政府職能轉(zhuǎn)變動力機(jī)制研究——系統(tǒng)動力學(xué)觀點(diǎn)

鄭小強(qiáng)

（蘭州大學(xué)，蘭州 730000）

關(guān)于政府職能的界定，國內(nèi)行政學(xué)界并未形成統(tǒng)一的看法，甚至對政府職能的表述也不盡相同。一種觀點(diǎn)認(rèn)為它是能力和作用的結(jié)合；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為它體現(xiàn)的是職責(zé)和功能。但可以肯定的是不能把有關(guān)國家機(jī)器的一切活動、行動、功能、職責(zé)等都解釋為政府職能。①實(shí)際上，“功能”和“作用”的含義基本相通，中文將“功能”解釋為事物或方法所發(fā)揮的作用，而英文的“功能”(Function)本身就有“作用”的內(nèi)涵。由此，可以把政府職能界定為政府在一定時期內(nèi)，根據(jù)國家和社會發(fā)展的需要而承擔(dān)的職責(zé)和功能，它反映了政府活動的基本方向、根本任務(wù)和主要作用。政府職能具有變異性的特征，它隨著國家性質(zhì)、歷史時期和形勢任務(wù)的變化而不斷變換其內(nèi)涵，改變其配置方式，轉(zhuǎn)變其運(yùn)動方向。政府職能轉(zhuǎn)變是政府職能在特定歷史條件下發(fā)展和完善的必然結(jié)果。一個謀求發(fā)展，試圖維持效率和活力并保持穩(wěn)定性的政府，必須經(jīng)常為保持自身與行政環(huán)境之間的大體平衡而努力，這種努力的最主要載體就是政府職能轉(zhuǎn)變。②政府職能的轉(zhuǎn)變主要是指政府的職責(zé)和功能的變化、轉(zhuǎn)換與發(fā)展，是在并不完全放棄原有職能的基礎(chǔ)上調(diào)整具體職責(zé)之間的位次關(guān)系。

一、文獻(xiàn)回顧

在自由資本主義時期,市場機(jī)制被認(rèn)為是最有效的資源配置手段,政府的作用被限制在狹小的范圍內(nèi),“保障國家安全、維護(hù)社會治安、提供公共服務(wù)”③是政府的三大職能。然而，20世紀(jì)30年代初資本主義世界爆發(fā)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)宣告了自由放任經(jīng)濟(jì)時代的終結(jié)。自由市場制度是一個有效的機(jī)制，但市場機(jī)制本身并不完美，只有加強(qiáng)政府對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，才能彌補(bǔ)市場機(jī)制本身存在的缺陷。由此，除了市場這只“看不見的手”之外，政府這只“看得見的手”也開始干預(yù)經(jīng)濟(jì)。從古典自由主義理論、市場缺陷論和政府干預(yù)論的發(fā)展和演變歷程可見，西方國家政府職能轉(zhuǎn)變的流源是在處理“政府與市場關(guān)系”過程中逐漸顯現(xiàn)出來的。20世紀(jì)80年代，隨著新公共管理理論的提出和發(fā)展，西方行政管理學(xué)界提出了“政府重塑理論”。重塑政府又稱為企業(yè)化的政府，指對政府的組織管理模式進(jìn)行改革，采取企業(yè)化的管理技術(shù)來代替僵化的管理體制，從而達(dá)到提高政府效率的目的。代表性的成果有1992年美國行政學(xué)者戴維·奧斯本與特德·蓋布勒通過深入考察美國政府改革實(shí)踐，提出了政府的企業(yè)家精神④，指明了美國政府運(yùn)行及職能轉(zhuǎn)變的方向。隨著西方政府改革不斷深化，行政管理學(xué)者提出“政府企業(yè)化”概念，指出新的政府行為的變革方向。由此可見，西方國家政府職能轉(zhuǎn)變的動力來源就是市場失靈與政府失靈的耦合與治理。

