公民參與創(chuàng)新社會(huì)管理的制度機(jī)制：人民建議征集制度

瞿琨

公民參與創(chuàng)新社會(huì)管理的制度機(jī)制：人民建議征集制度

瞿琨＊

【編者按】鼓勵(lì)公眾有序參與社會(huì)建設(shè)是當(dāng)下社會(huì)管理創(chuàng)新最為重要的議題之一，以信訪制度為依托下建立的人民建議征集制度是對(duì)這一議題的有益嘗試，其自實(shí)施以來(lái)也備受社會(huì)關(guān)注。本刊在前幾期策劃中，曾邀請(qǐng)了社會(huì)各界的專(zhuān)家學(xué)者對(duì)這一制度的建立與完善進(jìn)行討論，收到了許多讀者的來(lái)稿，因此，這期在“話題再議”欄目，從讀者來(lái)稿中選擇了五篇論文，分別從公民參與、民主法治、歷史沿革、群眾路線、創(chuàng)新構(gòu)想等方面做進(jìn)一步的探索。這五篇論文分別是上海大學(xué)法學(xué)院教授瞿琨的《公民參與創(chuàng)新社會(huì)管理的制度機(jī)制：人民建議征集制度》；中國(guó)浦東干部學(xué)院講師周望的《人民建議與群眾路線及利益表達(dá) 》；上海市人民建議征集處副調(diào)研員夏欣欣的《試論人民建議征集制度的歷史沿革》；上海市人民建議征集處公職律師喬軍的《人民建議征集還需獎(jiǎng)勵(lì)“給力”》以及中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所博士劉振宇的《論人民建議征集與中國(guó)特色社會(huì)主義民主》。

創(chuàng)新社會(huì)管理是“以人為本、幸福民生”為最終目標(biāo)的管理，人民建議征集制度是為實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)所構(gòu)建的對(duì)話協(xié)商體系中的一項(xiàng)重要制度，本文圍繞人民建議征集制度進(jìn)行了深入探討，認(rèn)為創(chuàng)新社會(huì)管理的基礎(chǔ)是主體創(chuàng)新與合作管理，在闡釋公民參與創(chuàng)新社會(huì)管理法理依據(jù)的基礎(chǔ)上，指出人民建議征集制度是公民參與社會(huì)管理的制度機(jī)制，并分析當(dāng)下人民建議征集制度存在的主要問(wèn)題，最后提出完善人民建議征集制度的途徑。

人民建議征集制度 公民參與 創(chuàng)新社會(huì)管理 法理依據(jù) 落實(shí)與推進(jìn)

我國(guó)改革開(kāi)放30多年來(lái)，在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，超越了英、法、德、日，成為僅次于美國(guó)的世界第二大經(jīng)濟(jì)體，成就令人矚目；與此同時(shí)，公權(quán)力制約不力、社會(huì)分配不公等問(wèn)題導(dǎo)致社會(huì)矛盾糾紛突出，特別是“官民對(duì)立”、“貧富對(duì)立”趨于嚴(yán)重，引起和可能引發(fā)的社會(huì)沖突值得關(guān)注，現(xiàn)行的社會(huì)管理正面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)和挑戰(zhàn)，亟待從體制機(jī)制上解決問(wèn)題，因此，對(duì)于創(chuàng)新社會(huì)管理要有緊迫感、危機(jī)感，這也是黨的十八大報(bào)告第七項(xiàng)“在改善民生和創(chuàng)新社會(huì)管理中加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)”作出的一個(gè)重大決策。黨中央提出創(chuàng)新社會(huì)管理有利于促進(jìn)社會(huì)秩序的和諧穩(wěn)定，但更為重要的是：有利于促進(jìn)每個(gè)人全面、幸福、自由的發(fā)展。從本質(zhì)上說(shuō)，創(chuàng)新社會(huì)管理是“以人為中心”的管理，是“以人為本、幸福民生”為最終目標(biāo)的管理。這個(gè)過(guò)程需要發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用、政府的服務(wù)作用，也需要挖掘、發(fā)揮民眾的智慧和動(dòng)能；這個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要從制度層面構(gòu)建一個(gè)對(duì)話和協(xié)商的體系，而人民建議征集制度可以作為該體系中的一項(xiàng)重要制度。

