民間組織在食品安全監(jiān)管中的角色分析

任靜遠(yuǎn)

民間組織在食品安全監(jiān)管中的角色分析

任靜遠(yuǎn)

一、片面強(qiáng)調(diào)政府監(jiān)管是否能實(shí)現(xiàn)食品安全

食品安全問(wèn)題，目前是社會(huì)公眾最為關(guān)心的公眾議題之一。不僅涉及到千家萬(wàn)戶的安全，也涉及到政府對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管有效或是失靈等諸多方面問(wèn)題。而近年來(lái)由于食品安全的公眾事件頻發(fā)，使公眾對(duì)于食品安全議題已經(jīng)由擔(dān)憂變成了焦慮。遠(yuǎn)的如震驚全國(guó)的三聚氰胺毒奶粉事件、近的如險(xiǎn)些拖垮中國(guó)最大肉類企業(yè)雙匯的“瘦肉精事件”,以及擴(kuò)散至山東、浙江、江蘇幾省的“地溝油”事件，使“我們還能吃什么”成為了當(dāng)前一個(gè)沉重的話題。在每一次食品安全危機(jī)發(fā)生后人們的第一反應(yīng)都是：政府機(jī)關(guān)是否失職，或是如何更好地加強(qiáng)監(jiān)管？事實(shí)上，政府也相應(yīng)地采取了多種加強(qiáng)監(jiān)管的方法和舉措，加強(qiáng)監(jiān)管的決心不可謂不堅(jiān)定，采取的補(bǔ)救措施不可謂不健全。但是，這種傾行政機(jī)關(guān)之力的食品安全監(jiān)管模式，是否真的能夠有效地遏制食品安全狀況迅速下滑的態(tài)勢(shì)？《食品安全法》中確立的更為嚴(yán)格的行政監(jiān)管方式，是否能夠斬?cái)喽竞κ称分圃煺呱煜蚋魈幍暮谑?？食品安全事故頻發(fā)的事實(shí)告訴我們，在政府監(jiān)管大為加強(qiáng)的情況下，單純依賴政府部門(mén)加強(qiáng)監(jiān)管似乎并不能起到預(yù)期的效果。食品安全的議題，需要新的解決思路。

二、現(xiàn)行食品安全監(jiān)管模式存在的主要問(wèn)題

食品產(chǎn)業(yè)具有其自身的諸多特點(diǎn)。這些特點(diǎn)和目前政府對(duì)食品安全監(jiān)管的體制中存在的問(wèn)題一道，成為影響食品安全監(jiān)管的幾個(gè)主要原因。

第一，食品產(chǎn)業(yè)鏈條長(zhǎng)增加了監(jiān)管難度。食品種類眾多，生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)鏈條長(zhǎng)，存在“從田間地頭到超市餐桌”的繁雜過(guò)程，這種客觀存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，增加了對(duì)整體食品安全領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)管的治理難度。以市場(chǎng)上最為常見(jiàn)也是當(dāng)下各界非常關(guān)注的如“肯德基”等肉類產(chǎn)品為例，消費(fèi)者手中的雞肉類食品至少要經(jīng)過(guò)養(yǎng)殖、屠宰、物流運(yùn)輸、分銷、再加工、終端個(gè)體零售等多重途徑，才可能作為最終產(chǎn)品被賣(mài)到消費(fèi)者手中。在這種鏈條長(zhǎng)、環(huán)節(jié)多、涉及面廣的經(jīng)營(yíng)模式中，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，均有可能導(dǎo)致最終作為產(chǎn)品的食品對(duì)消費(fèi)者構(gòu)成安全威脅。當(dāng)下，針對(duì)食品安全監(jiān)管鏈條長(zhǎng)難以監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，雖然操作規(guī)范的食品經(jīng)營(yíng)者可以建立完善的食品安全回溯體系，保證消費(fèi)者對(duì)其購(gòu)買(mǎi)的產(chǎn)品甚至能夠精確地找到食品最初的產(chǎn)地，①《中歐商業(yè)在線對(duì)于大成食品集團(tuán)的報(bào)道》，http://www.eceibs.com/commentary/show/index/classid/28/ id/991，中歐商業(yè)在線，2010年11月20日訪問(wèn)。但是，顯然很多食品經(jīng)營(yíng)者無(wú)法達(dá)到這樣的高標(biāo)準(zhǔn)要求。