我國學(xué)者對政府職能轉(zhuǎn)變的動力進(jìn)行了研究，取得了一些成果。如認(rèn)為市場、體制和政策是驅(qū)動政府職能轉(zhuǎn)變的主要力量，在不同的行政環(huán)境下三種力量的不同強(qiáng)弱對比形成了不同的職能轉(zhuǎn)變模式⑤。或認(rèn)為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會穩(wěn)定和社會持續(xù)發(fā)展、公民意識的提升、全球化等因素要求政府職能盡快轉(zhuǎn)變,成為政府職能轉(zhuǎn)變的動力⑥?；蛘J(rèn)為政府職能的轉(zhuǎn)變是政府積極主動的自我變革,其動因是基于政府維護(hù)自身合法性的需要和國內(nèi)外環(huán)境的變化發(fā)展⑦?；蛘J(rèn)為政府職能轉(zhuǎn)變的動力結(jié)構(gòu)來源于國內(nèi)外環(huán)境中相關(guān)主體的交叉期望與壓力，它包括政治支持、市場質(zhì)量、社會組織和國際規(guī)則等各種因素⑧?；蛘J(rèn)為政府職能轉(zhuǎn)變的外部動力主要是貫徹執(zhí)行黨的政策的必然要求、回應(yīng)新公共管理運(yùn)動的沖擊與適應(yīng)社會輿論的壓力，內(nèi)部動力是地方政府機(jī)構(gòu)改革的創(chuàng)新要求、地方經(jīng)濟(jì)與公民社會發(fā)展內(nèi)在的要求以及地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的個人推動等⑨?；蛘J(rèn)為經(jīng)濟(jì)動力、政治動力、思想動力和內(nèi)部動力構(gòu)成了政府職能轉(zhuǎn)變的動力機(jī)制⑩。有的從系統(tǒng)論的角度分析了政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)外動力源，認(rèn)為政府職能轉(zhuǎn)變的動力包括內(nèi)生結(jié)構(gòu)性動力、內(nèi)源性自主動力、功能性效用動力和外源性促進(jìn)動力系統(tǒng)?。有的則認(rèn)為政府職能轉(zhuǎn)變的動力有三大來源：一是自上對下的行政強(qiáng)制力，二是來自系統(tǒng)外的權(quán)力督促力，三是自下對上的民主推動力,并提出要從觀念、措施、法治三方面入手，解決動力不足的問題??；蚴钦J(rèn)為公共行政范式的轉(zhuǎn)換和信息革命所帶來的行政環(huán)境的變遷，形成了政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)在動因和直接動力?。

隨著主權(quán)國家的建立，政府職能轉(zhuǎn)變實(shí)踐已經(jīng)開始，與之相關(guān)的研究也逐漸展開，并取得了豐碩的研究成果，但是，對于政府職能轉(zhuǎn)變動力的研究相對較少。從研究視角來看，現(xiàn)有的文獻(xiàn)幾乎都是基于行政環(huán)境變革視角，認(rèn)為行政環(huán)境的變化是促使政府職能轉(zhuǎn)變的動力，由于缺乏對環(huán)境要素的明確劃分以及要素作用于政府職能轉(zhuǎn)變的因果推理，導(dǎo)致探求政府職能轉(zhuǎn)變的動力根源并不清晰。從研究方法上來看，現(xiàn)有的文獻(xiàn)大多數(shù)是進(jìn)行規(guī)范性的研究，缺乏對政府職能轉(zhuǎn)變動力機(jī)制的驗(yàn)證和評價，沒有對各種動力之間的關(guān)聯(lián)進(jìn)行系統(tǒng)性考察。

二、政府職能轉(zhuǎn)變的動力構(gòu)成

分析事物的變化總是從外因和內(nèi)因兩個方面進(jìn)行，政府職能轉(zhuǎn)變的動力演化規(guī)律也不例外。政府職能的轉(zhuǎn)變是在特定社會、政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境下進(jìn)行的，來自于環(huán)境的外部力量和來自于政府和體制的內(nèi)部力量共同作用于政府職能轉(zhuǎn)變主體，使政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變。政府內(nèi)外環(huán)境的多種因素相互制約、影響，共同構(gòu)成了復(fù)雜的政府職能轉(zhuǎn)變動力系統(tǒng)。從物理學(xué)的角度把政府職能轉(zhuǎn)變的動力構(gòu)成劃分為支撐力系統(tǒng)、推動力系統(tǒng)、牽引力系統(tǒng)和自我更新力系統(tǒng)。由此，政府職能轉(zhuǎn)變的動力可定義如下：