一、創(chuàng)新社會(huì)管理的基礎(chǔ)：主體創(chuàng)新與合作管理

社會(huì)管理是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的概念與實(shí)踐，傳統(tǒng)意義上的社會(huì)管理，是政府對(duì)社會(huì)福利、社會(huì)保險(xiǎn)、人口發(fā)展、婚姻家庭等社會(huì)生活、社會(huì)服務(wù)的管理?，F(xiàn)代的社會(huì)管理則是政府和社會(huì)各方面力量依法依規(guī)處理社會(huì)事務(wù)，包括制定必要的制度和公共政策實(shí)施公平有效的管理和服務(wù)，培育與社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的社會(huì)結(jié)構(gòu)，調(diào)整利益關(guān)系，規(guī)范社會(huì)行為，應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)公民權(quán)利，回應(yīng)民眾訴求，化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)公正，維護(hù)社會(huì)秩序，營(yíng)造理性、寬容、和諧、文明的社會(huì)氛圍，建設(shè)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、個(gè)人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展的社會(huì)環(huán)境。從傳統(tǒng)到現(xiàn)代，我國(guó)的社會(huì)管理主要發(fā)生了以下轉(zhuǎn)變：一是社會(huì)管理的理念從社會(huì)控制轉(zhuǎn)為社會(huì)管理與服務(wù)；二是社會(huì)管理的方式從單向度的上而下轉(zhuǎn)為多向度的民主平等協(xié)商；三是社會(huì)管理的主體從政府一元主體轉(zhuǎn)為社會(huì)多元主體。其中主體轉(zhuǎn)變是社會(huì)管理的最本質(zhì)的變化，也是當(dāng)下創(chuàng)新社會(huì)管理的主要特征。創(chuàng)新社會(huì)管理強(qiáng)調(diào)引入符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律的社會(huì)管理理念、知識(shí)和方法，對(duì)現(xiàn)行的社會(huì)管理模式與管理方法進(jìn)行完善，構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)管理機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的終極目標(biāo)。創(chuàng)新社會(huì)管理的內(nèi)涵豐富，包括了主體、理念、任務(wù)、體制、機(jī)制、方式、手段等諸多方面的創(chuàng)新。從近年來(lái)我國(guó)創(chuàng)新社會(huì)管理的實(shí)踐可以看出：創(chuàng)新社會(huì)管理的發(fā)展趨勢(shì)具有強(qiáng)烈的公民指向，這是因?yàn)榕c現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主法治的發(fā)展、政府職能的轉(zhuǎn)變相匹配的社會(huì)管理必然要求以人為本，保障公民權(quán)利，使公民在接受社會(huì)管理的同時(shí)，也更加廣泛地參與到社會(huì)管理的運(yùn)行中。

以人為本既是創(chuàng)新社會(huì)管理的出發(fā)點(diǎn)，也是創(chuàng)新社會(huì)管理的落腳點(diǎn)。在社會(huì)管理的過(guò)程中平等地關(guān)切人的尊嚴(yán)和價(jià)值，只有把人的全面發(fā)展作為社會(huì)管理的終極目標(biāo)，公民對(duì)于社會(huì)管理的創(chuàng)造性和主動(dòng)性才能被激發(fā)出來(lái)。同時(shí)這種社會(huì)管理應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的規(guī)則和制度，向社會(huì)輸出正義和公平，摒棄不合理的特權(quán)和等級(jí)，促進(jìn)社會(huì)財(cái)富與生存發(fā)展機(jī)會(huì)的分配合理，才能切實(shí)保障公民的權(quán)益和福利，才能長(zhǎng)久保持公民的進(jìn)取精神及其對(duì)于公權(quán)力的認(rèn)同，社會(huì)秩序才能從根本上得到維護(hù)，因此，沒(méi)有公民參與難以實(shí)現(xiàn)有效的社會(huì)管理，公民具有創(chuàng)新社會(huì)管理的主體地位。

當(dāng)下創(chuàng)新社會(huì)管理的主體由一元向多元轉(zhuǎn)變，公民由過(guò)去純粹的被管理受體成為參與社會(huì)管理的主體之一，政府也由過(guò)去的全能政府、社會(huì)管理的唯一主體轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂兄鲗?dǎo)作用的主體之一，還有市場(chǎng)、社會(huì)組織等其他多元主體。這個(gè)歷史轉(zhuǎn)型的出現(xiàn)是由于政府的社會(huì)管理能力有限，無(wú)法面對(duì)日趨復(fù)雜的社會(huì)管理，因此，多元管理主體的成功運(yùn)行還在于主體之間的有效合作。只有充分發(fā)揮政府機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)機(jī)制以及公民機(jī)制等多方作用，才能形成十八大報(bào)告提出的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理新格局。社會(huì)管理的多元主體之間合作的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是：政府全力支持公民等主體參與社會(huì)管理，著力打造公民等主體參與社會(huì)管理的制度和平臺(tái)。多元主體之間的合作還應(yīng)當(dāng)符合民主的規(guī)則，民主不僅增強(qiáng)了公民的主人翁意識(shí)，還促進(jìn)了社會(huì)管理的各項(xiàng)制度民主化，進(jìn)而構(gòu)建社會(huì)管理的民主大環(huán)境，讓社會(huì)管理的運(yùn)行始終保持活力。

