中澳海洋環(huán)境陸源污染治理的政策執(zhí)行比較

張繼平 熊敏思 顧 湘

（上海海洋大學(xué)，上海 201306）

引言

2012年1月，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署舉辦的第三屆“保護海洋環(huán)境免受陸源污染全球行動計劃政府間審查會議”制定了2012-2016年陸源污染治理的行動方案，中國及其他100多個國家承諾今后將要采取相關(guān)的治理行動。據(jù)2012年《中國海洋發(fā)展報告》顯示，在過去十年，陸源排海污染物持續(xù)增加，海洋生態(tài)系統(tǒng)明顯退化。澳大利亞擁有的海域面積居世界第三位、世界最大的專屬經(jīng)濟區(qū)，且海洋生物資源豐富。由于近岸人口密度大、海洋產(chǎn)業(yè)眾多，因而受到陸源污染的巨大威脅。2006年澳大利亞通過對典型案例的收集和分析，制定并實施了詳盡的陸源污染治理國家行動計劃，對污染源進行了有效控制。本文將從政策執(zhí)行的主體、手段、監(jiān)督三個方面對中澳海洋環(huán)境陸源污染治理政策進行比較，力圖為中國陸源污染治理政策的高效執(zhí)行提供經(jīng)驗和啟示。

一、中澳陸源污染治理政策的執(zhí)行主體比較

陸源污染治理政策的執(zhí)行主體是實施公共政策的人和組織。執(zhí)行主體構(gòu)成的合理性、權(quán)責(zé)分工的明確性和主體間協(xié)調(diào)的流暢性都影響著執(zhí)行的效果。

1.陸源污染治理政策執(zhí)行主體的構(gòu)成

澳大利亞陸源污染治理執(zhí)行主體多元，目標(biāo)統(tǒng)一。首先是政府間的合作，聯(lián)邦政府在與州、地方政府的合作下開展了海岸帶管理、國家污染物名錄編制等行動計劃；其次是非政府機構(gòu)的合作，許多社會事務(wù)由非政府組織、公民社區(qū)自主管理。非政府組織如EDF(Environmental Defense Fund)通過社會捐助進行相關(guān)的調(diào)查和研究，并對公眾進行宣傳和教育。再如澳大利亞零售商協(xié)會，為減少近岸白色垃圾，對政府承諾大面積減少塑料袋的生產(chǎn)。目前，澳大利亞已有越來越多的水環(huán)境保護志愿者、企業(yè)、社區(qū)參與近岸水質(zhì)監(jiān)測的工作。

中國陸源污染治理政策執(zhí)行主體的構(gòu)成較為單一，主要由環(huán)保、海洋、海事、漁業(yè)等海洋行政部門組成①。中華人民共和國環(huán)境保護部（以下稱環(huán)境保護部）在陸源污染治理過程中處于主導(dǎo)地位，通過區(qū)域督查中心及地方環(huán)保部門對其進行治理,海洋行政部門配合開展陸源污染治理行動。此外，中國非政府組織已成為環(huán)境保護中的新生力量，如香港海洋環(huán)境保護協(xié)會、藍絲帶海洋保護協(xié)會為海洋生態(tài)環(huán)境保護起到了積極的作用。但目前有關(guān)海洋環(huán)境保護的非政府組織數(shù)量少、資金和專業(yè)人員短缺，沒有形成治污合力。同時，由于我國在政策執(zhí)行的過程中，多以行政命令為主，造成了公眾參與意愿較低，對政府的依賴性較強。

2.陸源污染治理政策執(zhí)行主體的權(quán)責(zé)分工

執(zhí)行主體間的合理分工、權(quán)責(zé)對等有利于提升執(zhí)行效率。澳大利亞以法律的形式將海洋陸源污染治理的任務(wù)進行明確劃分。在《澳大利亞海洋政策》(Australia's Oceans Policy)中，明確規(guī)定了各級海洋環(huán)境保護管理部門及公眾的責(zé)任。

