深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革之理性思考與方略淺議

趙亞楠

（中共渭南市委黨校 陜西 渭南 714000）

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作面臨的新形勢、新任務

當前，我國農(nóng)村總體上已進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展新階段，進入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關(guān)鍵時刻，進入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的重要時期。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國整個行政管理系統(tǒng)中處在基礎(chǔ)和基層的位置，直接面對廣大農(nóng)民群眾。黨的路線、方針、政策要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)來貫徹，基層黨的執(zhí)政地位要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作來鞏固，新的形勢對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作提出了新任務和新要求。黨的“十八大”明確指出，“深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”。

（一）強化社會管理職能

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家最基層的政權(quán)機關(guān)和最基本的獨立行政單元，具有執(zhí)行國家意志的義務和保一方平安的責任。加強資源整合力度、做好農(nóng)村集體經(jīng)濟管理、人口與計劃生育、婦女兒童合法權(quán)益保障、安全生產(chǎn)和公共安全管理、重大社情、疫情、險情上報與處理等工作、保障人民群眾的生命財產(chǎn)安全、保護農(nóng)民利益，妥善處理各種突發(fā)性、群體性事件，解決好各種利益矛盾和糾紛，維護農(nóng)村穩(wěn)定是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行社會管理職能，體現(xiàn)以民為本的重要職能。

（二）強化發(fā)展經(jīng)濟職能

發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟是農(nóng)民走向富裕、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身擺脫困境的唯一出路。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府參與經(jīng)濟應由強迫農(nóng)民種這種那的“直接型”轉(zhuǎn)向提供各種“軟服務”的“間接型”。包括組織制定本鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，指導產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，形成地域產(chǎn)業(yè)特色；組織營造良好的投資環(huán)境，包括政策環(huán)境、硬件環(huán)境、社會環(huán)境，加大招商引資力度；通過推動和引導農(nóng)村經(jīng)濟合作組織的發(fā)展，指導農(nóng)村生產(chǎn)，提高農(nóng)村生產(chǎn)組織化程度；加強信息服務，密切本地農(nóng)產(chǎn)品的市場銜接，促進農(nóng)業(yè)新技術(shù)的推廣。

（三）強化公共服務職能

普及義務教育，計劃生育，積極發(fā)展農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)，繁榮農(nóng)村文化，建立農(nóng)村社會保障制度，加強社會公德建設(shè)，加強農(nóng)民思想道德教育，倡導健康文明新風尚等，組織好農(nóng)村公共產(chǎn)品的供應，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐步淡化“統(tǒng)治型”、“官本位”的色彩，實現(xiàn)向公共服務型政府的轉(zhuǎn)變。

（四）強化基層建設(shè)職能

加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，全面推開城鄉(xiāng)聯(lián)動抓黨建工作，做好黨員教育、培訓和發(fā)展工作，加強村“兩委”班子建設(shè)和村級陣地建設(shè)，提高基層組織領(lǐng)導科學發(fā)展的能力。抓好民主集中制建設(shè)，敞開群眾表達意愿的渠道，建立民主決策、科學決策的程序和機制。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還應在打造“信用政府”、“效率政府”、“廉潔政府”上下功夫。

二、當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制存在的主要弊端

（一）職能界定不明晰

l.鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體職能界定不明晰。鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際工作中往往是上級派什么干什么，哪個緊干哪個，考核哪個干哪個，官大安排的事先干，有資金、有利的事先干，干完緊事就沒事，疲于應付上級政府和各個職能部門的檢查，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)在工作中該干的沒有干好，不該干的又占用了大量時間和精力。

2.內(nèi)設(shè)機構(gòu)事業(yè)站所職責不清。從調(diào)查統(tǒng)計的情況來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機構(gòu)事業(yè)站所設(shè)置不統(tǒng)一，職責也不明確，一些機構(gòu)幾乎形同虛設(shè)，沒有明確的職責，內(nèi)設(shè)機構(gòu)事業(yè)站所負責人往往是按照急、難、重要的事去工作，沒有履行單位職責的意識和概念。在調(diào)研中幾乎所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導都表示“不管怎么設(shè)機構(gòu)，我該怎么辦還怎么辦，啥忙了干啥，啥急了干啥”，總認為設(shè)不設(shè)內(nèi)設(shè)機構(gòu)事業(yè)站所無關(guān)緊要。

3.工作人員職責不清。干部不清楚個人的職責是什么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導派什么就干什么，有事就忙，沒事就歇著。由于以上三方面職能界定的不明晰，好多該干的事無人干，整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照村長派活的模式運行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導個人派什么活就干什么，不派活就無事可干，忙時“一窩蜂”上，閑時只留個別人值班，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能沒有得到很好履行。