二、公民參與創(chuàng)新社會(huì)管理的法理依據(jù)：《憲法》、人民主權(quán)與公民本位

公民參與又稱(chēng)公共參與、公眾參與，它起源于古希臘的直接民主模式，到近代主要表現(xiàn)為哈貝馬斯的“對(duì)話式民主”、黑格爾的“公民社會(huì)觀”等理論范式。公民參與是指公民通過(guò)一定的渠道，參與、影響公共政策和公共事務(wù)的行動(dòng)過(guò)程。公民參與創(chuàng)新社會(huì)管理則是指公民在創(chuàng)新社會(huì)管理的過(guò)程中表達(dá)自己的思想、意愿和價(jià)值取向，從而影響創(chuàng)新社會(huì)管理的過(guò)程和公共部門(mén)行為的活動(dòng)。公民參與創(chuàng)新社會(huì)管理的法理依據(jù)主要有：

1.《憲法》規(guī)定的參與原則

根據(jù)我國(guó)《憲法》總綱第2條的規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民?！薄叭嗣褚勒辗梢?guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。”這是我國(guó)公民參與社會(huì)管理的《憲法》依據(jù)，這項(xiàng)規(guī)定表明我國(guó)公民參與社會(huì)管理是一種廣泛的參與。

公民參與最早是政治學(xué)上的概念，它與現(xiàn)代政治和民主制度緊密相連，公民直接或間接選舉公共權(quán)力機(jī)構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)人的參與過(guò)程，公民參與的權(quán)利、方式及其運(yùn)作機(jī)制等都是現(xiàn)代民主政治制度的重要內(nèi)涵。從法學(xué)角度理解的公民參與，是公民作為國(guó)家的主人，依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和方式，對(duì)公共利益、公共事務(wù)管理方面的參與。

公民參與是通過(guò)法定或者非法定方式表達(dá)意見(jiàn)或利益訴求以實(shí)現(xiàn)自身利益的一個(gè)重要機(jī)制。在實(shí)行高度集中的政治經(jīng)濟(jì)體制下，強(qiáng)調(diào)公民的個(gè)人利益要與國(guó)家整體利益保持一致，公民個(gè)人的意見(jiàn)和訴求的表達(dá)受到了壓制；隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，利益格局呈現(xiàn)出多元的特點(diǎn)，公民有了個(gè)人的利益訴求。在實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)積極地?cái)U(kuò)大公民的廣泛參與，采取對(duì)話溝通等配套制度，讓各個(gè)利益主體充分表達(dá)自己的利益訴求，有利于政府的公共政策體現(xiàn)各方的利益訴求，協(xié)調(diào)各方的利益關(guān)系。

2.人民主權(quán)理論的保障學(xué)說(shuō)

人民主權(quán)理論的誕生標(biāo)志著人類(lèi)的政治文明邁向高級(jí)階段，社會(huì)主義人民主權(quán)理論是我國(guó)政治和法律制度的理論基礎(chǔ)，也是我國(guó)《憲法》的基本原則。該理論指出：國(guó)家的一切權(quán)力來(lái)自于人民，歸屬于人民，國(guó)家權(quán)力尊重和保障公民的權(quán)利；政府作為一種國(guó)家機(jī)構(gòu)，是人民的受托者、服務(wù)者和公仆，是代表人民進(jìn)行社會(huì)管理，必須以保障人民權(quán)利、增加人民福利為根本目的。

人民主權(quán)決定了現(xiàn)代民主國(guó)家社會(huì)管理的特點(diǎn)是：政府在進(jìn)行社會(huì)管理的同時(shí)也注重為公民服務(wù)；公民能夠平等、自主地參與社會(huì)管理，參與公共政策的形成，能夠共享市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的文明成果，同時(shí)也能夠?qū)?guó)家權(quán)力進(jìn)行有效的監(jiān)督。公民參與社會(huì)管理的信心和能力直接影響社會(huì)管理的成效，需要相應(yīng)的制度安排。