PPFC=f(PB,PI,PP,PU),其中，PB為政府職能轉(zhuǎn)變的支撐力；PI為政府職能轉(zhuǎn)變的推動力；PP為政府職能轉(zhuǎn)變的牽引力；PU為政府職能轉(zhuǎn)變的自我更新力。四種作用力的合力決定了政府職能轉(zhuǎn)變動力（PPFC），合力的大小決定政府職能轉(zhuǎn)變的程度，促使政府由政治型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。政府職能的轉(zhuǎn)變并不是一個平滑、連續(xù)的過程，如果用一個概念模型來表示的話（如圖1），政府職能的轉(zhuǎn)變軌跡會沿著“職能階梯”由政治型政府轉(zhuǎn)變到更高一級的職能形態(tài)，只是政府職能轉(zhuǎn)變的每一次跨越都需要蓄積足夠的能量，政府職能轉(zhuǎn)變的四個動力系統(tǒng)為其提供了力量來源，構(gòu)成了政府職能轉(zhuǎn)變的動力。

鑒于政府職能轉(zhuǎn)變動力系統(tǒng)具有復(fù)雜社會系統(tǒng)的特征，文章引入系統(tǒng)動力學(xué)相關(guān)理論和方法來分析政府職能轉(zhuǎn)變的動力機(jī)制。系統(tǒng)動力學(xué)（Syetem Dynamics,SD）由美國MIT的福雷斯特教授在20世紀(jì)五十年代中期創(chuàng)立，SD建模強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)反饋結(jié)構(gòu)，認(rèn)為系統(tǒng)內(nèi)部都存在著或強(qiáng)或弱的反饋機(jī)制,系統(tǒng)動力學(xué)在處理復(fù)雜的高階、非線性時變問題時效果顯著。政府職能的轉(zhuǎn)變是一個動態(tài)的過程，是一個開放的體系，隨著環(huán)境的變化將會有新的政府職能形態(tài)出現(xiàn)，直到真正實(shí)現(xiàn)政府與市場最有效的耦合。在政治、經(jīng)濟(jì)及社會發(fā)展的作用下政府職能由低級形態(tài)轉(zhuǎn)變到高級形態(tài)，同時，職能轉(zhuǎn)變后的政府將對政治、經(jīng)濟(jì)及社會發(fā)展產(chǎn)生有力的促進(jìn)作用，形成一個作用力的反饋回路，反饋能產(chǎn)生自身運(yùn)動的加強(qiáng)過程，在此過程中運(yùn)動或運(yùn)作所引起的后果將回授，使原來的趨勢得到加強(qiáng)?。最終實(shí)現(xiàn)政府職能與經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展有效協(xié)同。

圖1 政府職能轉(zhuǎn)變動力概念模型

1.政府職能轉(zhuǎn)變的推動力系統(tǒng)

政府職能轉(zhuǎn)變的推動力是指由于政府外部環(huán)境的變化產(chǎn)生的對政府職能轉(zhuǎn)變的外部促進(jìn)作用，推動力系統(tǒng)由經(jīng)濟(jì)、社會、技術(shù)和全球化四個要素構(gòu)成，要素之間相互關(guān)聯(lián)（見圖2），構(gòu)成了政府職能轉(zhuǎn)變的推動力系統(tǒng)。

