哈爾濱沈家船塢遷移實(shí)踐與思考

□紀(jì)金彪紀(jì)金彪 李 鵬

為迎接第三屆哈爾濱松花江濕地旅游文化節(jié)，貫徹落實(shí)十八大建設(shè)生態(tài)文明理念，加強(qiáng)松花江沿江岸線環(huán)境綜合整治，哈爾濱市水政監(jiān)察局于2013年6月5日會(huì)同道里區(qū)政府及市交通局、市海事局、市農(nóng)委、市公安局水上分局等多家單位聯(lián)合對(duì)哈爾濱市群力外灘濕地節(jié)主會(huì)場(chǎng)附近沈家船塢區(qū)域進(jìn)行綜合治理。其中，哈爾濱市水政監(jiān)察局共拆除違法建筑物13處、450 平方米，清理灘涂管理區(qū)內(nèi)亂堆亂放區(qū)2 000多平方米，清理灘地停泊船只20 余艘，配合沿江岸線環(huán)境綜合整治小組順利遷移三無(wú)船只近百艘，并于當(dāng)日成功整體遷移沈家船塢，將周邊場(chǎng)地清理完畢。這次遷移執(zhí)法任務(wù)量大，矛盾較尖銳，又是多部門(mén)聯(lián)合行動(dòng)，執(zhí)法過(guò)程中的一些問(wèn)題很值得我們進(jìn)一步思考。

一、沈家船塢概況

沈家船塢位于哈爾濱市道里區(qū)友誼西路群力壩外，在何家溝入江口上游約300 米，占地近一萬(wàn)平方米，是哈爾濱市城區(qū)段漁船的主要集結(jié)地，日常有百余艘漁船在此?？?，秩序混亂。漁民們?cè)诖司幼∩睿阶源罱ǚ课菖锿げ⑸罾鴣G棄江中，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成破壞，嚴(yán)重影響城市形象。

二、遷移沈家船塢實(shí)際做法

哈爾濱市委、市政府組織各職能部門(mén)成立全市沿江岸線環(huán)境綜合整治小組，負(fù)責(zé)對(duì)沈家船塢進(jìn)行整體遷移。此次遷移時(shí)間緊、任務(wù)重，艱巨程度不同以往單一清障工作，需各職能部門(mén)密切配合，創(chuàng)新執(zhí)法方式，提升執(zhí)法水平。這次遷移工作主要做法如下：

（一）變粗放式執(zhí)法為精細(xì)化執(zhí)法

傳統(tǒng)粗放型的遷移治理模式已直接影響各部門(mén)的執(zhí)法效果，如何有效實(shí)施沈家船塢整體遷移，需要各部門(mén)實(shí)施深入細(xì)致的前期調(diào)查及精細(xì)化管理執(zhí)法工作。

1.協(xié)調(diào)沈家船塢遷移地點(diǎn)。由遷移沈家船塢工作組協(xié)調(diào)船只安置遷移地點(diǎn)，改變以往粗放遷移的做法，這次遷移工作不僅僅是將船只遷走，更重要的是將船只安置好。經(jīng)多方協(xié)調(diào)，最終有關(guān)主管部門(mén)作出相關(guān)批示，允許將沈家船塢所有船只遷移至哈市江北新船塢。

2、下發(fā)遷移通告。遷移工作組相關(guān)成員單位，按照各自職責(zé)，制作送達(dá)遷移通告。水務(wù)部門(mén)制作《限期拆除清理違法建筑物構(gòu)筑物通知書(shū)》，給予業(yè)戶自行拆除清理時(shí)間，并詳細(xì)告知其未在規(guī)定期間自行清理的，將由遷移工作組統(tǒng)一將違建清除。

3、職能部門(mén)實(shí)行網(wǎng)格化管理。按各部門(mén)職能細(xì)化工作職責(zé)，設(shè)立拆違組、拖船組、清障組、協(xié)調(diào)組、維穩(wěn)組等工作小組，精細(xì)管理執(zhí)法目標(biāo)，上報(bào)現(xiàn)場(chǎng)負(fù)責(zé)人聯(lián)絡(luò)電話，以便于各部門(mén)及時(shí)掌握遷移情況，妥善處理現(xiàn)場(chǎng)突發(fā)問(wèn)題。