3.建設(shè)服務(wù)型政府的“公民本位”理念

十八大報(bào)告提出了“建設(shè)人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府”，這是由我國(guó)人民政府的性質(zhì)決定的，也是創(chuàng)新社會(huì)管理的重中之重。要建設(shè)服務(wù)型政府，首先需要將政府的建設(shè)理念轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮癖疚弧?。在?dāng)下社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中，政府的基本職能應(yīng)當(dāng)是提供公共服務(wù)和承擔(dān)公共責(zé)任，政府存在、運(yùn)行和發(fā)展的宗旨是為公眾提供他們所需要的服務(wù)，而做好這一切的基礎(chǔ)便是建立政府與公民的密切聯(lián)系，真誠(chéng)地傾聽(tīng)他們的呼聲，充分利用社會(huì)資源和制度機(jī)制，切實(shí)解決民生問(wèn)題，使公民從發(fā)展中獲得最大福利，最大程度地調(diào)動(dòng)公民參與社會(huì)管理的積極性和創(chuàng)造性。

服務(wù)型政府的建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它的實(shí)現(xiàn)除了政府理念的重塑，還需要各種制度以及主體的協(xié)同創(chuàng)新。服務(wù)型政府應(yīng)當(dāng)建立健全多種制度和平臺(tái)保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)以及監(jiān)督權(quán)，以確保政府決策的科學(xué)性和透明度。在建設(shè)服務(wù)型政府的過(guò)程中，公民既是服務(wù)型政府的服務(wù)對(duì)象，也是服務(wù)型政府的主體之一，因此，有必要培育現(xiàn)代型公民，增強(qiáng)公民意識(shí)、主體意識(shí)以及權(quán)利意識(shí)、法治意識(shí)、公正意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，提升公民能力，建立政府與公民的對(duì)話溝通機(jī)制以及公民參與決策機(jī)制，暢通公民的表達(dá)訴求渠道，促使公民在深入?yún)⑴c社會(huì)管理的過(guò)程中與政府形成良性的互動(dòng)，讓積極參與社會(huì)管理成為每個(gè)公民的自覺(jué)。

公民參與創(chuàng)新社會(huì)管理符合全球發(fā)展趨勢(shì)，伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化，世界各國(guó)在社會(huì)管理的實(shí)踐中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，也產(chǎn)生了對(duì)社會(huì)管理具有重要影響的理論，如福利國(guó)家理論[1]福利國(guó)家理論盛行于20世紀(jì)50年代到70年代，該理論主張加強(qiáng)國(guó)家對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理和監(jiān)督，擴(kuò)大社會(huì)福利，以實(shí)現(xiàn)國(guó)民收入的公平分配。筆者注。、“第三條道路理論”[2]20世紀(jì)70年代產(chǎn)生了“第三條道路理論”，該理論提出公共福利開(kāi)支應(yīng)當(dāng)由政府和企業(yè)等其他組織共同提供，要充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，以實(shí)現(xiàn)“積極福利”。筆者注。、“新公共管理理論”[3]“新公共管理理論”產(chǎn)生于20世紀(jì)70年代，該理論指出政府不是唯一的管理主體，強(qiáng)調(diào)政府與民間、公共部門(mén)和私人部門(mén)之間的合作與互動(dòng)，主張“市場(chǎng)式政府”的治理模式。筆者注。、治理與善治理論[4]20世紀(jì)80年代末期興起了治理與善治理論，該理論認(rèn)為善治是治理的一種理想狀態(tài)，善治的本質(zhì)特征在于政府與公民在公共生活領(lǐng)域內(nèi)的合作管理。筆者注。等，其中20世紀(jì)80年代出現(xiàn)的“新公共服務(wù)理論”代表了社會(huì)管理的最新發(fā)展，該理論基于對(duì)“新公共管理理論”的反思，試圖重新確定政府與公民在社會(huì)管理中的關(guān)系，重新思考公共政策的制定，主張“參與式國(guó)家”的政府治理模式，強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府、社會(huì)組織、NGO[5]NGO是英文“Non-Governmental Organization”一詞的縮寫(xiě)，美國(guó)稱(chēng)“第三部門(mén)”（The Third Sector）；英國(guó)稱(chēng)“志愿者組織”（Voluntary Organization），我國(guó)稱(chēng)“民間組織”。是指20世紀(jì)80年代在全球興起的、介于政府行政組織之外的非政府的、非營(yíng)利性的、帶有志愿性的從事社會(huì)公益事業(yè)的獨(dú)立社會(huì)組織。洪敏生“.第三部門(mén)與政府行政關(guān)系探析”[J].求實(shí),2005,(1).,以及筆者注。、社區(qū)以及公民等多元主體參與政府管理的民主治理模式，認(rèn)為同為社會(huì)管理主體的政府與公民之間的關(guān)系是協(xié)作與信任的關(guān)系，這種社會(huì)管理模式具有公共服務(wù)、協(xié)商民主、公民導(dǎo)向等顯著特征。