圖2 推動力系統(tǒng)因果關(guān)系圖

（1）經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動政府職能轉(zhuǎn)變。我國改革開放三十多年來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了巨大成就。經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化對政府職能轉(zhuǎn)變的推動主要表現(xiàn)在：一是經(jīng)濟(jì)增長從粗放型增長方式向集約型增長方式的轉(zhuǎn)變促使政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變，使政府職能由行政指令式的經(jīng)濟(jì)干預(yù)，轉(zhuǎn)變?yōu)橄蚪?jīng)濟(jì)發(fā)展提供人才、科技支持的公共服務(wù)。二是經(jīng)濟(jì)環(huán)境由短缺經(jīng)濟(jì)向過剩經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變促使政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變，使政府職能從對企業(yè)的行政控制轉(zhuǎn)變?yōu)閷κ袌鲋刃虻囊?guī)范和管理。三是生產(chǎn)力水平的提高，導(dǎo)致各類公共事務(wù)的內(nèi)容、數(shù)量和性質(zhì)發(fā)生變化，促使政府管理職能發(fā)生適應(yīng)性變化。四是通貨膨脹、收入分配、金融危機(jī)等階段性經(jīng)濟(jì)問題，促使政府必須根據(jù)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化適時調(diào)整其職能重心。

（2）社會變革推動政府職能轉(zhuǎn)變。一方面，社會進(jìn)步會推動政府職能的轉(zhuǎn)變。隨著我國改革開放的不斷深入以及民主法治體系的建立，人們在公民權(quán)、自主權(quán)方面表現(xiàn)出的公民精神使公眾對政府的作用和職責(zé)產(chǎn)生前所未有的關(guān)注。公眾對政府職能產(chǎn)生多元化的認(rèn)同狀態(tài)，如社會發(fā)生動亂的環(huán)境下，公眾對政府職能的認(rèn)同是維持社會的穩(wěn)定；在經(jīng)濟(jì)危機(jī)的環(huán)境下，公眾對政府職能的認(rèn)同是發(fā)展經(jīng)濟(jì)。隨著社會的進(jìn)步，人們的文化意識也發(fā)生了巨大的變化，對“集權(quán)式”政府職能的習(xí)慣性依賴逐漸被自主意識所取代，一個相對獨(dú)立的公民社會推動著政府職能的轉(zhuǎn)變。隨著社會的進(jìn)步，非政府組織（NGO）蓬勃發(fā)展起來，這在一定程度上分擔(dān)了政府提供公共物品的職能，促使政府對其原有的職能進(jìn)行重組，關(guān)注于非政府組織不能企及的更核心的職能。另一方面,社會關(guān)系的復(fù)雜化會形成一種內(nèi)部壓力促使政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變。隨著改革開放的不斷深入,出現(xiàn)了新的社會階層和利益群體,導(dǎo)致社會關(guān)系趨于復(fù)雜化,各種社會矛盾逐漸顯現(xiàn),這就要求政府轉(zhuǎn)變職能,把職能的重心轉(zhuǎn)變到處理即將激化的社會矛盾上。

（3）技術(shù)進(jìn)步推動政府職能轉(zhuǎn)變。信息技術(shù)已經(jīng)成為當(dāng)今經(jīng)濟(jì)活動和社會生活的基石，信息技術(shù)的飛速發(fā)展及其在行政管理領(lǐng)域的廣泛運(yùn)用，在改變政府行政環(huán)境的同時，也推動著政府職能的轉(zhuǎn)變，使其進(jìn)入高級的政府職能形態(tài)，即“電子政府”和“虛擬政府”。信息技術(shù)有力地保障了“電子政府”的技術(shù)實(shí)現(xiàn)，通過技術(shù)手段構(gòu)建一個高效率、高服務(wù)品質(zhì)的政府；同時，通過對信息資源的整合，構(gòu)建跨越時間和空間的政府服務(wù)體系，使“虛擬政府”的實(shí)現(xiàn)成為可能。隨著信息技術(shù)的發(fā)展和手機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)等新媒體的普及，一些新問題也逐漸凸顯，如信息安全、網(wǎng)絡(luò)暴力等，難以通過信息的管制實(shí)現(xiàn)對公共事件的控制和處理，這些問題逐漸進(jìn)入政府職能的核心領(lǐng)域，改變政府職能的結(jié)構(gòu)分布，從而要求政府職能結(jié)構(gòu)作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。

