加拿大海洋管理特征及對(duì)我國(guó)的啟示

田毓振

（國(guó)家海洋局辦公室 （財(cái)務(wù)司） 北京 100860）

2012年，筆者有幸受國(guó)家海洋局選派赴加拿大國(guó)際海洋學(xué)院學(xué)習(xí)，內(nèi)容涉及海洋科技、海洋綜合管理、海洋法律、海洋氣象和預(yù)測(cè)、海洋生態(tài)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)、海洋漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖、溝通與談判技巧、新聞采訪及媒體應(yīng)對(duì)、海事安全、能源、海洋運(yùn)輸及工作管理方法技能等，并參觀了貝德福德海洋研究所、安納波利斯潮汐能電站、芬迪灣漁業(yè)、阿卡迪安海藻有限公司、哈利法克斯港口等，對(duì)當(dāng)前世界主要海洋大國(guó)尤其是加拿大海洋管理情況有了一定的了解，現(xiàn)將學(xué)習(xí)心得體會(huì)整理如下，以饗讀者。

1 加拿大海洋管理情況

加拿大是海洋大國(guó)，東臨大西洋，西瀕太平洋，北靠北冰洋達(dá)北極圈，是為數(shù)不多的幾個(gè)與三大洋接壤的國(guó)家，擁有370 km2的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和長(zhǎng)達(dá)24萬(wàn)km余的世界最長(zhǎng)海岸線。加拿大海洋管理有以下3個(gè)鮮明特點(diǎn)。

1.1 以科學(xué)、完備、綜合的海洋法律體系做支撐

加拿大在長(zhǎng)期的海洋管理實(shí)踐中，建立了較完備的海洋法律制度，并有專門(mén)的 《加拿大海洋法》。1996年12月18日，加拿大頒布了《加拿大海洋法》（自1997年1月31日起生效），是世界上第一個(gè)進(jìn)行綜合性海洋立法的國(guó)家?！都幽么蠛Ｑ蠓ā窂募幽么箝L(zhǎng)遠(yuǎn)利益的角度出發(fā)，把 《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》賦予的權(quán)利以國(guó)內(nèi)立法的形式具體化，以最大限度享受公約帶來(lái)的惠益，明確職責(zé)并統(tǒng)管一切［1］。

繼 《加拿大海洋法》之后，2002年加拿大又發(fā)布了 《加拿大海洋戰(zhàn)略》，該戰(zhàn)略是僅次于《加拿大海洋法》的海洋綜合管理綱領(lǐng)性文件，明確提出了海洋管理的政策導(dǎo)向。該戰(zhàn)略提出，應(yīng)在海洋綜合管理中堅(jiān)持以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的管理導(dǎo)向；重視現(xiàn)代科學(xué)知識(shí)和傳統(tǒng)生態(tài)知識(shí)；堅(jiān)持綜合管理原則、可持續(xù)發(fā)展原則和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則；實(shí)現(xiàn)保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、確保加拿大在國(guó)際海洋事務(wù)中的地位；加強(qiáng)政府各部門(mén)間、政府與產(chǎn)業(yè)界間以及政府和產(chǎn)業(yè)界及廣大公眾間的協(xié)調(diào)。

其他還有 《漁業(yè)法》 《沿海漁業(yè)保護(hù)法》《領(lǐng)海和漁區(qū)法》《200海里專屬漁區(qū)法》《北冰洋管理法》《大陸架法》《海洋傾廢法》《加拿大航海法》和 《防止油類污染法》等，涵蓋了海洋資源管理及產(chǎn)業(yè)管理等各個(gè)方面［2］。

1.2 以統(tǒng)一、權(quán)威、協(xié)調(diào)、高效的管理體制做保障

加拿大法律明確規(guī)定，海洋漁業(yè)部是國(guó)家海洋事務(wù)管理的協(xié)調(diào)牽頭部門(mén)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)國(guó)家海洋管理工作。同時(shí)，加拿大還成立了專門(mén)的海洋事務(wù)委員會(huì)，委員會(huì)包括了與加拿大海洋管理有關(guān)的所有部門(mén)，海洋漁業(yè)部的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任委員會(huì)主席，其主要任務(wù)是協(xié)調(diào)與海洋有關(guān)的政策和規(guī)劃。海岸警衛(wèi)隊(duì)是海洋漁業(yè)部的一個(gè)特別機(jī)構(gòu)，是加拿大海上執(zhí)法的主要力量。前身為加拿大巡防船隊(duì)，成立于1867年，1962年成為海上安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)，原屬交通運(yùn)輸部管轄，1995年劃歸海洋漁業(yè)部管轄，其主要職責(zé)是保證加拿大水域的交通和環(huán)境的安全，除執(zhí)行海洋漁業(yè)執(zhí)法外，它也為其他政府部門(mén)及公益機(jī)構(gòu)提供輔助性服務(wù)。有關(guān)涉海機(jī)構(gòu)在履行與海洋有關(guān)的職能時(shí)，根據(jù)需要可以調(diào)動(dòng)海岸警衛(wèi)隊(duì)力量［1］。