（二）財政資金入不敷出影響正常工作

取消農(nóng)業(yè)稅使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境“顯性化”，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力短缺，進而影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的正常運轉(zhuǎn)、農(nóng)村義務教育和社會公益事業(yè)發(fā)展資金缺乏、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政承擔的巨額債務消化困難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算外收入及自籌資金大幅度減少。在三大塊資金收入同時大量削減的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政難以為繼，問題終于“浮出水面”，出現(xiàn)“三個缺口”預算內(nèi)缺口、預算外缺口及自籌資金缺口，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常運作的桎梏。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導花費了大量的人力、物力，跑資金，跑項目，好多服務“三農(nóng)”的工作因缺乏資金而無法開展，直接影響了人民群眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公經(jīng)費嚴重短缺，財力狀況使鄉(xiāng)鎮(zhèn)無力承擔發(fā)展經(jīng)濟和社會事務的任務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的作用難以得到有效發(fā)揮。

（三）干部隊伍結(jié)構(gòu)與農(nóng)村現(xiàn)實需要不相適應

由于近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員招錄很少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員“只減不增”，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍老化，現(xiàn)有在崗人員年齡偏大，30歲以下的公務員不足10%，存在公務員隊伍青黃不接的現(xiàn)象。一些領(lǐng)導干部的觀念仍然停留在“管理”觀念上，簡單粗暴管制的模式；一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部服務“三農(nóng)”的意識不強，仍然停留于“啥忙干啥、急啥派啥”的派活模式，不能有效地履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務“三農(nóng)”促進經(jīng)濟發(fā)展這一職能；一些干部對政府職能轉(zhuǎn)變不能及時調(diào)整自己的工作方法，習慣于憑經(jīng)驗、靠感覺辦事，對于農(nóng)民急需的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務僅限于提供信息，在生產(chǎn)技術(shù)環(huán)、銷售環(huán)節(jié)招數(shù)不多。

農(nóng)民急需的農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)服務人員缺乏，如種植、養(yǎng)殖、果品、測土配肥等技術(shù)人員嚴重不足，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有對口的專業(yè)技術(shù)人才，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占編制的人員倒不少，但專業(yè)技術(shù)人員卻寥寥無幾。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，自2002年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革以來，再沒有進過專業(yè)技術(shù)人員，出現(xiàn)了嚴重的青黃不接的現(xiàn)象。

（四）機構(gòu)編制管理不夠規(guī)范

1.人編分離。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制在這個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，定崗卻在其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的5、6名人員長期在其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。特別是離城區(qū)近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于受編制的限制，往往“借調(diào)”現(xiàn)象更為嚴重。

2.事業(yè)編制分布不合理。一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事業(yè)編制普遍為9名，而有的縣個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事業(yè)編制多達57名。

3.機關(guān)混編嚴重。雖然有行政事業(yè)編制的區(qū)別，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際工作中不加以區(qū)分，混編混崗，如有的縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所使用了事業(yè)編制。

4.在編不在崗現(xiàn)象嚴重。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在編不在崗的竟有20多人，這些人不干事卻占著編制，領(lǐng)著工資，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能及時補充所需人員。

5.管理體制混亂。同性質(zhì)的機構(gòu)單位的管理權(quán)限，有的在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有的在縣上部門，而大多數(shù)的縣市人員編制都歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理。

三、深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革方略淺議

（一）加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，不斷提高工作能力和服務水平

1.由行政管理型向引導服務型轉(zhuǎn)變。應該指出的是，在取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的重點應該轉(zhuǎn)移到抓產(chǎn)業(yè)促經(jīng)濟發(fā)展，抓服務方便人民群眾，抓穩(wěn)定構(gòu)建和諧社會上。過去那種指令性、強制性行政管理模式必須轉(zhuǎn)向引導型、示范型、協(xié)調(diào)型的服務工作模式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作也要由“要”轉(zhuǎn)向“幫”和“帶”，堅持以服務為宗旨，把服務作為貫穿農(nóng)村工作的主線，在服務中體現(xiàn)管理；堅持把示范帶動作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作有效抓手，充分發(fā)揮典型示范輻射帶動作用，積極推進引導型服務。

2.由計劃干預型向市場調(diào)節(jié)型轉(zhuǎn)變。加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，就是要深入研究和探索市場經(jīng)濟條件下農(nóng)村工作的方式方法。跳出過去傳統(tǒng)的農(nóng)村工作領(lǐng)導模式和積極運行方式，向產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，企業(yè)化管理方向轉(zhuǎn)變。按照市場經(jīng)濟法則要求指導生產(chǎn)、發(fā)展積極，以市場為導向，幫助農(nóng)民泡市場、選項目、找準產(chǎn)業(yè)發(fā)展路子，積極引導農(nóng)民向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)邁進。

3.由“全能政府”向“有限責任”政府轉(zhuǎn)變。在推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變過程中，對一些不宜由政府承擔的積極活動和積極行為，逐步交由群眾或社會中介組織實施，變過去的直接管理經(jīng)濟為間接管理。通過培植市場主體、組建產(chǎn)業(yè)協(xié)會、完善產(chǎn)業(yè)服務體系等方式，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)角色轉(zhuǎn)換，逐步讓龍頭企業(yè)、產(chǎn)業(yè)大戶和協(xié)會組織擔當積極發(fā)展的主角，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作從大量管不了、管不好的事務中解脫出來，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色的本位回歸。