（4）全球化推動政府職能的轉(zhuǎn)變。全球化是人類社會發(fā)展的必然趨勢，經(jīng)濟(jì)全球化是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潮流，政治全球化正沖擊著現(xiàn)存的國際政治格局，全球化使國家之間的聯(lián)系越發(fā)緊密，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個領(lǐng)域相互借鑒和同化，政府角色與職能在密切的全球化交往中逐步與國際接軌，實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。全球化背景下，公眾對政府的訴求已不再是傳統(tǒng)的發(fā)展經(jīng)濟(jì)、社會安全、公共服務(wù)等領(lǐng)域，公民的行政參與呈現(xiàn)多元形態(tài)，既要獲取更多的自主權(quán)，使政府成為“有限政府”，確保政府行政過程中的公平、公正，又要求政府提供更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和更完善的公共服務(wù)，使政府成為“全能政府”。

2.政府職能轉(zhuǎn)變的牽引力系統(tǒng)

政府職能轉(zhuǎn)變的牽引力是指由于政府內(nèi)部行政生態(tài)環(huán)境的變化產(chǎn)生的對政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)部促進(jìn)作用，牽引力系統(tǒng)主要由行政范式和管理水平兩大要素構(gòu)成，要素之間相互關(guān)聯(lián)（見圖3），構(gòu)成了政府職能轉(zhuǎn)變的牽引力系統(tǒng)。

圖3 牽引力系統(tǒng)因果關(guān)系圖

（1）公共行政范式的轉(zhuǎn)換。隨著20世紀(jì)80年代新公共管理運(yùn)動的興起，西方公共管理學(xué)界以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營企業(yè)管理理論和方法為基礎(chǔ)，催生出不同于傳統(tǒng)公共行政理論的新范式，建立了新公共管理理論。傳統(tǒng)的公共行政范式受到廣泛質(zhì)疑，曾經(jīng)被公認(rèn)的公共行政基本原則，如科層制、終身雇傭制和行政二分論等，受到了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，政府的社會角色以及政府與市場、政府與公民的關(guān)系都發(fā)生了變化。新公共管理范式改變了傳統(tǒng)公共模式下政府與社會之間的關(guān)系，重新對政府職能及其與社會的關(guān)系進(jìn)行定位,認(rèn)為政府不再是高高在上、自我服務(wù)的官僚機(jī)構(gòu)，而是對社會公眾具有高度的回應(yīng)力和責(zé)任感，更加重視政府等公共服務(wù)組織提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。?公共行政由傳統(tǒng)公共行政范式向新公共行政范式的轉(zhuǎn)換，使得政府對其角色和職能進(jìn)行重新定位，實(shí)現(xiàn)了政府職能的轉(zhuǎn)變。

（2）行政管理水平的提高。政府管理職能的確立，受到政府的內(nèi)部資源如人、財(cái)、物及管理水平等因素的影響，政府職能必須與政府的行政管理水平相適應(yīng)，政府職能設(shè)計(jì)在很大程度上受制于內(nèi)部管理水平。政府行政管理水平的提高、現(xiàn)代管理經(jīng)驗(yàn)的積累、先進(jìn)管理技術(shù)和方法的運(yùn)用等組織內(nèi)部環(huán)境的改善，都能促進(jìn)政府職能體系對社會的適應(yīng)性，提高政府職能對社會需求滿足的程度。同時，這種改善后的組織內(nèi)部環(huán)境會引導(dǎo)政府職能的定位，確保政府職能的轉(zhuǎn)變沿著科學(xué)的行政管理方向前進(jìn)。所以，政府行政管理水平的提高為政府職能的轉(zhuǎn)變提供了前提，提供了直接的引導(dǎo)力。

3.政府職能轉(zhuǎn)變的自我更新力系統(tǒng)