4、遷移業(yè)戶物品統(tǒng)一登記。遷移過(guò)程中，由執(zhí)法人員對(duì)遷移船舶及拆除違建內(nèi)物品進(jìn)行錄像、登記，對(duì)于貴重物品當(dāng)場(chǎng)移交遷移業(yè)戶，對(duì)于普通物品統(tǒng)一放置于指定地點(diǎn)，以便于業(yè)戶清理。

5、落實(shí)外聯(lián)工作。與市民政局、新聞媒體等有關(guān)單位事先溝通，妥善解決遷移中存在的問(wèn)題，確定遷移報(bào)道相關(guān)細(xì)節(jié)。

6、租用遷移機(jī)械。按實(shí)際需要，租用遷移所需機(jī)械、拖船、潛水艇，雇傭民工，并保證機(jī)械落實(shí)到位，安排遷移人員到指定地點(diǎn)集合。

（二）變單一部門(mén)執(zhí)法為多部門(mén)聯(lián)動(dòng)執(zhí)法

遷移工作涉及多部門(mén)職責(zé)，為有效解決遷移中責(zé)任不明、互相推諉等問(wèn)題，此次遷移將以往單兵作戰(zhàn)形式轉(zhuǎn)變?yōu)槁?lián)合執(zhí)法形式，實(shí)施團(tuán)隊(duì)合作，形成合力，以便高效完成遷移任務(wù)。

1.成立遷移沈家船塢工作組。工作組由市交通局牽頭，各職能部門(mén)配合，道里區(qū)政府負(fù)責(zé)現(xiàn)場(chǎng)保障。工作組制定遷移計(jì)劃及應(yīng)急預(yù)案，并將現(xiàn)場(chǎng)指揮小組設(shè)于執(zhí)法快艇之上，便于機(jī)動(dòng)指揮。

2.依法宣讀遷移清障令。由于先期各部門(mén)已下達(dá)遷移公告，給予了自行遷移時(shí)間，此次各部門(mén)按執(zhí)法權(quán)限進(jìn)行強(qiáng)制遷移。各職能部門(mén)現(xiàn)場(chǎng)依法宣讀遷移清障令后立即展開(kāi)了強(qiáng)制清除行動(dòng)，我局根據(jù)《中華人民共和國(guó)水法》第三十七條第二款及第六十五條第一款的有關(guān)規(guī)定，依法對(duì)灘涂管理范圍內(nèi)違建、堆放物進(jìn)行綜合清理。

3.清理水上、岸灘各類船只。由海事部門(mén)、交通部門(mén)、漁政部門(mén)清理江中各類船舶，由我局清理灘地上停泊船只。因有幾艘老舊船只常年閑置，船底漏水，船身已沉入水中，遷移工作組特雇傭?qū)I(yè)潛水員進(jìn)行水下操作，遷移沉船。

4.清理灘涂管理范圍內(nèi)違建及堆放物。由市水政監(jiān)察局負(fù)責(zé)清理，各職能部門(mén)配合，對(duì)灘涂管理范圍內(nèi)未經(jīng)審批的建筑物、構(gòu)筑物、堆放物進(jìn)行拆除清理，并要達(dá)到不可復(fù)建的程度。

5.實(shí)施局部戒嚴(yán)強(qiáng)制遷移。確保遷移地點(diǎn)附近無(wú)人后對(duì)遷移區(qū)域局部戒嚴(yán)，利用大型機(jī)械設(shè)備對(duì)違章建筑物及?？看斑M(jìn)行清理，對(duì)于機(jī)械無(wú)法到達(dá)的灘地或泥濘地，則組織人工進(jìn)行強(qiáng)制遷移。

6.清理周邊場(chǎng)地。遷移工作完成后，根據(jù)屬地化管理原則，由道里區(qū)政府負(fù)責(zé)清理沈家船塢周邊場(chǎng)地，對(duì)岸灘進(jìn)行修整美化，還原灘涂生態(tài)環(huán)境。