第二，食品產(chǎn)業(yè)從業(yè)者的復(fù)雜狀況也增加了食品安全的監(jiān)管難度。從資產(chǎn)雄厚的跨國(guó)公司到普通的菜場(chǎng)小販，均是食品安全的責(zé)任者，也是食品安全監(jiān)管所涉及的對(duì)象，監(jiān)管對(duì)象素質(zhì)各不相同，同樣對(duì)于監(jiān)管的有效進(jìn)行造成了困擾。如有觀點(diǎn)指出，“以農(nóng)產(chǎn)品加工的“公司+基地+農(nóng)戶”模式為例，對(duì)于“基地”和“公司”管理起來(lái)相對(duì)容易，對(duì)原料生產(chǎn)的“第一車(chē)間”，也就是分散到千家萬(wàn)戶的種養(yǎng)業(yè)主，要確保農(nóng)藥、化肥、飼料添加劑的規(guī)范使用，確保他們?cè)谏a(chǎn)過(guò)程不摻假甚至摻毒，政府職能部門(mén)要一竿子插到底管住管好，幾乎是不可能完成的任務(wù)。特別是那些零散的家庭作坊、直接進(jìn)入市場(chǎng)或端上餐桌的農(nóng)產(chǎn)品或加工食品更是如此”。①梁思奇：《食品安全監(jiān)管應(yīng)當(dāng)丟掉“權(quán)力幻覺(jué)”》，《人民公安》2011年第9期。這種情況生動(dòng)說(shuō)明了面對(duì)不同的食品安全監(jiān)管對(duì)象，單憑行政機(jī)關(guān)一家監(jiān)管確有力所不及之處。

第三，食品安全監(jiān)管部門(mén)眾多，各個(gè)部門(mén)各負(fù)其責(zé)，信息交換和信息交流較為缺乏。“幾頂大蓋帽管不住一頂小草帽”是我國(guó)食品安全監(jiān)管環(huán)節(jié)眾多、相互配合不暢的形象寫(xiě)照。我國(guó)目前食品安全的監(jiān)管模式主要是：農(nóng)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管,質(zhì)檢部門(mén)負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管,工商部門(mén)負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管,衛(wèi)生部門(mén)負(fù)責(zé)餐飲業(yè)和食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管,食品藥品監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法查處重大事故。這種監(jiān)管模式，“監(jiān)管部門(mén)之間既存在著監(jiān)管重復(fù),也存在著監(jiān)管盲區(qū)。在“田頭”到“餐桌”的各個(gè)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié),似乎都有農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、工商、衛(wèi)生等部門(mén)負(fù)責(zé)兼管,但有毒有害食品仍在市場(chǎng)上泛濫成災(zāi)。三鹿事件堪稱這一監(jiān)管體制弊端的經(jīng)典腳注:作為三聚氰胺源頭的奶源收購(gòu)站就不屬于上述任何部門(mén)的監(jiān)管范圍;而在消費(fèi)者投訴產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題后,相關(guān)部門(mén)之間要么缺乏信息互通,要么相互推諉”。②劉俊海：《論食品安全監(jiān)管的制度創(chuàng)新》，《法學(xué)論壇》2009年第3期。

第四，監(jiān)管機(jī)關(guān)本身的監(jiān)管手段較為單一，甚至存在監(jiān)管尋租的可能影響了監(jiān)管的效果。“政府在某種程度上是經(jīng)濟(jì)人,也是有限理性的,也要追求自己利益的最大化,在制定、運(yùn)行相關(guān)的食品安全監(jiān)管制度時(shí),也要考慮成本收益,它可能會(huì)為了政府利益而忽視個(gè)體利益、社會(huì)公共利益,甚至直接損害個(gè)體利益、社會(huì)公共利益。由于政府的行政官僚組織龐大,缺乏有效的績(jī)效考核機(jī)制,政府官員可能在理性經(jīng)濟(jì)人的支配下,將政府權(quán)力異化,出現(xiàn)權(quán)力設(shè)租、尋租現(xiàn)象,使公共產(chǎn)品的供給違背初始目標(biāo)”。③李長(zhǎng)健、張鋒：《社會(huì)性監(jiān)管模式:中國(guó)食品安全監(jiān)管模式研究》，《廣西大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第5期。中糧集團(tuán)總裁寧高寧在一次公開(kāi)發(fā)言中坦率評(píng)價(jià)：“分析歷年來(lái)的食品安全事件，除去人為蓄意破壞、故意污染和利欲熏心等原因，從食品產(chǎn)業(yè)角度看，生產(chǎn)過(guò)程監(jiān)管存在相對(duì)粗放，缺乏食品安全管控標(biāo)準(zhǔn)或標(biāo)準(zhǔn)未能很好施行問(wèn)題?！雹堋吨屑Z集團(tuán)董事長(zhǎng)寧高寧2011年6月13日在第三屆中國(guó)食品安全論壇上的演講》，http://www.caijing.com. cn/2011-06-13/110744351.html，財(cái)經(jīng)網(wǎng),2012年11月25日訪問(wèn)。