中國陸源污染治理部門在職能上還存在邊界不清、分工不明的問題。環(huán)境保護部門在執(zhí)行過程中處主導(dǎo)地位，可利用的行政資源較多，而其它相關(guān)部門都處于被支配的地位，部門權(quán)責(zé)分配沒有量化，導(dǎo)致執(zhí)行主體權(quán)責(zé)不對等，形成行政資源“一邊倒”而引發(fā)部門間的利益爭奪②。如在陸源污染治理專項“渤海碧海行動計劃”中，由于行政邊界模糊，使得環(huán)保、海洋、海事、漁業(yè)等部門在政策執(zhí)行過程形成摩擦和阻滯。

3.陸源污染治理政策執(zhí)行主體間的協(xié)作方式

執(zhí)行主體合理的協(xié)作方式能夠緩解、調(diào)節(jié)矛盾及緊張關(guān)系，從而使合作關(guān)系更順暢、更高效地達到治理目標(biāo)。澳大利亞在吉普斯藍湖區(qū)陸源污染治理的過程中，利益相關(guān)者主要通過各種會議、論壇等形式來促成各利益相關(guān)者的咨詢、磋商，制定各方利益代表認(rèn)為最有效的執(zhí)行方案，最大程度地減少由于各方因利益不統(tǒng)一而造成方案執(zhí)行低效，但同時也增加了行政成本。

中國在解決海洋陸源污染問題時，一般是由環(huán)境保護部門牽頭，其他相關(guān)部門配合，由于環(huán)保部門與專門海洋行政部門治理對象不同，在陸源污染治理過程中，現(xiàn)存的管理模式與海陸一體的現(xiàn)實相悖。條塊分割，各部門的管理目標(biāo)、對象、手段存在差異，以自身利益為出發(fā)點，導(dǎo)致了部門協(xié)作效能低下，協(xié)作不通暢③。因此，完善協(xié)調(diào)機制，是減少執(zhí)行主體間的摩擦的重要途徑。

通過以上比較可得出，澳大利亞陸源污染治理執(zhí)行主體的構(gòu)成多元、目標(biāo)統(tǒng)一且分工明確，協(xié)作方式切實、高效、靈活。而我國執(zhí)行主體結(jié)構(gòu)較為單一，以政府機構(gòu)為主導(dǎo)，非政府組織、公眾等社會組織參與程度低、力量分散，且執(zhí)行的過程中，由于各部門責(zé)任不明確、權(quán)責(zé)不對等且缺乏協(xié)調(diào)溝通，使得陸源污染治理無法達到預(yù)期的效果。

二、中澳陸源污染治理政策的執(zhí)行手段比較

政策工具理論認(rèn)為，政策執(zhí)行的成敗在于是否選擇了正確的政策工具②。通過中澳陸源污染治理政策執(zhí)行手段的比較，為增強中國執(zhí)行手段的多樣性提供借鑒。

1.命令控制手段

命令控制手段的運用首先要有明確的法律依據(jù)，使政策在執(zhí)行時具有權(quán)威性和強制性；同時還要有嚴(yán)格的處罰措施，來保證政策目標(biāo)的實現(xiàn)④。

澳大利亞通過法律、政策等形式為陸源污染的治理行動提供了重要依據(jù)。在陸源污染治理的國家行動中，一是對治理區(qū)域的科學(xué)調(diào)查和案例分析，結(jié)合已頒布的法令，如1975年聯(lián)邦政府大堡礁海洋公園管理局為了防治陸源污染頒布的《大堡礁海洋公園法案》以及1999年頒布的《環(huán)境保護與生物多樣性保護法》，并根據(jù)現(xiàn)實需要進行改進，作為行動框架。二是實施了形式多樣、操作靈活的輔助性政策，如區(qū)域海洋計劃，因地制宜地為各州提出具體行動方案，指導(dǎo)地方治污工作。三是通過一些合作項目，如政府資助項目（The Community Water Grants Program），促進社區(qū)對當(dāng)?shù)厮Y源保護的積極性。在澳大利亞，只要違規(guī)排污，都要受到嚴(yán)厲懲罰，并交納高額罰金。對直接犯罪人可判處高達七年的有期徒刑。如新南威爾士州在1989年頒布了《環(huán)境犯罪與懲治法》，被認(rèn)定是環(huán)境刑法中最為嚴(yán)密、最具有代表性的法典。