7.收集保存執(zhí)法證據(jù)。各部門(mén)執(zhí)法人員在整體遷移工作中全程攝像，關(guān)鍵程序照相，以便于隨案附卷及宣傳報(bào)道。

（三）變監(jiān)管式執(zhí)法為人性化執(zhí)法

以往的遷移治理工作中，執(zhí)法者與管理對(duì)象之間矛盾較為尖銳。如何能和諧遷移沈家船塢，需要執(zhí)法者轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，從管理對(duì)象角度出發(fā)，考慮被遷移住戶訴求，處理好執(zhí)法者與執(zhí)法對(duì)象之間的關(guān)系，依據(jù)合法的程序開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)。

1.爭(zhēng)取業(yè)戶自行遷移。執(zhí)法人員按職責(zé)用通俗易懂的語(yǔ)言向相關(guān)群眾宣講法律法規(guī)，爭(zhēng)取遷移對(duì)象的積極配合，使其自行清理垃圾，遷走船只，清除違章建筑。

2.和諧勸離滯留業(yè)戶。采取和諧執(zhí)法方式，將滯留業(yè)戶勸離，勸導(dǎo)船只所有人盡可能自行前往指定船塢，將損失降至最低。對(duì)于物品過(guò)多的業(yè)戶，由遷移工作人員幫助其將生活物品搬離。

3.積極引導(dǎo)化解矛盾。由于遷移執(zhí)法涉及遷移業(yè)戶的切身利益，所以業(yè)戶常懷有很強(qiáng)的抵觸情緒。此次遷移行動(dòng)中，有部分業(yè)戶對(duì)我局執(zhí)法人員進(jìn)行言語(yǔ)攻擊及推搡，但我局執(zhí)法人員始終保持冷靜態(tài)度，通過(guò)宣講法律，講解形勢(shì)，協(xié)調(diào)矛盾，引導(dǎo)業(yè)戶與政府行動(dòng)保持一致，防止問(wèn)題進(jìn)一步激化，使遷移工作得以順利進(jìn)行。

4.避免遷移破壞環(huán)境。遷移執(zhí)法人員進(jìn)行整體遷移時(shí)，注意保護(hù)岸灘植被，盡最大努力避免大型遷移機(jī)械毀壞沈家船塢周邊生態(tài)環(huán)境，在保持自然性、完整性、延續(xù)性的基礎(chǔ)上進(jìn)行整體遷移。

三、亟待解決的問(wèn)題及建議

（一）聯(lián)動(dòng)執(zhí)法調(diào)動(dòng)問(wèn)題

聯(lián)合執(zhí)法往往存在各部門(mén)相互推諉，職責(zé)不清等問(wèn)題。此次遷移過(guò)程中，涉及三無(wú)船只清除、垃圾清運(yùn)、遷移船只安置等諸多問(wèn)題，雖然這些問(wèn)題都已妥善解決，但執(zhí)法過(guò)程中各部門(mén)的調(diào)動(dòng)仍是聯(lián)合執(zhí)法的難點(diǎn)所在。針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，筆者認(rèn)為聯(lián)動(dòng)執(zhí)法時(shí)確定的牽頭單位（部門(mén)）所屬行政級(jí)別應(yīng)高一些，現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)有一名主要領(lǐng)導(dǎo)全程指揮。這種安排可以確保迅速協(xié)調(diào)問(wèn)題、明確職責(zé)分工，從而強(qiáng)化管理，有效督導(dǎo)，形成合力。

（二）聯(lián)動(dòng)執(zhí)法存在法律盲區(qū)