政府職能轉(zhuǎn)變是公共行政系統(tǒng)自我完善的體現(xiàn)。根據(jù)組織進(jìn)化理論，組織通過空間上的擴(kuò)張和時間上的持續(xù)，逐漸變大變強(qiáng)，通過不斷適應(yīng)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)組織進(jìn)化。創(chuàng)新性決定組織能否長久，模仿性則決定組織的規(guī)模，創(chuàng)新性和模仿性是組織的兩種基本性質(zhì)。?政府作為特殊的組織，也具有組織進(jìn)化的特征，政府組織的進(jìn)化表現(xiàn)為政府職能的轉(zhuǎn)變，即政府職能的自我擴(kuò)張和自我收斂。政府組織的自我進(jìn)化構(gòu)成了政府職能轉(zhuǎn)變的自我更新力系統(tǒng)，因果關(guān)系見圖4所示。

圖4 自我更新力系統(tǒng)因果關(guān)系圖

（1）政府職能的自我擴(kuò)張。隨著政府組織在時間上的逐漸延續(xù)，行政資源表現(xiàn)出較強(qiáng)的流動性，人、財(cái)、物等資源會流向那些比較重要的行政部門，使其行政職能得以強(qiáng)化，形成政府職能的自我擴(kuò)張。如在戰(zhàn)爭期間，更多的社會資源會流向軍事部門，政府保障國家安全和社會穩(wěn)定的職能得以強(qiáng)化；隨著人們生活水平的提高以及科教興國戰(zhàn)略的實(shí)施，政府會加大在醫(yī)療、教育方面的投入，在提供公共物品職能方面形成自我擴(kuò)張。

（2）政府職能的自我收斂。正如美國總統(tǒng)托馬斯·杰弗遜所言：“最好的政府是管事最少的政府?！庇邢拚缫殉蔀楣沧R并走向?qū)嵺`，政府職能的邊界在逐漸縮小。隨著社會自治能力的增強(qiáng)，政府職能會在一些行政領(lǐng)域弱化，最終被社會組織或經(jīng)濟(jì)組織所取代。政府組織的創(chuàng)新性會在政府內(nèi)部形成職能淘汰機(jī)制，自發(fā)弱化或舍棄那些不再適應(yīng)行政環(huán)境的職能，形成政府職能的自我收斂。

4.政府職能轉(zhuǎn)變的支撐力系統(tǒng)

我國政府職能轉(zhuǎn)變實(shí)踐中，經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革決定了政府職能轉(zhuǎn)變的宏觀環(huán)境，是政府職能轉(zhuǎn)變所有力量的來源，決定著政府職能轉(zhuǎn)變的方向。沒有經(jīng)濟(jì)和政治體制改革，政府職能轉(zhuǎn)變僅僅是一些細(xì)枝末節(jié)的修補(bǔ)，不會產(chǎn)生根本性的變革。兩大改革構(gòu)成了政府職能轉(zhuǎn)變的支撐力系統(tǒng)，因果關(guān)系見圖5所示。

（1）經(jīng)濟(jì)體制改革。經(jīng)過30多年的經(jīng)濟(jì)體制改革,我國已經(jīng)逐步建立了有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系,國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展的制度基礎(chǔ)和運(yùn)行機(jī)制正逐步形成。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府通過指令性的計(jì)劃和行政手段干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會管理，是全能型的政府。隨著經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，政府職能必須發(fā)生根本性的變革，即從微觀的經(jīng)濟(jì)管理者轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲋黧w的服務(wù)者，轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府。經(jīng)濟(jì)體制改革為政府職能的轉(zhuǎn)變提供了動力源泉，是對政府職能轉(zhuǎn)變的有力支撐。

圖5 支撐力系統(tǒng)因果關(guān)系圖

（2）政治體制改革。政治體制改革主要是指在政治性質(zhì)和政治總格局不發(fā)生變化的情況下，政治關(guān)系的調(diào)整和變化。由于政治過程缺乏類似市場那樣強(qiáng)有力的競爭機(jī)制,所以政治意義上的制度變遷往往存在動力機(jī)制不足的問題，政治制度比經(jīng)濟(jì)制度變遷存在更明顯的路徑依賴,從而陷入制度變遷的鎖定狀態(tài)。?但是，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，政府往往能夠超越不同的利益群體，主動打破原有的制度安排，進(jìn)行政治體制改革。政治體制改革的主要內(nèi)容之一就是行政管理體制的改革以及服務(wù)型政府的構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)真正的社會主義民主。政治體制改革是政府職能轉(zhuǎn)變的制度保障，決定著政府職能轉(zhuǎn)變的方向。