1.3 強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，注重生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)與保護(hù)，堅(jiān)持以生態(tài)為基礎(chǔ)的海洋管理

加拿大構(gòu)建了一個(gè)基于生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的統(tǒng)一的海洋管理框架，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)重點(diǎn)放在預(yù)防，堅(jiān)持關(guān)口前移，而不是問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)的治理。在碧海藍(lán)天、資源豐富的加拿大，政府和公民非常注重生態(tài)和環(huán)境保護(hù)。令我印象很深的是考察芬迪灣時(shí)親眼看到漁民捕到產(chǎn)卵的母龍蝦和7歲以下的龍蝦捕上來(lái)也會(huì)再放生的情景。

加拿大海洋管理充分體現(xiàn)了綜合管理 （integrated management）原則、基于生態(tài)系統(tǒng)的管理 （ecosystem-based management，EBM）原則、預(yù)防性原則等原則，尤其是基于生態(tài)系統(tǒng)的管理原則，是當(dāng)前國(guó)際海洋管理戰(zhàn)略思想的新發(fā)展。以生態(tài)為基礎(chǔ)的海洋管理的理念在海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)特別是海洋保護(hù)區(qū)中得到了充分體現(xiàn)。加拿大海洋保護(hù)區(qū)的管理理念是增加海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)的管理效率以及分散海洋保護(hù)區(qū)之間的生態(tài)連通性，以點(diǎn)連線、以線串面，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)海洋生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與功能的保護(hù)。

2 學(xué)習(xí)體會(huì)及其對(duì)我國(guó)的啟示與借鑒

結(jié)合學(xué)習(xí)內(nèi)容和了解的一些情況，思考后有以下幾點(diǎn)體會(huì)。

2.1 我國(guó)應(yīng)制定出臺(tái)綜合性的 “海洋基本法”

21世紀(jì)是海洋的世紀(jì)，我國(guó)作為一個(gè)有著300萬(wàn)km2余主張管轄海域的海洋大國(guó)，目前在國(guó)家層面上，尚無(wú)一部像加拿大那樣的綜合性 《海洋基本法》，這對(duì)管理國(guó)家海洋事務(wù)，維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益十分不利，也與中國(guó)海洋大國(guó)的形象、建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的目標(biāo)不符。應(yīng)出臺(tái)一部 《海洋基本法》，作為 “提高海洋資源開(kāi)發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，堅(jiān)決維護(hù)海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”的綱領(lǐng)性大法。用法律手段統(tǒng)一和規(guī)范國(guó)家海洋管理，最大限度地維護(hù) 《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》賦予的權(quán)利，保障我國(guó)海洋的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

2.2 提高國(guó)民海洋意識(shí)、完善公眾參與

世界各海洋大國(guó)均特別注重國(guó)家國(guó)民海洋意識(shí)的教育，加拿大在國(guó)家海洋戰(zhàn)略中提出“提高公眾的海洋意識(shí)”，以海洋監(jiān)測(cè)為例，強(qiáng)調(diào)廣泛參與的社區(qū)共同監(jiān)測(cè) （Community-based monitoring），也就是由市民、政府機(jī)構(gòu)、工業(yè)界、學(xué)術(shù)界等社區(qū)組織合作監(jiān)測(cè)跟蹤，應(yīng)對(duì)普遍關(guān)注環(huán)境問(wèn)題的監(jiān)測(cè)行動(dòng)。美國(guó)將 “促進(jìn)海洋的終生教育”作為美國(guó)21世紀(jì)國(guó)民海洋意識(shí)建設(shè)的重要政策，澳大利亞提出 “改進(jìn)公眾意識(shí)和對(duì)海洋的認(rèn)知”。建議多渠道、全方位宣傳海洋的重要性，普及海洋知識(shí)，向大眾傳播“海洋與每個(gè)人密切相關(guān)”的理念，進(jìn)一步提高國(guó)民海洋意識(shí)。

海洋管理離不開(kāi)公眾主體的有效參與。保障利益相關(guān)者在決策中的公眾參與是加拿大海洋戰(zhàn)略的核心之一。建議在重大海洋開(kāi)發(fā)活動(dòng)決策過(guò)程中，暢通公眾參與平臺(tái)，有效表達(dá)公眾利益訴求，讓更多的利益相關(guān)者參與決策，同時(shí)通過(guò)多種宣傳活動(dòng)提高公眾投身海洋生態(tài)文明建設(shè)的自覺(jué)性和積極性，努力形成關(guān)心、珍惜、保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的良好氛圍。