三、一個(gè)新的理念：政府、民間組織對(duì)食品安全問(wèn)題的共同治理

從上述存在的問(wèn)題可以看出，對(duì)于食品安全的監(jiān)管，如果把行政機(jī)關(guān)事前無(wú)微不至的監(jiān)管作為維系食品安全的唯一重點(diǎn)，無(wú)論是從監(jiān)管現(xiàn)實(shí)和監(jiān)管力量的對(duì)比上，還是從多年來(lái)食品安全監(jiān)管的實(shí)踐效果而言，均無(wú)法盡如人意。因此，對(duì)于食品安全監(jiān)管的思路，應(yīng)當(dāng)考察社會(huì)治理的發(fā)展?fàn)顩r，結(jié)合當(dāng)下所探討的社會(huì)管理創(chuàng)新的要求，提出全新的思路和方式。

從傳統(tǒng)觀念而言，公眾事務(wù)治理的唯一責(zé)任主體是各級(jí)政府，這在中外古今的政治學(xué)和社會(huì)治理的理論中均能找到線索。例如，在中國(guó)古代，民間社會(huì)發(fā)展極為單薄，而“官”代表國(guó)家權(quán)力，是合行政、經(jīng)濟(jì)、司法為一體的社會(huì)治理單元，“縣太爺”不僅負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的“錢(qián)谷”、還負(fù)責(zé)“刑名”，甚至還負(fù)擔(dān)著道德教化、學(xué)術(shù)引導(dǎo)等各方面的事務(wù)，在社會(huì)治理中居于絕對(duì)的主導(dǎo)地位。西方在霍布斯下的政府，亦同樣居于社會(huì)治理的中心，一定意義上，甚至成為了類似“利維坦”一樣的龐然大物，不強(qiáng)調(diào)社會(huì)有自治的空間。而到了近代20世紀(jì)70年代末80年代初，行政改革的觀念和行動(dòng)在世界范圍內(nèi)興起。這場(chǎng)行政改革運(yùn)動(dòng)在西方國(guó)家被稱為“重塑政府”、“再造公共部門(mén)”的新公共管理運(yùn)動(dòng)。隨著新公共管理理論的興起，政府的角色也有了一定的變化。這就是“全面開(kāi)放公共事務(wù)的治理邊界，政府以對(duì)話、商談、合作的方式，以真誠(chéng)、正確、合理的態(tài)度建立與非政府組織、企業(yè)以及各種跨國(guó)集團(tuán)的伙伴關(guān)系。政府與非政府組織在公共事務(wù)治理領(lǐng)域既不是排斥異己的壟斷者，又不是事不關(guān)己的局外人，而是真誠(chéng)的合作者”。①王華：《治理中的伙伴關(guān)系：政府與非政府組織間的合作》，《云南社會(huì)科學(xué)》2003年第3期。就我國(guó)而言，對(duì)于公共治理以及社會(huì)管理的模式也較改革開(kāi)放之前有了重大的轉(zhuǎn)變，即充分認(rèn)識(shí)到除政府之外的社會(huì)中介組織的巨大作用，②張紅艷：《治理中的合作：我國(guó)非營(yíng)利組織與政府之間的關(guān)系研究》，武漢大學(xué)2004年碩士學(xué)位論文，2004年4月提交，第25頁(yè)?！埃ㄉ鐣?huì)中介組織）他們?cè)诼?lián)系政府與社會(huì)、政府與企業(yè)的過(guò)程中，為優(yōu)化資源配置，規(guī)范企業(yè)行為、平衡社會(huì)主體利益沖突、維護(hù)法人和公民合法權(quán)益等方面正發(fā)揮著日益重要的作用”。③文正邦、陸偉明：《社會(huì)中介組織的行政法問(wèn)題初探》，載羅豪才主編：《行政法論叢》2002年版，第247頁(yè)。這種觀念不僅是學(xué)術(shù)界的共識(shí)，也已經(jīng)上升到執(zhí)政黨治國(guó)理政的思路中，得到了執(zhí)政黨有關(guān)政治決議的權(quán)威論述和認(rèn)可。④例如,中共十四屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決議》中即指出，發(fā)展市場(chǎng)中介組織，發(fā)揮其服務(wù)、溝通、公證、監(jiān)督作用。當(dāng)前要著重發(fā)展會(huì)計(jì)師、審計(jì)師和律師事務(wù)所、公證和仲裁機(jī)構(gòu)、計(jì)量和質(zhì)量檢驗(yàn)認(rèn)證機(jī)構(gòu)、信息咨詢機(jī)構(gòu)、資產(chǎn)和資信評(píng)估機(jī)構(gòu)等發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等組織的作用。中共十七大報(bào)告也提出，“行政體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)。要抓緊制定行政管理體制改革總體方案,著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能,形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。健全政府職責(zé)體系,完善公共服務(wù)體系,推行電子政務(wù),強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)”。從上述綱領(lǐng)性文件表述中可以看出，當(dāng)下對(duì)政府功能的再認(rèn)識(shí)和再思考，突破了政“命令和管理“方式對(duì)社會(huì)進(jìn)行治理的認(rèn)識(shí)，突出強(qiáng)調(diào)政府的管理和服務(wù)功能并重。