三、政府職能轉(zhuǎn)變的系統(tǒng)動力學(xué)分析

1.政府職能轉(zhuǎn)變的系統(tǒng)動力學(xué)模型

根據(jù)以上分析,考慮通過子系統(tǒng)彼此之間共同的影響因素把四個動力子系統(tǒng)聯(lián)成政府職能轉(zhuǎn)變動力影響因素的因果關(guān)系圖，通過政府職能轉(zhuǎn)變動力和政府職能轉(zhuǎn)變程度連接各個子系統(tǒng)，如圖6所示。在政府職能轉(zhuǎn)變支撐力系統(tǒng)的作用下，政府職能進(jìn)行自我擴(kuò)張或自我收斂，同時，經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革使政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)及社會環(huán)境發(fā)生改變，產(chǎn)生了政府職能轉(zhuǎn)變的外部推動力，使公共行政范式的轉(zhuǎn)化和內(nèi)部行政管理水平的提高產(chǎn)生政府職能轉(zhuǎn)變內(nèi)部拉動力。四個子系統(tǒng)共同作用于政府使其職能發(fā)生轉(zhuǎn)變，政府職能轉(zhuǎn)變后會改變內(nèi)外行政環(huán)境進(jìn)行新一輪的職能轉(zhuǎn)變。

圖6 政府職能轉(zhuǎn)變系統(tǒng)動力學(xué)因果關(guān)系圖

圖6只能描述反饋結(jié)構(gòu)的基本方面，不能表示不同性質(zhì)的變量的區(qū)別，表1對模型中的變量進(jìn)行解釋，并建立政府職能轉(zhuǎn)變的系統(tǒng)動力學(xué)模型，如圖7所示。

表1 模型中的變量

圖7 政府職能轉(zhuǎn)變的系統(tǒng)動力學(xué)模型

2.主要變量仿真分析

政府職能初始值為500，運(yùn)行Vensim軟件，進(jìn)行第一次仿真；把經(jīng)濟(jì)增長度、社會進(jìn)步度、技術(shù)革新度、全球化程度、行政范式轉(zhuǎn)換度、管理水平體高度、經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革力度提高10%進(jìn)行第二次仿真；提高20%進(jìn)行第三次仿真；降低10%進(jìn)行第四次仿真。系統(tǒng)仿真分別得到以下仿真結(jié)果：

圖8 調(diào)整動力水平對政府職能轉(zhuǎn)變的影響

由圖8可見，第一次仿真為基準(zhǔn)值，政府職能值隨著政府職能轉(zhuǎn)變動力水平的增加而逐步降低；當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長度、社會進(jìn)步度、技術(shù)革新度、全球化程度、行政范式轉(zhuǎn)換度、管理水平體高度、經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革力度提高10%時，政府職能轉(zhuǎn)變動力增強(qiáng)，政府職能轉(zhuǎn)變速度加快，政府職能值加速降低。

當(dāng)把仿真周期增加到90個周期時，在其他條件不變的情況下，政府職能以本世紀(jì)中期為分界點(diǎn)呈現(xiàn)不同的轉(zhuǎn)變特征，如圖9所示。本世紀(jì)中期前，政府職能值隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展度、社會進(jìn)步度、技術(shù)革新度、全球化程度、行政范式轉(zhuǎn)換度、管理水平體高度、經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革力度的提高而逐步降低，轉(zhuǎn)變速度趨于穩(wěn)定；本世紀(jì)中期以后，政府職能轉(zhuǎn)變的速度減低，政府職能趨于穩(wěn)定，最后收斂于80.056的穩(wěn)定值，政府職能不再發(fā)生轉(zhuǎn)變。