上海作為國(guó)際化大都市，正面臨著由經(jīng)濟(jì)全球化以及轉(zhuǎn)型時(shí)期諸多民生問(wèn)題帶來(lái)的巨大挑戰(zhàn)，迫切需要充分發(fā)揮公民和社會(huì)力量共同治理城市，廣泛而理性的公民參與不僅可以促進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)，而且能夠提升公共服務(wù)的品質(zhì)，由此，創(chuàng)新社會(huì)管理的重要任務(wù)就是設(shè)計(jì)并提供多種有效的公民參與機(jī)制，這也是國(guó)際化大都市的一項(xiàng)重要指標(biāo)。

三、公民參與社會(huì)管理的制度機(jī)制：人民建議征集制度

創(chuàng)新社會(huì)管理必須重視“水治”，減少“刀制”；“刀制”手段過(guò)多，易造成矛盾的積累、深化，因此，建立“軟機(jī)制”、發(fā)揮“軟機(jī)制”的作用是創(chuàng)新社會(huì)管理的一項(xiàng)重要課題。公民參與創(chuàng)新社會(huì)管理的渠道是否暢通，很大程度上影響到公民參與社會(huì)管理的實(shí)效和積極性。公民參與社會(huì)管理，需要制度化的平臺(tái)，人民建議征集制度就是這樣一個(gè)制度機(jī)制，作為典型的“平民試圖影響政府決策的活動(dòng)”[6][美]塞繆爾亨廷頓、瓊納爾遜.難以抉擇——發(fā)展中國(guó)家的政治參與[M].汪曉壽,等,譯，北京：華夏出版社，1989:5.，該制度在政府與公民大眾之間搭建了一個(gè)良好的溝通渠道，協(xié)調(diào)或補(bǔ)正政府行為與公民意愿之間的關(guān)系。政府對(duì)于社會(huì)管理的主導(dǎo)和運(yùn)行，也需要連續(xù)不斷地獲取公民信息。

在人民建議征集制度的建構(gòu)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)對(duì)該制度的價(jià)值有一個(gè)基本定位，筆者認(rèn)為，首先，人民建議征集制度應(yīng)當(dāng)具有政府決策的“民間智囊團(tuán)”的價(jià)值。該制度以公民關(guān)心的民生問(wèn)題以及政府工作為抓手，通過(guò)積極實(shí)施他們提出的建議解決實(shí)際問(wèn)題，化解矛盾，讓人民建議征集制度起到吸納民智、凝聚民心、匯集民力的作用。其次，人民建議征集制度應(yīng)當(dāng)成為有效便利的“官民溝通平臺(tái)”，加強(qiáng)政府與公民的溝通，有利于改善政府與公民之間關(guān)系，緩解目前的“官民對(duì)立”。再次，人民建議征集制度應(yīng)當(dāng)起到暢通民意訴求渠道的作用，成為政府“公共信息不對(duì)稱(chēng)”導(dǎo)致民眾不滿(mǎn)的釋放渠道，是政府全面了解民情的一個(gè)重要機(jī)制。