與上述理論和政治決議相對(duì)應(yīng)，我國(guó)對(duì)于公共事務(wù)的管理也出現(xiàn)了一些新的發(fā)展趨勢(shì)。例如，審計(jì)、會(huì)計(jì)、鑒定、公證等專業(yè)性事項(xiàng)，之前皆由政府機(jī)關(guān)或是政府機(jī)關(guān)下屬的單位負(fù)責(zé)，而隨著行政管理體制的變革，處理上述專業(yè)性事項(xiàng)的機(jī)構(gòu)已經(jīng)從政府機(jī)構(gòu)脫鉤，成為了獨(dú)立的社會(huì)主體。除此之外，在當(dāng)下的社會(huì)治理模式中，還出現(xiàn)了“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，專業(yè)組織予以實(shí)施”的現(xiàn)象，政府機(jī)關(guān)通過(guò)購(gòu)買(mǎi)、邀請(qǐng)、授權(quán)、委托等方式與非政府民間組織建立“聯(lián)合治理”的格局。在這種“聯(lián)合治理”格局下，民間組織在逐步填充于一些公共領(lǐng)域中出現(xiàn)的由于政府權(quán)力回撤所形成的“治理真空”；另一方面,它們也在主動(dòng)回應(yīng)公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型,不斷拓展出滿足民眾需求的新的治理空間。⑤同注①。而對(duì)政府而言，也可以一種新的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的控制,促進(jìn)社會(huì)主體之間的多元利益妥協(xié)與協(xié)調(diào)，形成“和而不同”、“多元共處”的社會(huì)。這種轉(zhuǎn)變方式，也符合由全能政府走向有限政府，由神秘政府走向透明政府，由權(quán)力政府走向責(zé)任政府，由利益政府走向中立政府的轉(zhuǎn)變的政府改革發(fā)展的整體趨勢(shì)。

在當(dāng)下社會(huì)治理觀念轉(zhuǎn)變的大背景下，要解決好食品安全監(jiān)管和治理的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)破除“政府監(jiān)管迷信”，即僅僅依靠政府加強(qiáng)監(jiān)管、擴(kuò)大監(jiān)管機(jī)構(gòu)，即能夠包打天下，保證食品安全萬(wàn)無(wú)一失的思路。正確的思路是，應(yīng)當(dāng)依據(jù)社會(huì)自身運(yùn)行規(guī)律乃至社會(huì)管理的相關(guān)理念和規(guī)范，運(yùn)用現(xiàn)有的資源和經(jīng)驗(yàn)，依據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的客觀發(fā)展態(tài)勢(shì)，對(duì)傳統(tǒng)管理模式進(jìn)行改革，建構(gòu)新的社會(huì)管理機(jī)制和制度，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理新的目標(biāo)。具體到食品安全監(jiān)管領(lǐng)域中，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到政府或是民間組織在食品安全監(jiān)管整體工程中有各自不同的角色，運(yùn)用政府和民間組織各自不同的力量，改變社會(huì)事務(wù)傳統(tǒng)的治理模式，共同保證食品安全監(jiān)管的高效。同時(shí)，通過(guò)“放權(quán)、賦權(quán)”運(yùn)用社會(huì)的力量參與食品安全監(jiān)管和治理，是在不擴(kuò)大政府組織規(guī)模、不增加政府管理成本的前提下進(jìn)行的，在當(dāng)下各個(gè)方面均呼吁要求降低行政成本、提高行政效率的大背景下尤其具有重要的意義。