圖9 政府職能轉(zhuǎn)變總趨勢水平

四、結(jié)論與啟示

在政府職能轉(zhuǎn)變的動力系統(tǒng)中，推動力系統(tǒng)和拉動力系統(tǒng)具有較高的靈敏度，對政府職能轉(zhuǎn)變的促進(jìn)作用比較明顯；自我更新系統(tǒng)和支撐力系統(tǒng)靈敏度較弱，對政府職能轉(zhuǎn)變沒有起到直接作用，而起到間接作用。政府職能在多種因素的作用下發(fā)生轉(zhuǎn)變，政府職能對經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會環(huán)境和技術(shù)環(huán)境的變化較為敏感，而對全球化、行政范式轉(zhuǎn)化及管理水平變化的敏感度較低。政府職能在不同的轉(zhuǎn)變動力水平下呈現(xiàn)不同的轉(zhuǎn)變特征，不過政府職能將最終收斂于一個穩(wěn)定水平，可以視為政府職能的均衡狀態(tài)。

本文也存在一些問題。政府職能轉(zhuǎn)變的動力問題具有系統(tǒng)動力學(xué)問題的特征，可視為一個系統(tǒng)動力學(xué)問題進(jìn)行分析，不過政府職能轉(zhuǎn)變是一個復(fù)雜的系統(tǒng)問題，很多變量的數(shù)據(jù)難以獲取，通過替代變量來表示降低了仿真結(jié)果的信度。由于各級政府在職能轉(zhuǎn)變過程中的驅(qū)動因素是不同的，本文所指的政府職能轉(zhuǎn)變主體主要指中央政府和省、市級地方政府。

注釋：

①朱光磊、于丹：《建設(shè)服務(wù)型政府是轉(zhuǎn)變政府職能的新階段——對中國政府職能轉(zhuǎn)變過程的回顧與展望》，《政治學(xué)研究》2008年第6期，第 67-72頁。

②張銳昕、楊國棟：《網(wǎng)絡(luò)時代西方國家政府職能轉(zhuǎn)變：動因、對策及啟示》，《蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第3期，第108-114頁。

③趙龍躍：《社會主義市場經(jīng)濟(jì)中的政府職能》，青島出版社，1995年，第17頁。

④[美]戴維·奧斯本、特德·蓋布勒：《改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營部門》，上海譯文出版社，1996年，第6頁。

⑤施雪華：《政府職能轉(zhuǎn)變模式與政府能力比較分析》，《學(xué)習(xí)月刊》2005年第3期，第13-16頁。

⑥李梅娟、李洪霞：《政府職能轉(zhuǎn)變的動力和阻力分析》，《遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第4期，第18-19頁。

⑦汪瑋：《我國政府職能轉(zhuǎn)變的動因和路徑——新制度主義視角》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第5期，第110-112頁。

⑧羅峰：《浦東綜合改革中政府職能轉(zhuǎn)變的動力、路徑與啟示》，《理論與改革》2011年第4期，第93-98頁。

⑨操世元：《論地方政府職能的動力與障礙——以杭州市為例》，《理論導(dǎo)刊》2010年第2期，第54-57頁。

⑩何強(qiáng)：《地方政府職能轉(zhuǎn)變的動力機(jī)制與路徑》，《黑龍江社會科學(xué)》2008年第1期，第40-42頁。

?汪艷、金太軍：《政府職能轉(zhuǎn)變之內(nèi)外動力源的系統(tǒng)論分析》，《唐都學(xué)刊》2006年第3期，第50-55頁。

?楊學(xué)淵：《我國政府職能轉(zhuǎn)變滯后的動力機(jī)制考察》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2001年第5期，第11-16頁。

?歐文·E·休斯：《公共管理導(dǎo)論》，中國人民大學(xué)出版社，2001年，第223頁；李文良：《中國政府職能轉(zhuǎn)變問題報(bào)告》，中國發(fā)展出版社，2003年，第103頁。

?王其藩：《系統(tǒng)動力學(xué)》，清華大學(xué)出版社，1994年，第8頁。

?James M.Buchanan.Liberty,Market and State:Political Economy in the 1980s.Harvester Press,1986.

?李剛：《組織的進(jìn)化》，電子工業(yè)出版社，2011年，第25頁。

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