對(duì)于人民建議征集制度，全國(guó)許多地方已經(jīng)作了有益的探索，其中山西省政府在1988年2月成立了全國(guó)第一家征集和辦理人民建議的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)——“山西省人民政府群眾建議征集處”，公開(kāi)向省內(nèi)外廣大人民群眾和各界人士征集各類(lèi)人民建議。[1]郝志遠(yuǎn).征集公民檢疫制度的構(gòu)想、實(shí)踐與前景”[J].人民論壇,2012,(378).重慶市也是較早實(shí)施該制度的城市，截至到2006年，重慶市直轄10年共征集到20530件人民建議，其中425件被采納，產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益在50億元以上，政府共撥付55萬(wàn)元用于獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)秀建議，獎(jiǎng)勵(lì)與效益的比例是1:100。[2]蔡賞映.建立人民建議有獎(jiǎng)?wù)骷贫?，促進(jìn)龍巖社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的建議[EB/OL]. (2008-6-19)中國(guó)龍巖網(wǎng).云南省政府于2007年6月向社會(huì)廣泛征集群眾諍言，征集范圍主要是針對(duì)云南經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展以及民生問(wèn)題等，取得重大效益的諍言將獲得“云南諍言獎(jiǎng)”，最高獎(jiǎng)金為5萬(wàn)元。[3]張文凌.云南省政府設(shè)立諍言獎(jiǎng)，鼓勵(lì)民眾講真話講實(shí)話[N].中國(guó)青年報(bào),2007-6-27.哈爾濱市政府把好的人民建議刊登在當(dāng)?shù)匦侣劸W(wǎng)和媒體上，做到家喻戶(hù)曉，同時(shí)公布有關(guān)實(shí)施部門(mén)的熱線電話，使市民能夠?qū)媒ㄗh的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督，[4]蔡賞映.建立人民建議有獎(jiǎng)?wù)骷贫?，促進(jìn)龍巖社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的建議[EB/OL]. (2008-6-19)中國(guó)龍巖網(wǎng).避免“踢皮球”現(xiàn)象。除了上述省市開(kāi)展人民建議征集活動(dòng)，還有河北省、廣東省、安徽省、北京市、杭州市、青島市等省市政府也建立了該制度。

上海市人民建議征集制度入選“2012年上海市社會(huì)建設(shè)十大創(chuàng)新項(xiàng)目”，顯現(xiàn)了上海市政府對(duì)該制度的重視。近年來(lái)，上海市政府在促進(jìn)公民參與社會(huì)管理方面，進(jìn)行了多種探索，逐步增加公民參與社會(huì)管理的途徑與范圍，尤其是通過(guò)人民建議征集制度搭建政府與公民之間對(duì)話溝通的平臺(tái)，在2011年12月成立了“上海市信訪辦人民建議征集處”，利用信訪渠道開(kāi)展人民建議征集工作，一年多來(lái)已經(jīng)收到兩萬(wàn)多條人民建議，大部分有益的建議已經(jīng)得到落實(shí)，取得了“完善政府規(guī)定，批量化解矛盾；完善社會(huì)管理，源頭消減矛盾”的實(shí)效。上海還將頒布《上海市人民建議征集工作辦法》以及《上海市人民建議征集獎(jiǎng)勵(lì)表彰辦法》，以促進(jìn)該制度的法治化和規(guī)范化。

四、當(dāng)下人民建議征集制度存在的主要問(wèn)題：制度虛置及其名稱(chēng)表達(dá)

當(dāng)下的人民建議征集制度還不完善，對(duì)于人民建議征集的啟動(dòng)、參與征集的公民范圍、公民參與建議的方式等存在隨意性和有限性的問(wèn)題，同時(shí)政府對(duì)于征集建議的反饋、后續(xù)追蹤以及落實(shí)都存在一些不足，使得公民參與人民建議征集制度成為“可有可無(wú)”的制度，導(dǎo)致一定程度上的制度虛置，下面以上海市人民建議征集制度為例探討存在的問(wèn)題。

1.人民建議的有效落實(shí)力度不夠

在人民建議征集的運(yùn)行過(guò)程中，政府與公民之間應(yīng)當(dāng)是雙向激勵(lì)和積極互動(dòng)的關(guān)系，當(dāng)公民對(duì)政府工作以及民生問(wèn)題積極建言后，他們期待著政府的及時(shí)反饋和有力措施解決和落實(shí)他們所反映的問(wèn)題，如果政府有關(guān)部門(mén)不回應(yīng)或者回應(yīng)不及時(shí)，就會(huì)挫傷公民參與人民建議的積極性，久而久之，就會(huì)使該制度流于形式，因此，必須重視對(duì)于人民建議的有效落實(shí)環(huán)節(jié)，這是人民建議制度得以長(zhǎng)久推行的關(guān)鍵?！吧虾Ｊ行旁L辦人民建議征集處”自成立一年以來(lái)，針對(duì)兩萬(wàn)多條人民建議，市政府領(lǐng)導(dǎo)作了一百多條批示并轉(zhuǎn)交有關(guān)承辦單位處理，但對(duì)于承辦單位的處理情況，還缺乏一個(gè)追蹤切實(shí)落實(shí)的環(huán)節(jié)。對(duì)于沒(méi)有批示的或者暫時(shí)不予辦理的建議，也要有反饋機(jī)制。