有這樣一起政府與民間組織共同對(duì)食品安全進(jìn)行治理的成功案例：

“廣西北海市加工的干海味遠(yuǎn)近聞名，但是當(dāng)?shù)氐暮Ｎ妒袌?chǎng)幾年前曾經(jīng)兩度“出事”，一次是一些加工者使用顏料生產(chǎn)染色蝦米，另一次是在周邊地區(qū)銷售的腌制紅魚(yú)被查出為了防蟲(chóng)使用有毒藥品。事發(fā)后工商部門(mén)頻繁檢查、四處出擊，管理者疲于應(yīng)付，業(yè)主不勝其擾，可成效并不顯著。后來(lái)，他們針對(duì)眾多家庭作坊從事海味加工的情況，主動(dòng)放權(quán)，從銷售環(huán)節(jié)著手，指導(dǎo)海味市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)戶成立行業(yè)協(xié)業(yè)，加強(qiáng)自我管理，行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)會(huì)員“約法三章”，規(guī)范會(huì)員經(jīng)營(yíng)海味的進(jìn)貨渠道、品名和標(biāo)簽，并訂立10戶一組的“連坐”受罰制，互相監(jiān)督。5年來(lái)，海味市場(chǎng)食品安全“零”投訴，營(yíng)業(yè)額逐年上升，成為了當(dāng)?shù)氐奶厣称菲放啤?。①梁思奇：《食品安全監(jiān)管應(yīng)丟掉“權(quán)力幻覺(jué)”》，《人民公安》2011年第9期。

上述案例體現(xiàn)出，利用行業(yè)協(xié)會(huì)、行業(yè)公會(huì)等由食品經(jīng)營(yíng)業(yè)主組成的社會(huì)組織，構(gòu)建食品安全的協(xié)同管理空間，相對(duì)于之前所慣常采用的政府大包大攬、無(wú)微不至的監(jiān)管模式，起到了意想不到的好效果。行業(yè)協(xié)會(huì)的主要作用不僅體現(xiàn)于同業(yè)之間進(jìn)行溝通、協(xié)調(diào)，搜集商業(yè)信息、拓展市場(chǎng)規(guī)模等商業(yè)功能，就食品質(zhì)量以及食品安全監(jiān)管的角度而言，授權(quán)行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行管理的優(yōu)勢(shì)在于，行業(yè)協(xié)會(huì)作為整個(gè)行業(yè)的代言人，超越了一般個(gè)體經(jīng)營(yíng)者僅關(guān)注自身利益的范疇，更多的是關(guān)注整個(gè)行業(yè)的整體利益以及長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，因此需要依靠自覺(jué)和自律來(lái)形成遵守食品安全規(guī)范的秩序和道德風(fēng)氣，對(duì)于危害行業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的個(gè)體經(jīng)營(yíng)者以危害食品安全手段獲取個(gè)體利益的短視手段的態(tài)度，也將由“視而不見(jiàn)”、“與己無(wú)關(guān)”轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極關(guān)注和及時(shí)處理，這種關(guān)注和處理有助于增強(qiáng)個(gè)體經(jīng)營(yíng)者的社會(huì)責(zé)任感，以危害食品安全為手段牟取不正當(dāng)利益的個(gè)體經(jīng)營(yíng)者將受到來(lái)自于整個(gè)經(jīng)營(yíng)群體的輿論壓力和制裁，在其違法成本必將大為增加的情況下，違法沖動(dòng)必然會(huì)有所下降。通過(guò)賦權(quán)由行業(yè)協(xié)會(huì)行使一部分監(jiān)管職責(zé)，將有助于增強(qiáng)整個(gè)經(jīng)營(yíng)群體對(duì)于食品安全監(jiān)管的認(rèn)同而不是回避和反感，大大強(qiáng)化了監(jiān)管的實(shí)際效果。與之相反的是，在需要國(guó)家和民間組織共同關(guān)注的范疇內(nèi)，如果僅強(qiáng)調(diào)來(lái)自政府機(jī)關(guān)一方的監(jiān)管，效果則遠(yuǎn)不如“共治”所取得的效果明顯。②作為反面的例證是，對(duì)于某些社會(huì)問(wèn)題，單純的政府關(guān)注和體制內(nèi)工青婦等群眾團(tuán)體的關(guān)注，事實(shí)上對(duì)于問(wèn)題的長(zhǎng)久解決存在一定缺陷。例如：農(nóng)民工問(wèn)題引起了體制內(nèi)社會(huì)團(tuán)體的注意，工會(huì)、婦聯(lián)等社會(huì)團(tuán)體向農(nóng)民工提供了法律、咨詢、培訓(xùn)等方面的幫助。但是體制內(nèi)社會(huì)團(tuán)體有一個(gè)共同點(diǎn)：它們并不是農(nóng)民工組建的社團(tuán)，它們并不能持續(xù)關(guān)注農(nóng)民工群體，推動(dòng)農(nóng)民工所面臨的問(wèn)題得以解決。穆方平：《中國(guó)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系范式的轉(zhuǎn)換——從市民社會(huì)到法團(tuán)主義》，《理論界》2011年第1期。

