(guò)包括上訪(fǎng)、正當(dāng)?shù)挠涡?、示威等各種合法途徑表達(dá)自己的利益和觀點(diǎn)，并逐步把法律所允許的各種維權(quán)方式制度化，在保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性穩(wěn)定；改變治理征地沖突只是官員管制農(nóng)民的做法，充分尊重農(nóng)民的參與權(quán)和自主性，既允許官員制止農(nóng)民在征地沖突中的各種超越法律界限的行為，也允許并鼓勵(lì)農(nóng)民通過(guò)合法途徑監(jiān)督官員，并發(fā)起對(duì)貪污、腐敗和侵害農(nóng)民土地權(quán)益行為的問(wèn)責(zé)行動(dòng)，在官民互動(dòng)中化解征地沖突。

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①于建嶸：《農(nóng)村群體性突發(fā)事件的預(yù)警與防治》，《中國(guó)農(nóng)村發(fā)現(xiàn)》2007年第1期，第114-117頁(yè)。

②韓?。骸吨袊?guó)農(nóng)村土地問(wèn)題調(diào)查》，上海遠(yuǎn)東出版社，2009年，第25頁(yè)。

③趙鼎新：《社會(huì)與政治運(yùn)動(dòng)講義》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006年，第304頁(yè)。

④李昌平：《我向總理說(shuō)實(shí)話(huà)》，光明日?qǐng)?bào)出版社，2002年，第20頁(yè)。

⑤《2011年政府工作報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》2011年3月16日。

⑥徐勇、徐增陽(yáng)：《流動(dòng)中的鄉(xiāng)村治理：對(duì)農(nóng)民流動(dòng)的政治社會(huì)學(xué)分析》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2003年，第73頁(yè)。

⑦吳理財(cái)：《中國(guó)農(nóng)村治理60年：國(guó)家的視角》，《探索與爭(zhēng)鳴》2009年第10期，第13-16頁(yè)。

⑧《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2008年10月20日。

⑨賀雪峰：《地權(quán)的邏輯:中國(guó)農(nóng)村土地制度向何處去》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2010年，第321頁(yè)。

⑩周飛舟：《從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費(fèi)改革對(duì)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系之影響》，《社會(huì)學(xué)研究》2006年第3期，第1-38頁(yè)。

?《中華人民共和國(guó)土地承包法》，收入《中華人民共和國(guó)土地法律法規(guī)全書(shū)》，法律出版社，2012年，第262-263頁(yè)。

?《新土地革命：9億農(nóng)民的“定心丸”》，《財(cái)經(jīng)》2002年第19期，第3頁(yè)。

?陳錫文：《土地執(zhí)法：難！ 難！ 難！ 》，《發(fā)展》2005年第1期，第11頁(yè)。

?顧瑞珍：《土地違法刑事追究風(fēng)險(xiǎn)僅有0.1%》，《新華每日電訊》2007年7月8日，第3版。

?蔣省三、劉守英、李青：《中國(guó)土地政策改革:政策演進(jìn)與地方實(shí)施》，上海三聯(lián)書(shū)店，2010年，第265頁(yè)。

?張勤：《推動(dòng)農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)是服務(wù)型政府的重要職能》，《中國(guó)行政管理》2006年第7期，第54-56頁(yè)。

?朱光磊、張志紅：《職責(zé)同構(gòu)批判》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2005年第1期，第101-112頁(yè)。

?參見(jiàn)王坤、李志強(qiáng)：《新中國(guó)土地征收制度研究》，社科文獻(xiàn)出版社，2009年，第34-38頁(yè)。

?董海軍：《“作為武器的弱者身份”：農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幍牡讓诱巍?，《社?huì)》2008年第4期，第34頁(yè)。