中國在陸源污染的治理行動中，法律數(shù)量雖多但可操作性不強。例如在“渤海碧海行動計劃”中，可依據(jù)的法律、行政法規(guī)、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)近30部，種類和數(shù)量豐富，但這些法規(guī)基于國家宏觀層面，涉及范圍較廣且頒布時間過早，對具體、典型的區(qū)域如渤海海區(qū)缺乏針對性且預(yù)防性的法規(guī)，因此，對陸源污染的治理目前處于“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的狀況，也給違法者提供了“上有政策、下有對策”的空間。此外，懲罰措施不健全，這在很大程度上削弱了政策執(zhí)行力度。2008年9月，由國家環(huán)保總局和美國環(huán)保協(xié)會共同完成的《中國環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法效能研究項目總報告》顯示，“一個在地級市的企業(yè)如果一次違法排污，平均受到的經(jīng)濟處罰是4.97萬元，而該企業(yè)違法期間獲得的收益是232萬元，違法與守法成本相差46倍”⑤，可見懸殊之大，違法排污成本過低導(dǎo)致了企業(yè)的消極行為。

2.經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段

經(jīng)濟手段是為了在有效控制海洋污染的同時，保證海洋經(jīng)濟又好又快發(fā)展。據(jù)經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）的一項調(diào)查顯示，1989年已有14個成員國使用150多種經(jīng)濟手段管理環(huán)境⑥。

澳大利亞非常重視經(jīng)濟手段在環(huán)境保護中的作用，在陸源污染治理過程中，形成了強有力的經(jīng)濟管控手段，例如實施了環(huán)境稅、經(jīng)濟補貼和稅收減免、押金返還制度、排污交易許可權(quán)、排污超額階梯付費制度等經(jīng)濟手段，并已在實踐中逐步運作成熟。

中國目前的經(jīng)濟手段較為單一，已實施的控制陸源污染的經(jīng)濟刺激政策有排污收費制度、排污設(shè)施有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補償制度等。但目前實施范圍較廣的是排污收費制度，其他的手段尚未發(fā)揮重要作用。因此，在陸源污染政策執(zhí)行中，經(jīng)濟手段的運用還有很大的發(fā)掘空間。

3.宣傳教育手段

澳大利亞為了治理海洋污染，制定了澳大利亞清潔日（Clean Up Australia Day），通過法定節(jié)日增強公眾的海洋環(huán)保意識、調(diào)動了公民對海洋污染治理的積極性。同時也注重引導(dǎo)對下一代的教育，例如學(xué)生進行戶外體驗，讓學(xué)生觀察自己生活的周圍環(huán)境，促使他們檢查自己的生活習(xí)慣和對環(huán)境保護的思考⑦。

在中國，往往通過記錄片、宣傳欄等形式對公眾進行教育。雖然公眾對陸源污染事件的投訴和新聞媒體的曝光日漸增多，對提高執(zhí)行效率起到了積極作用，但宣傳教育形式和途徑相對滯后。如通過網(wǎng)絡(luò)媒介進行宣傳時，由于目標(biāo)群體受教育水平局限、宣傳內(nèi)容具有很強的時效性，公眾接受的海洋環(huán)保教育非常有限且影響不深，達不到預(yù)期目標(biāo)。

通過以上的比較，可以得出，澳大利亞陸源污染治理的政策執(zhí)行手段綜合且靈活，能夠適應(yīng)政策執(zhí)行過程中不同階段的需要。中國在陸源污染治理過程中，以命令控制手段為主，缺乏強有力的懲罰機制作為保障；經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段沒有發(fā)揮很好的作用，教育相對滯后，在陸源污染治理政策執(zhí)行手段的綜合性運用方面還需加強和完善。

三、中澳陸源污染治理的政策執(zhí)行監(jiān)督比較

政策執(zhí)行監(jiān)督的主體、途徑和力度都對治理政策的貫徹落實發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。中澳在陸源污染政策執(zhí)行的監(jiān)督主體、監(jiān)督途徑、監(jiān)督力度方面存在差異。