四、發(fā)揮和完善民間組織對(duì)食品安全監(jiān)管作用的幾點(diǎn)建議

當(dāng)下，有關(guān)食品安全監(jiān)管的民間組織發(fā)展并不充分，新聞媒體中也鮮有關(guān)于民間組織對(duì)于食品安全監(jiān)管做出貢獻(xiàn)的報(bào)道。筆者認(rèn)為，其中主要原因在于，一方面，政府在當(dāng)前力量較強(qiáng)，其影響力涉及社會(huì)各個(gè)方面，反觀民間組織發(fā)展則不明顯。另一方面，就觀念而言，長(zhǎng)期以來(lái)在國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系中，社會(huì)的空間的發(fā)展壯大也并未得到重視和廣泛認(rèn)同。而“社會(huì)中介組織的健全和完善以及權(quán)力資本從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的退出，將真正形成國(guó)家、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的三足鼎立，有利于社會(huì)權(quán)力制約國(guó)家權(quán)力，促進(jìn)政府的高效、廉潔”。③文正邦、陸偉明：《社會(huì)中介組織的行政法問(wèn)題初探》，載羅豪才主編：《行政法論叢》，法律出版社2002年版，第251頁(yè)。為了真正發(fā)展有關(guān)食品安全監(jiān)管的民間組織，完善政府機(jī)構(gòu)和民間組織對(duì)食品安全領(lǐng)域的共治模式，應(yīng)當(dāng)注重以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：

第一，應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識(shí)食品安全監(jiān)管領(lǐng)域中民間組織的積極作用。民間組織的存在，有促進(jìn)多元治理、吸引整合各種資源、增加社會(huì)公眾凝聚力、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變等多種積極功能。就是從社會(huì)穩(wěn)定的角度看,在社會(huì)沖突出現(xiàn)時(shí),最先覺(jué)察社會(huì)沖突的是扎根于社會(huì)之中的非政府組織。早覺(jué)察、發(fā)預(yù)警,可以避免小問(wèn)題演化成大矛盾,避免局部矛盾釀成全局性沖突。①馬慶鈺：《論非政府組織對(duì)于公共管理的價(jià)值》，《理論前沿》2008年第3期。當(dāng)然，對(duì)于民間組織，在認(rèn)可其積極作用的同時(shí)，因?yàn)槟承┨厥馐录?，?guó)家也采用了較為嚴(yán)格的監(jiān)管措施。但是，在涉及到食品安全監(jiān)管的領(lǐng)域中，專業(yè)民間組織的作用應(yīng)當(dāng)是積極的、具有正面推動(dòng)作用的。事實(shí)上，有些專業(yè)性的社會(huì)團(tuán)體本身就是因?yàn)檎畽C(jī)構(gòu)改革，由之前的政府組織脫胎而來(lái)的。對(duì)于此類組織而言，無(wú)論專業(yè)水平或是組織形式，應(yīng)當(dāng)說(shuō)都是完善和完備的。因此,“當(dāng)政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能,在實(shí)現(xiàn)從全能性政府向服務(wù)性政府轉(zhuǎn)變的過(guò)程中,把更多的服務(wù)遞送工作轉(zhuǎn)移給民間非營(yíng)利性組織——包括專業(yè)性社團(tuán)時(shí),一個(gè)國(guó)家與社會(huì)相互增權(quán)的局面是可以期待的”。②顧昕、王旭：《從國(guó)家主義到法團(tuán)主義——中國(guó)市場(chǎng)轉(zhuǎn)型過(guò)程中國(guó)家與專業(yè)團(tuán)體關(guān)系的演變》，《社會(huì)學(xué)研究》2005年第2期。治理本應(yīng)當(dāng)是政府組織和包括各種民間組織在內(nèi)的各種組織共同管理社會(huì)各類事務(wù)的多種方式的總和。鑒于食品安全監(jiān)管本質(zhì)上也是對(duì)特定領(lǐng)域的一種治理模式，因此，也必然存在著政府和民間組織合作共同對(duì)食品安全進(jìn)行監(jiān)管的可能性。