2.3 實(shí)施基于生態(tài)系統(tǒng)的區(qū)域海洋管理

基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋管理作為當(dāng)前國(guó)際海洋綜合管理戰(zhàn)略思維的新發(fā)展，強(qiáng)調(diào)以自然生態(tài)系統(tǒng)為管理單元，在一個(gè)更廣泛的生物物理環(huán)境的范疇內(nèi)考慮人類的活動(dòng)、收益以及對(duì)整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的潛在影響。注重以生態(tài)系統(tǒng)定義管理的邊界，而不是行政邊界內(nèi)考慮多重的人類活動(dòng)?！皡^(qū)域”是具有共同利益和問(wèn)題的地方的組合，強(qiáng)調(diào)區(qū)域合作；“海洋”則不僅僅指?jìng)鹘y(tǒng)的海洋，是綜合海洋、海岸帶、河口、流域、漁業(yè)的大海洋生態(tài)系?！肮芾怼背龔?qiáng)調(diào)在既定的制度框架下如何利用人力和物力達(dá)到既定的目標(biāo)外，還強(qiáng)調(diào)探究要達(dá)到的目標(biāo)和制度安排的過(guò)程，并以此作為規(guī)劃和決策制定的基礎(chǔ)。重點(diǎn)應(yīng)從以下幾個(gè)方面實(shí)施基于生態(tài)系統(tǒng)的區(qū)域管理。

2.3.1 以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)制定海洋功能區(qū)劃并實(shí)施海洋生態(tài)紅線制度

基于生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)制定海洋功能區(qū)劃，基于尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念綜合評(píng)價(jià)海洋資源開(kāi)發(fā)利用的適宜性和海洋資源環(huán)境的承載能力，在科學(xué)評(píng)估海洋環(huán)境容量、生態(tài)安全、生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)品和服務(wù)及其價(jià)值能力的基礎(chǔ)上，在重要海洋生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線，特別是對(duì)河口、海島、海灣和淺灘等進(jìn)行海洋生態(tài)紅線控制，從生態(tài)系統(tǒng)的角度客觀評(píng)價(jià)海洋空間資源的供給能力，制訂落實(shí)綜合管控措施，對(duì)海洋空間內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行優(yōu)化布局，實(shí)現(xiàn)海洋資源可持續(xù)開(kāi)發(fā)。

2.3.2 建立海洋生態(tài)補(bǔ)償制度

應(yīng)借鑒加拿大 “用海活動(dòng)應(yīng)保持有關(guān)棲息地的自然生產(chǎn)力，避免在計(jì)劃開(kāi)展活動(dòng)的區(qū)域造成損失，否則采取強(qiáng)制性措施予以替代補(bǔ)償”的有效經(jīng)驗(yàn)，加快建立健全國(guó)家海洋生態(tài)補(bǔ)償制度，運(yùn)用綜合性的環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段規(guī)范、調(diào)節(jié)海洋開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)，使海洋環(huán)境成本在開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)中得到充分體現(xiàn)。特別是針對(duì)海上溢油、海洋工程、海洋保護(hù)區(qū)、全流域活動(dòng)對(duì)海洋影響等重點(diǎn)問(wèn)題，制定相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，開(kāi)展生態(tài)損害補(bǔ)償、賠償和生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償?shù)氖痉丁?/p>

2.3.3 完善海洋生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防預(yù)警機(jī)制

按照國(guó)際海洋生態(tài)保護(hù)的預(yù)防預(yù)警原則，建立健全海洋生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制。建立陸地海洋一體化的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)和預(yù)報(bào)體系，做好流域—河口—海域一體化監(jiān)測(cè)和對(duì)接，構(gòu)建大氣、流域、海洋海岸帶集成環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。建立區(qū)域潛在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、預(yù)警和信息共享機(jī)制，完善區(qū)域突發(fā)海洋環(huán)境事件應(yīng)急處置體系，加強(qiáng)對(duì)潛在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任主體的監(jiān)督管理，推動(dòng)各項(xiàng)應(yīng)急措施的落實(shí)。

2.3.4 加強(qiáng)海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)

應(yīng)廣泛借鑒加拿大 “以點(diǎn)帶線、以線帶面”的成功經(jīng)驗(yàn)，將海洋保護(hù)區(qū)作為保有重要海洋生態(tài)空間、提高海洋生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力的重要抓手，實(shí)行海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)和海洋生態(tài)整治、恢復(fù)責(zé)任制，大力推進(jìn)各類海洋保護(hù)區(qū)選劃建設(shè)，健全我國(guó)海洋保護(hù)區(qū)功能性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，建立健全海洋保護(hù)區(qū)生態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)視體系，健全完善保護(hù)區(qū)管理、考核、評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，提升海洋保護(hù)區(qū)規(guī)范化建設(shè)管理水平，充分發(fā)揮海洋保護(hù)區(qū)在生物多樣性保護(hù)方面的 “溢出效應(yīng)”，有效保護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)。

［1］劉振東 .加拿大海洋管理理論和實(shí)踐的啟示與借鑒［J］.海洋開(kāi)發(fā)與管理，2008，25（3）：73－75.

［2］朱建庚.《加拿大海洋法》及其對(duì)中國(guó)的借鑒意義［J］.海洋信息，2010（4）.