1.監(jiān)督主體的比較

澳大利亞陸源污染治理的監(jiān)督主體廣泛，涉及政府機構(gòu)、企業(yè)和社會大眾。第一，在澳大利亞，國家海洋部長委員會、區(qū)域海洋計劃督導(dǎo)委員會對海洋計劃執(zhí)行情況進行監(jiān)督。監(jiān)察專員可以獨立行使調(diào)查權(quán)、監(jiān)督建議權(quán)、責(zé)任追究權(quán)和廉政教育權(quán)。第二，企業(yè)主動進行的自主監(jiān)督。澳大利亞企業(yè)監(jiān)督體系完善、誠實守信、自我監(jiān)控能力強。發(fā)生違法行為后主動承擔(dān)法律制裁。第三，以公眾監(jiān)督為主。澳大利亞激勵大學(xué)、工業(yè)部門、地方政府等權(quán)威的專業(yè)機構(gòu)共同參與調(diào)查研究，大大提高了調(diào)查結(jié)果的可信度，不僅節(jié)省了行政成本，同時還激發(fā)了利益相關(guān)者的積極性和責(zé)任感。在澳大利亞的西南威爾士，水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r常被作為環(huán)境污染的監(jiān)測指標(biāo),發(fā)生嚴(yán)重污染時，漁民將會主動報告有關(guān)當(dāng)局⑧。

中國陸源污染政策執(zhí)行的監(jiān)督主體主要以政府內(nèi)部監(jiān)督為主，企業(yè)及公眾參與意愿較低。《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》中規(guī)定環(huán)保、海洋、海事、漁業(yè)海洋行政部門及軍隊環(huán)境保護部門對全國的海洋環(huán)境保護工作進行協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督。由于各自負(fù)責(zé)的水域有所分工，又缺乏統(tǒng)一的海洋污染治理監(jiān)督機構(gòu)，在陸源污染治理的過程中，各部門的工作處于多龍治水水仍泛濫的狀況。中國企業(yè)缺乏對環(huán)境保護的認(rèn)識。中國大多數(shù)企業(yè)仍過多關(guān)注眼前利益，對環(huán)境保護的積極性不高，意識不強，更談不上自我監(jiān)督及相互監(jiān)督。近年來，在我國陸源污染排海的重大事件中，公眾在控制陸源污染、保護海洋環(huán)境中的監(jiān)督和維權(quán)已漸露頭角。例如近期江蘇啟東市民因王子紙業(yè)污染排海項目獲批而進行了群體性的抗議活動，引起了媒體及社會各界的高度關(guān)注，最終，當(dāng)?shù)卣€是決定永久取消王子紙業(yè)的排海工程項目，這預(yù)示著公眾參與意愿及公眾監(jiān)督意識的不斷增強。

2.監(jiān)督途徑的比較

澳大利亞的監(jiān)督途徑較為完善，通過合作機構(gòu)間的相互監(jiān)督、設(shè)立申訴體系及社會調(diào)查等方式進行監(jiān)督。首先，政府與非政府機構(gòu)間形成相互監(jiān)督的局面。聯(lián)邦政府、州政府和地方政府都有專門的機構(gòu)進行科學(xué)調(diào)查和研究，一方面為陸源污染治理政策的制定提供科學(xué)的數(shù)據(jù)，另一方面對執(zhí)行的效果進行監(jiān)督。其次，完善的監(jiān)督保障機制。在澳大利亞，各行業(yè)都設(shè)有獨立的申訴體系，澳大利亞政府及各州專設(shè)機構(gòu)專門調(diào)查、調(diào)解公民對政府或公務(wù)員的不滿行為及腐敗行為，建立公眾對政府的信任。最后，廣泛的社會調(diào)查。例如澳大利亞生態(tài)健康監(jiān)測計劃（EHMP）是綜合的海洋、河口、淡水監(jiān)測計劃。它通過對東部昆士蘭18個近海海域的區(qū)域生態(tài)環(huán)境評估、18個河口和摩頓灣的整體評估，來確定水質(zhì)的好壞⑨。這項計劃為管理措施的制定提供了大量可靠的數(shù)據(jù)，同時利用網(wǎng)絡(luò)將這些數(shù)據(jù)反饋給公眾，并通過發(fā)放民意調(diào)查問卷使公眾主動參與對陸源污染治理質(zhì)量的監(jiān)督中來。