第二，確定政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)和民間組織對(duì)于食品安全領(lǐng)域的合理分工。在強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織對(duì)于食品安全具有監(jiān)管作用的同時(shí)，并不意味著放松或是淡化政府機(jī)關(guān)監(jiān)管的強(qiáng)度。根據(jù)我國(guó)目前的現(xiàn)實(shí)情況，政府機(jī)關(guān)無(wú)論在行政資源、在執(zhí)法的手段、強(qiáng)度方面均優(yōu)于社會(huì)組織，因此，行政主管機(jī)關(guān)作為食品安全監(jiān)督的主體地位不能淡化。但是，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，在堅(jiān)持行政監(jiān)管的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)賦予民間組織一定的職責(zé)。從實(shí)踐情況而言，有關(guān)食品安全的檢測(cè)、食品安全的信息收集、食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等專業(yè)性工作，均可以通過(guò)有關(guān)民間組織進(jìn)行，作為監(jiān)管主體的政府機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)和這些組織的合作。食品安全信息的發(fā)布，因可能涉及較大社會(huì)影響，現(xiàn)階段似乎不宜由民間組織進(jìn)行。食品生產(chǎn)企業(yè)組成的行業(yè)協(xié)會(huì)等民間組織，也可以成為政府監(jiān)管各個(gè)企業(yè)的中間環(huán)節(jié)。這些環(huán)節(jié)的設(shè)立，可分擔(dān)政府衛(wèi)生監(jiān)督部門(mén)一定的工作壓力。③趙然：《試論我國(guó)食品安全的社會(huì)監(jiān)督》，《中國(guó)衛(wèi)生法制》2010年第1期。

第三，從制度環(huán)境方面完善民間組織自身的建設(shè)，充分支持民間組織依法治理的行為。政府和民間組織對(duì)于食品安全領(lǐng)域的共同治理也并不意味著將權(quán)力授予民間組織后“一放了之”，民間組織也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)其自身的建設(shè)。當(dāng)前，對(duì)于民間組織運(yùn)作的法規(guī)尚待完善，對(duì)于有關(guān)食品安全類的民間組織屬于公益性質(zhì)可以享受?chē)?guó)家的補(bǔ)貼，還是自身應(yīng)當(dāng)采用市場(chǎng)化運(yùn)作的模式，界定并不清晰。民間組織規(guī)范化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和信息披露制度同樣有待完善。如果民間組織運(yùn)作過(guò)程中的開(kāi)放性和透明度不夠，必然會(huì)降低其公信度，最終也無(wú)法實(shí)現(xiàn)和行政機(jī)關(guān)相互配合、相互協(xié)調(diào)進(jìn)行共同治理的作用。解決上述問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)通過(guò)完善與民間組織相應(yīng)的法律、法規(guī)的方式，明確民間組織的成立條件、準(zhǔn)入資質(zhì)、組織形式以及權(quán)利、義務(wù)邊界等內(nèi)容，通過(guò)依法治理的方式完善民間組織的發(fā)展；另一方面，對(duì)政府而言，則要明確自身的立場(chǎng)，不能將民間組織依然視為其下屬部門(mén)，通過(guò)行政層級(jí)管理方式進(jìn)行指揮，要將其視為獨(dú)立部門(mén)，保障民間組織的主體地位，在具體監(jiān)管實(shí)踐中與民間組織進(jìn)行協(xié)商、共治，充分支持民間組織依法進(jìn)行的治理行為。