現(xiàn)實(shí)中，各部門(mén)聯(lián)動(dòng)執(zhí)法還存在一些法律沖突，如漁政部門(mén)管理漁船與海事部門(mén)管理航運(yùn)船只、灘涂管理部門(mén)與所屬區(qū)縣政府對(duì)屬地垃圾清理等問(wèn)題存在一定沖突。法律盲區(qū)與法律沖突的存在不可避免，這就要求立法機(jī)關(guān)應(yīng)完善立法，通過(guò)修訂法律解決聯(lián)合執(zhí)法盲區(qū)，同時(shí)各執(zhí)法機(jī)關(guān)也應(yīng)正確認(rèn)識(shí)、處理法律沖突，本著人性化和諧執(zhí)法的原則，準(zhǔn)確、全面地找準(zhǔn)執(zhí)法依據(jù)。

（三）歷史遺留的船塢遷移問(wèn)題

此次遷移之后，船塢移至江北，路途遙遠(yuǎn)，捕魚(yú)作業(yè)較為不便，且部分漁船并未遷移至江北新船塢，而是?？坑陉?yáng)明灘大橋上下游附近，對(duì)沿江環(huán)境造成破壞。對(duì)于此類船只安置管理問(wèn)題仍待解決，建議漁政、海事及相關(guān)管理部門(mén)加大打擊力度，聯(lián)合取締沿江三無(wú)船只，同時(shí)在審批漁船時(shí)，為有證漁船設(shè)立相關(guān)停船地點(diǎn)，并明確告知只能在指定地點(diǎn)停放，違者取消捕魚(yú)作業(yè)手續(xù)。

（四）聯(lián)合遷移費(fèi)用及垃圾處理問(wèn)題

各部門(mén)在遷移工作中存在執(zhí)法經(jīng)費(fèi)不足問(wèn)題，雖然遷移費(fèi)用依法應(yīng)由行政相對(duì)人承擔(dān)，但在現(xiàn)實(shí)遷移工作中，一般都由執(zhí)法部門(mén)自行承擔(dān)。遷移工作的順利完成，勢(shì)必導(dǎo)致大量建筑、生活垃圾，而垃圾處理問(wèn)題則是法律空白，如若不及時(shí)清理勢(shì)必導(dǎo)致違建復(fù)建、環(huán)境污染等問(wèn)題。根據(jù)政府相關(guān)部門(mén)職能，建議各級(jí)政府保障遷移整治經(jīng)費(fèi)，由相關(guān)城市管理部門(mén)，對(duì)遷移完成后所產(chǎn)生的各種垃圾廢物進(jìn)行有效、迅捷的分類處理，還原岸灘自然生態(tài)環(huán)境。

（五）和諧執(zhí)法及人身安全問(wèn)題

由于遷移執(zhí)法涉及遷移業(yè)戶的切身利益，所以遷移業(yè)戶常懷有抵觸情緒。此次遷移行動(dòng)中，有部分業(yè)戶對(duì)我局執(zhí)法人員進(jìn)行言語(yǔ)攻擊及推搡，而水行政執(zhí)法缺乏強(qiáng)制手段，使執(zhí)法人員人身安全無(wú)法保障。首先應(yīng)進(jìn)一步提高執(zhí)法者素質(zhì)，做到以事實(shí)為依據(jù)，從遷移業(yè)戶角度出發(fā)，通過(guò)依法勸解，和諧執(zhí)法，協(xié)調(diào)矛盾，防止矛盾進(jìn)一步激化。其次，建議借鑒煙草、文化監(jiān)察等相關(guān)行政執(zhí)法部門(mén)的做法，為執(zhí)法人員購(gòu)買人身傷害保險(xiǎn)，將執(zhí)法人員的人身安全保障納入強(qiáng)制人身保險(xiǎn)范疇。再次，升級(jí)執(zhí)法裝備，配備公安機(jī)關(guān)“鷹眼寶”式便攜錄像裝備，將執(zhí)法過(guò)程全程收錄，確保程序公正，便于追究責(zé)任。

沈家船塢整體遷移工作雖已順利完成，但如何有效開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)沈家船塢周邊灘地，需要建立長(zhǎng)效管理機(jī)制。隨著黨的十八大首次把生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)總體布局，如何把生態(tài)文明理念融入到水行政和諧執(zhí)法之中，強(qiáng)化各部門(mén)間的高效聯(lián)動(dòng)，也給一線水行政執(zhí)法工作者留下很多值得思考和探究的課題。