中國陸源污染政策執(zhí)行的監(jiān)督包括行政部門的監(jiān)督、社會媒體及大眾的監(jiān)督。一是政府內(nèi)部的監(jiān)督，通過監(jiān)察部門及人大的走訪、巡視等方式，對各級環(huán)境部門的政策執(zhí)行效果進行監(jiān)督；二是通過社會媒體、大眾的網(wǎng)絡(luò)舉報、媒體曝光等途徑對政府進行監(jiān)督和問責(zé)。但由于一些地方政府存在不同程度的數(shù)據(jù)、信息不透明、不準(zhǔn)確、不對稱等問題，削弱了社會大眾的監(jiān)督力量。

3.監(jiān)督力度的比較

陸源污染治理政策執(zhí)行的監(jiān)督力度包括對陸源污染監(jiān)督性監(jiān)測的范圍、站點的數(shù)量和監(jiān)測指標(biāo)的設(shè)定，這些因素直接影響了政策執(zhí)行的效果。

澳大利亞開展的生態(tài)健康監(jiān)測計劃是最全面的海灣、河口、流域監(jiān)測計劃之一，旨在評估管理活動的有效性。一是監(jiān)測的范圍廣，監(jiān)測的范圍涵蓋了澳大利亞的昆士蘭州，評價區(qū)域面積約為2.3萬平方公里；二是站點數(shù)量多，在近海沿岸共設(shè)248個站點，這些站點監(jiān)測陸源污染對近岸流域的排放；三是監(jiān)測指標(biāo)綜合，利用生態(tài)健康的生物學(xué)指標(biāo)和理化指標(biāo)來測定水域的健康狀況，評價結(jié)果每年發(fā)布一次。生物指標(biāo)和理化指標(biāo)能根據(jù)不同站點因地制宜地設(shè)定，同時監(jiān)測結(jié)果給出了人類活動對水生生態(tài)系統(tǒng)的影響。

在我國，《渤海碧海行動計劃》是目前歷時最久的陸源污染治理行動。從2001年起展開了對9.5萬平方公里海域面積的監(jiān)控；在監(jiān)控區(qū)近岸共設(shè)49個站點，并通過水環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)系統(tǒng)健康度等構(gòu)建指標(biāo)體系?！恫澈１毯Ｐ袆佑媱潯分衅趫蟾骘@示污染治理有一定效果，但不盡人意。例如渤海海區(qū)未達到清潔水域水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的面積仍呈增長趨勢，入海排污口和入海河流的污染物超標(biāo)排放量居高不下。因此，中國在監(jiān)控范圍、站點布局、指標(biāo)設(shè)定等方面還有很大的提高空間。

通過以上比較可知，澳大利亞監(jiān)督主體廣泛、監(jiān)督途徑多樣、監(jiān)督力度高效為陸源污染治理政策的貫徹實施提供了保障。中國目前監(jiān)督主體主要以行政機構(gòu)為主，構(gòu)成較單一；監(jiān)督的途徑還需拓展；監(jiān)督性監(jiān)測的力度還應(yīng)加強。

四、陸源污染治理政策的啟示

澳大利亞陸源污染治理起步較早，也曾經(jīng)歷了管理措施缺乏、政策執(zhí)行低效、陸源污染嚴(yán)重的時期，但這些問題引起了整個澳大利亞對海洋環(huán)境的重視和保護，在陸源污染治理過程中積累了豐富的經(jīng)驗。以上的比較，為中國陸源污染政策執(zhí)行主體結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、執(zhí)行手段的加強和執(zhí)行監(jiān)督的強化提供了啟示。

1.重塑陸源污染治理政策的執(zhí)行主體

陸源污染源分散、范圍廣、牽涉的部門多、治理過程非常復(fù)雜，在陸源污染治理過程中，不僅是上級給下級分派任務(wù)，還需要政府與非政府間的溝通、協(xié)作。