第四，加強(qiáng)新聞媒體的監(jiān)督作用，發(fā)揮民間組織功能?！妒称钒踩ā返?條第2款規(guī)定：“新聞媒體應(yīng)當(dāng)開(kāi)展食品安全法律、法規(guī)以及食品安全標(biāo)準(zhǔn)和知識(shí)的公益宣傳，并對(duì)違反本法的行為進(jìn)行輿論監(jiān)督?！边@是實(shí)體法所明確賦予新聞媒體對(duì)于食品安全進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力。強(qiáng)大的監(jiān)督功能被稱為西方社會(huì)的“第四種權(quán)力”，在我國(guó)，新聞媒體的及時(shí)報(bào)道也是很多重大公共食品安全危機(jī)事件得以曝光的來(lái)源。例如三聚氰胺毒奶粉事件，即是由上海東方早報(bào)的記者簡(jiǎn)光洲最先予以整理并通過(guò)媒體予以披露，終于引發(fā)了全國(guó)的關(guān)注，并使問(wèn)題得以最終解決。雖然客觀及時(shí)的新聞報(bào)道在實(shí)踐中有不可忽視的重要性，但不容否認(rèn)，有關(guān)食品安全的媒體報(bào)道還有待完善，“新聞媒介……雖然也進(jìn)行了一些監(jiān)督，但常常是以正面宣傳為主，滯后于其它監(jiān)督，盡管我國(guó)新聞媒體主要作為行政的延伸物給其監(jiān)督功能的發(fā)揮帶來(lái)了消極影響，但在體制改革所允許的框架內(nèi)，新聞媒介應(yīng)該更積極的介入到非營(yíng)利組織的監(jiān)督中來(lái)?！雹俸畲猴w：《政府主導(dǎo)下的多元共治：突破我國(guó)非盈利組織監(jiān)督的困擾》，山東大學(xué)2005年碩士畢業(yè)論文，2005年4月提交，第36頁(yè)。事實(shí)上，限制對(duì)于危機(jī)的披露和報(bào)道，最終會(huì)導(dǎo)致食品安全危機(jī)醞釀、發(fā)展，最終有可能導(dǎo)致食品安全危機(jī)的群體性事件。近年來(lái)發(fā)生的有些群體性事件確實(shí)促成了一些問(wèn)題的解決，但也給社會(huì)的平穩(wěn)秩序帶來(lái)了震動(dòng)。以群體性事件方式進(jìn)行利益訴求表達(dá)的方式顯然不是解決食品安全問(wèn)題的靈丹妙藥。有評(píng)論認(rèn)為，“我們不一概否定一些群眾性的群體事件所具有的一定的合理因素與正面意義，特別是對(duì)于官僚主義、腐敗行為還是有相當(dāng)?shù)恼鸷沉?。但從整個(gè)社會(huì)的層面來(lái)看，這樣的行為得不償失，付出的社會(huì)成本、社會(huì)代價(jià)太大。社會(huì)公眾應(yīng)該更多以理性的行為參與社會(huì)管理，這樣的參與效果更好，也更深入。”②辛鳴：《社會(huì)管理創(chuàng)新：中國(guó)新“趕考”》，《南風(fēng)窗》2011年第8期。而新聞媒體對(duì)于食品安全問(wèn)題客觀真實(shí)的報(bào)道，則是引導(dǎo)社會(huì)公眾和民間組織理性參與食品安全治理的重要前提。從這個(gè)意義上說(shuō)，如果僅僅強(qiáng)調(diào)對(duì)于食品安全方面的公共議題進(jìn)行“正面報(bào)道”，不利于新聞媒介發(fā)揮及時(shí)客觀展示事實(shí)的作用和優(yōu)勢(shì)。

五、結(jié) 論

“民無(wú)信不立，商無(wú)信不興、國(guó)無(wú)信不強(qiáng)”。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，也應(yīng)是信用經(jīng)濟(jì)。三聚氰胺毒奶粉事件曝光后，行政監(jiān)管機(jī)關(guān)雖然不斷加強(qiáng)對(duì)于食品安全等領(lǐng)域的行政監(jiān)管力度，但數(shù)年之后，隨著“瘦肉精”、“皮革奶”、“墨汁粉條”等嚴(yán)重危害群眾身體健康的公共食品安全事件爆發(fā)，仍然昭示著僅憑借政府機(jī)構(gòu)力量對(duì)于食品安全進(jìn)行監(jiān)管存在巨大的漏洞。解決上述問(wèn)題需要完善多種制度，如監(jiān)管制度、媒體披露制度以及責(zé)任承擔(dān)制度等。從監(jiān)管治理的方式來(lái)看，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)結(jié)合社會(huì)管理創(chuàng)新以及新的公共治理觀念，正確認(rèn)識(shí)食品安全監(jiān)管領(lǐng)域中民間組織的積極作用，在此基礎(chǔ)上創(chuàng)造和完善各種條件，使民間組織能夠充分與政府機(jī)構(gòu)配合，共同應(yīng)對(duì)好食品安全監(jiān)管這一公共議題。

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