2.人民建議的篩選存在識(shí)別局限

如何在眾多人民建議中篩選出真正有價(jià)值的建議是一個(gè)技術(shù)難題，由于人民建議的內(nèi)容涉及多方面的問(wèn)題，既有涉及經(jīng)濟(jì)、政治、教育等宏觀問(wèn)題，也有延長(zhǎng)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)時(shí)間的民生問(wèn)題、處理垃圾的環(huán)保問(wèn)題、改善區(qū)域交通的交通問(wèn)題，上海市現(xiàn)有處理人民建議的專(zhuān)職人員數(shù)量極為有限，知識(shí)結(jié)構(gòu)也有局限，漏選有價(jià)值的建議在所難免。

3.人民建議的征集方式有待拓展

《上海市人民建議征集工作辦法》（征求意見(jiàn)稿）第6條規(guī)定，提出人民建議可采取書(shū)面方式，這個(gè)規(guī)定征集方式單一、被動(dòng)甚至消極。

4.人民建議征集制度的名稱(chēng)欠準(zhǔn)確

筆者認(rèn)為人民建議征集制度的名稱(chēng)表達(dá)值得商榷，建議將“人民建議征集制度”的名稱(chēng)改為“公民建議征集制度”。

公民與人民的概念，既有區(qū)別又有聯(lián)系。根據(jù)我國(guó)《憲法》第33條的規(guī)定：“凡具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍的人都是中華人民共和國(guó)公民。”可見(jiàn)，公民是以個(gè)體形態(tài)存在的具體概念，是一個(gè)法律概念和個(gè)體概念；而人民是由公民組成的集合體，是一個(gè)政治概念和集合概念。人民建議征集制度的“人民建議”在實(shí)踐中都是源于公民個(gè)人而不是由“人民”的集合體形式提出的，由此，筆者提出上述名稱(chēng)修改。

五、完善人民建議征集制度的途徑：落實(shí)與推進(jìn)

要解決目前人民建議征集制度存在的問(wèn)題，就要在全方位落實(shí)該制度的基礎(chǔ)上推進(jìn)該制度的發(fā)展，使之趨于完善，正如有學(xué)者指出的，“以法律形式對(duì)公民參與的內(nèi)容、方式、途徑作出明確的規(guī)定，使其可以按照一定的程序進(jìn)行實(shí)際操作，并用法律的形式固定下來(lái)，做到有法可依、依法參與，使公民參與做到制度化、規(guī)范化、程序化?！盵1]羅豪才.健全公民參與機(jī)制推動(dòng)政治文明建設(shè)[N].人民日?qǐng)?bào)，2003-9-9.具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)抓好以下工作：

1.重視人民建議的及時(shí)反饋和最終落實(shí)

根據(jù)《上海市人民建議征集工作辦法》（征求意見(jiàn)稿）第7條規(guī)定，建立人民建議有呈報(bào)、交辦、轉(zhuǎn)送、待處、收存、督辦等一套落實(shí)流程，對(duì)于交辦、轉(zhuǎn)辦、督辦的人民建議，要進(jìn)行后續(xù)追蹤促成有關(guān)部門(mén)切實(shí)落實(shí)人民建議。對(duì)于落實(shí)有困難的，還要積極行動(dòng)，提供各種幫助，促成最終落實(shí)。對(duì)于建議人無(wú)論建議是否采納都要及時(shí)給予回復(fù)并說(shuō)明理由，還要跟蹤反饋建議的采納落實(shí)情況，做到“件件有著落，事事有回音?！被凇吧虾Ｊ行旁L辦人民建議征集處”的人手有限，可否考慮在征集處下成立專(zhuān)門(mén)小組專(zhuān)事落實(shí)工作，該小組的職責(zé)包括促成有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)優(yōu)秀建議批示辦理，責(zé)成有關(guān)部門(mén)組織人力、物力、財(cái)力實(shí)施，定期檢查落實(shí)情況等。人民建議實(shí)施后，專(zhuān)門(mén)小組還可以督促實(shí)施部門(mén)完成“實(shí)施人民建議的成果報(bào)告”，反饋到“上海市人民建議表彰評(píng)審委員會(huì)”（正在籌建中）作為候選的獎(jiǎng)勵(lì)建議。此外，還可以把人民建議征集制度納入對(duì)政府的年度考核，對(duì)沒(méi)有及時(shí)落實(shí)建議的部門(mén)給予通報(bào)批評(píng)，運(yùn)用獎(jiǎng)懲分明的辦法促進(jìn)該制度的落實(shí)。對(duì)人民建議的及時(shí)處理是政府“執(zhí)政為民”的具體反映，有利于提高黨和政府在人民心中的威信和地位，應(yīng)當(dāng)予以高度重視。