一要加強政府、非政府組織和公眾的合作。鼓勵有關(guān)污染治理的非政府組織的建立、增強公眾參與的積極性，促進政府、民間團體、企業(yè)、個人在陸源污染治理政策執(zhí)行過程中的廣泛合作。二要權(quán)責(zé)明晰。盡快建立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)海洋環(huán)境污染治理的政策執(zhí)行部門，有利于海洋污染治理工作的統(tǒng)一部署、逐層落實，同時緩解在政策執(zhí)行過程中，由于部門利益的爭奪造成政策執(zhí)行的低效率。三要建立可行的協(xié)調(diào)機制，為執(zhí)行主體間高效的溝通和協(xié)作提供平臺。

2.改進陸源污染治理政策的執(zhí)行手段

陸源污染治理的手段并沒有優(yōu)劣之分，要根據(jù)政策目標(biāo)，剛?cè)岵?，通?quán)達變，才能使不同的手段發(fā)揮應(yīng)有的作用，促進陸源污染治理政策的高效實施。

首先，加強懲罰力度，完善懲罰機制，保證命令控制手段的有力實施。其次，參考澳大利亞的做法，多管齊下、全面謀劃。再次，在陸源污染治理的過程中，理性使用命令手段。防止過多依賴行政手段而造成的局限性。因此，要根據(jù)實際情況因地制宜地促進綜合手段的運用，才能更有效地達到治污目標(biāo)，實現(xiàn)海洋生態(tài)文明的戰(zhàn)略。

3.增強陸源污染治理政策的執(zhí)行監(jiān)督

政策執(zhí)行的監(jiān)督是政策高效實施的必要保障，為了使陸源污染治理政策卓有成效地實施，一要著力擴大監(jiān)督主體。參考澳大利亞的做法，充分調(diào)動和發(fā)揮社會輿論的監(jiān)督作用，鼓勵更多的非政府組織、非營利組織和其他社會團體以及普通民眾參與到海洋陸源污染治理政策執(zhí)行監(jiān)督的隊伍中來，以確保政策執(zhí)行的有效性和政策目標(biāo)的順利實現(xiàn)。二要著力推進多元的監(jiān)督方式。要通過互相監(jiān)督、同行評審等方式發(fā)現(xiàn)亮點和不足，進一步加強量化績效管理模式。三要著力加強監(jiān)督力度，科學(xué)合理地設(shè)定監(jiān)測指標(biāo)，提升監(jiān)測力度和質(zhì)量，同時擴大監(jiān)測數(shù)據(jù)公開的范圍，這不僅有利于增強政府的公信力和透明度，更有利于擴大公眾監(jiān)督的途徑。

注釋：

①中華人民共和國環(huán)境保護部：《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》，1990年。

②涂峰：《政策執(zhí)行中的治理困境--基于政策網(wǎng)絡(luò)理論的分析》，中山大學(xué)博士論文，2009年，第99頁。

③王琪、叢冬雨：《中國海洋環(huán)境區(qū)域管理的政府橫向協(xié)調(diào)機制研究》，《中國人口·資源與環(huán)境》2011年第4期，第63-64頁。

④宋國君：《環(huán)境政策分析》，化學(xué)工業(yè)出版社，2008年，第32-33頁。

⑤涂曉芳、黃莉培：《基于整體政府理論的環(huán)境治理研究》，《北京航空航天大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2011年第4期，第2頁。

⑥馬中：《環(huán)境與自然經(jīng)濟學(xué)概論》，高等教育出版社，1999年，第11-12頁。

⑦Background Paper for the Threat Abatement Plan.Department of the Environment,Water,Heritage and the Arts,2009.

⑧朱新平：《澳大利亞水產(chǎn)養(yǎng)殖的未來》，《中國漁業(yè)經(jīng)濟研究》2000年第1期，第36頁。

⑨王菊英、韓庚辰、張志鋒：《國際海洋環(huán)境監(jiān)測與評價最新進展》，海洋出版社，2010年，第59-72頁。