4.由行政管理型干部向技術(shù)服務型干部轉(zhuǎn)變。免征農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作主要職能就是服務。加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的核心就是要加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部轉(zhuǎn)型。通過培訓學習，變農(nóng)業(yè)型干部為技術(shù)型干部，變管理型干部為服務型干部。適應形勢發(fā)展要求，不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的服務本領(lǐng)和服務質(zhì)量。

（二）加大扶持力度，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政投入不足的問題

新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，應進一步調(diào)整和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制，理順上級財政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的分配關(guān)系，確立和實施省以下一直到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分稅制，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付，使各個政府部門的職權(quán)、責任和財政預算相匹配，使基層組織能公正地履行自己的職責，而不是追逐本部門利益。

1.消化債務。通過加大各級政府間的轉(zhuǎn)移支付力度，不斷消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務。特別是加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)為農(nóng)服務的經(jīng)費投入力度，以消除他們的后顧之憂，調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)為農(nóng)服務的積極性。

2.調(diào)整經(jīng)費。加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制改革，適當增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算經(jīng)費。按照適度調(diào)整、有所提高的原則，切實增加對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的投入和管理，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府具備提供與本級黨委政府職能要求相一致的公共服務水平和財力。

3.擴大財源。突出擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源建設(shè)。按照利益均沾、效益共享的原則，鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，力爭給鄉(xiāng)鎮(zhèn)多讓利，刺激鄉(xiāng)鎮(zhèn)自覺擴大稅收產(chǎn)業(yè)，加快形成穩(wěn)定的稅收財源，不斷增強自我發(fā)展能力。

（三）加強干部隊伍建設(shè)，增強服務基層本領(lǐng)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部處于農(nóng)村工作第一線，直接與農(nóng)民群眾打交道，能力高低直接影響和決定著鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作水平。

l.優(yōu)化領(lǐng)導班子。以優(yōu)化結(jié)構(gòu)、增強活力為目標，選好配強鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導班子。大膽選拔年輕優(yōu)秀干部進班子，提高30歲以下干部比例。特別注意充實農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟、管理、工商、政法和懂現(xiàn)代管理技術(shù)等方面的人才，努力改變現(xiàn)有班子非經(jīng)濟類專業(yè)人才偏多，經(jīng)濟類人才偏少，憑經(jīng)驗辦事的人多、懂現(xiàn)代管理技術(shù)人才偏少的局面。

2.加大培訓力度。采取進修、專業(yè)培訓、外出學習及請基層經(jīng)驗豐富的同志講課等方式，加大對現(xiàn)狀基層人員的培訓力度，注意對農(nóng)村工作方法和處理復雜問題辦法的學習，提高業(yè)務技能，增加工作經(jīng)驗。

3.創(chuàng)新傳承方式。采取傳、幫、帶的形式，多給新上崗的年輕干部提供鍛煉機會，提高其應對農(nóng)村復雜局面的能力，培養(yǎng)現(xiàn)狀工作骨干，增強服務農(nóng)村的本領(lǐng)。

4.加大干部交流。拓寬干部來源渠道，解決現(xiàn)狀干部“青黃不接”的問題。加強監(jiān)管部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的交流力度，把機關(guān)優(yōu)秀的年輕干部下派到鄉(xiāng)鎮(zhèn)任職。繼續(xù)實行從大學生中招錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)公務員制度，以改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的知識結(jié)構(gòu)，增強干部隊伍的活力。

（四）加強實名制管理，解決人員編制管理的問題

機構(gòu)編制實名制是嚴格控制機構(gòu)編制的有效措施，是機構(gòu)編制管理的重大創(chuàng)新，有利于鞏固機構(gòu)改革成果、防止機構(gòu)編制和人員膨脹反彈，有利于降低行政成本、提高行政效能。要加強機構(gòu)編制工作的監(jiān)督管理，有效解決人編分離、在編不在崗等問題。加快推進編制實名制管理，進一步提升機構(gòu)編制管理的新水平。

（五）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核機制，解決向下負責問題

轉(zhuǎn)變政府職能、樹立正確的政績觀則需要進一步深化政治和經(jīng)濟體制的改革，通過制度創(chuàng)新，改革干部考核機制，改變各級政府對上負責，而不是對下負責的局面。上級黨委政府評價考核體系猶如一根指揮棒，影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的運轉(zhuǎn)，上級考核什么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就干什么。要在創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效考核指標體系上下功夫。在內(nèi)容上，上級考核要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能為依據(jù)；在方式上，應將農(nóng)民群眾的意見納入考核體系，占一定的權(quán)重；堅決糾正過多的“一票否決”。