2.建立聽(tīng)證會(huì)等機(jī)制助力人民建議的篩選工作

《上海市人民建議征集工作辦法》（征求意見(jiàn)稿）第10條規(guī)定了對(duì)交辦處理的人民建議可以組織研究論證，沒(méi)有規(guī)定對(duì)收到的人民建議是否選擇實(shí)施的論證措施，建議在前期篩選過(guò)程中對(duì)是否選擇交辦舉棋不定的、又涉及重大民生的人民建議，可以召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、研討會(huì)等進(jìn)行論證后再做選擇與否的決定，這樣既避免了對(duì)有價(jià)值人民建議的漏選，又溝通了政府與公民的意見(jiàn)、拉近了政府與公民的距離。

3.拓展人民建議的征集方式和征集范圍

建議采用多種方式廣泛征集人民建議：第一、發(fā)揮微博、微信、電子郵件的快捷作用征集人民建議，向社會(huì)發(fā)布征集人民建議的電子郵件、微博、微信、傳真的地址；第二、公布人民建議征集處的接待地址和接待電話，安排工作人員值班接待，還可以向社會(huì)招聘志愿者定期值班以充實(shí)接待人員的隊(duì)伍。使公民能夠根據(jù)自身情況選擇發(fā)電子郵件、微博、微信、傳真或者來(lái)電、來(lái)訪、來(lái)信等方式提供人民建議。第三、建立人民建議人的“人才庫(kù)”并予以聘請(qǐng)，注重選取人大代表、政協(xié)委員、高校、研究院的專(zhuān)家學(xué)者、熱心社會(huì)工作的市民等，定期召集他們參加的座談會(huì)或者電話、走訪他們，有針對(duì)性地向他們發(fā)出征集邀請(qǐng)進(jìn)行主動(dòng)征集。第四、定期向社會(huì)發(fā)布人民建議征集的范圍，著重把政府近期的重大民生決策納入其中，使其與當(dāng)下推行的政府決策過(guò)程的“預(yù)公開(kāi)制度”結(jié)合，可采取年初公布、年終截止的方法進(jìn)行有的放矢的征集。切實(shí)把人民建議征集制度打造成為密切聯(lián)系政府與公民的暢通管道。

4.建立可持續(xù)發(fā)展的人民建議獎(jiǎng)勵(lì)和宣傳機(jī)制

對(duì)提出人民建議人給予獎(jiǎng)勵(lì)是促進(jìn)政府與公民形成良性循環(huán)的機(jī)制，有利于保護(hù)公民參與人民建議的積極性。獎(jiǎng)勵(lì)形式應(yīng)當(dāng)有獎(jiǎng)金和獎(jiǎng)勵(lì)證書(shū)，還可以考慮附送一封市長(zhǎng)簽名的感謝信，授予“榮譽(yù)市民”或“模范市民”的稱(chēng)號(hào)，將物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)與精神激勵(lì)相結(jié)合，增強(qiáng)上海市民的城市榮譽(yù)感。獎(jiǎng)勵(lì)的經(jīng)費(fèi)除了市政府財(cái)政撥款以外，還可適當(dāng)吸收民間捐款，“取之民間、用于民間”，通過(guò)這個(gè)舉措，也培育公民的社會(huì)責(zé)任和“志愿精神”。定期開(kāi)展對(duì)人民建議征集制度的宣傳活動(dòng)，把它作為普法的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

社會(huì)的發(fā)展、城市的管理離不開(kāi)廣大民眾的理解和支持，人民建議征集制度是“問(wèn)計(jì)于民、問(wèn)策于民”，密切政府與公民之間關(guān)系的好制度，符合民意的科學(xué)決策有利于樹(shù)立政府的公信力。隨著更多有關(guān)發(fā)展、規(guī)劃、建設(shè)、民生的“民間金點(diǎn)子”被采用，必將有力地推動(dòng)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、法律、文化的發(fā)展，在這個(gè)過(guò)程中，人民建議征集制度本身也將會(huì)日趨規(guī)范和完善。發(fā)展人民建議征集制度任重道遠(yuǎn)，需要政府與廣大民眾的共同努力?！?/p>

*瞿琨，女，上海大學(xué)法學(xué)院教授，上海大學(xué)ADR與仲裁研究院副院長(zhǎng)，法學(xué)博士。