我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付分配關(guān)系的法律調(diào)整及其制度完善

范海玉，申 靜

（河北大學(xué) 政法學(xué)院，河北 保定 071002）

財(cái)政是國家為了滿足公共需要而參與國民收入分配的行為，是“以國家為主體的分配活動(dòng)，是階級(jí)性和公共性、強(qiáng)制性和非直接償還性、收入和支出的對稱性的統(tǒng)一”［1］26－27。根據(jù)財(cái)政支出是否遵循等價(jià)交換的原則，可將財(cái)政支出分為轉(zhuǎn)移性支出和購買性支出兩大類，其中的轉(zhuǎn)移性支出即轉(zhuǎn)移支付，是在財(cái)政收益劃分之后的又一次財(cái)力配置。轉(zhuǎn)移支付資金構(gòu)成接受方政府的財(cái)政收入，為其完成相應(yīng)的財(cái)政支出責(zé)任提供財(cái)力保障［2］82。健全完備的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，對于實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化、保障社會(huì)公平正義和促進(jìn)社會(huì)和諧等發(fā)揮著重要作用。

一、法律調(diào)整財(cái)政轉(zhuǎn)移支付分配關(guān)系的作用機(jī)制

自法理而言，“法是以權(quán)利和義務(wù)為機(jī)制調(diào)整人的行為和社會(huì)關(guān)系的”［3］86。在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付分配關(guān)系中，法律的作用機(jī)制則體現(xiàn)為財(cái)政權(quán)利義務(wù)在不同政府間的法律配置。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付表面上是財(cái)政資金的轉(zhuǎn)移，其實(shí)質(zhì)則是財(cái)政資金在相關(guān)主體之間的再分配，“轉(zhuǎn)移支付分配的主體取決于誰最迫切需要實(shí)施這項(xiàng)制度，誰最有能力實(shí)施這項(xiàng)制度，由誰實(shí)施這項(xiàng)制度效果最好”［4］21。具體而言，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付分配關(guān)系主體分為支付主體和接受主體兩類。在中央政府與地方政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中，中央政府是支付主體；在同級(jí)地方政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中，貢獻(xiàn)資金的一方就是支付主體；在省對下的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中，省、市、縣都可能成為支付主體。與支付主體相對應(yīng)的就是接受主體，是指從中央政府、發(fā)達(dá)地區(qū)或地方上級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付預(yù)算中，獲取一定數(shù)額財(cái)政資金的地方各級(jí)政府。

（一）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主體的權(quán)利義務(wù)

根據(jù)國家憲法和相關(guān)法律規(guī)定，支付主體通常享有以下權(quán)利：第一，依法審批權(quán)。即財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主體在全國人大或者地方各級(jí)人大及其常委會(huì)的預(yù)算審批范圍內(nèi)，依據(jù)法律規(guī)定或者接受方的申請，對決定是否實(shí)施轉(zhuǎn)移支付以及多大規(guī)模的轉(zhuǎn)移支付，有權(quán)做出批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)的決定。第二，依法支付權(quán)。即支付方有權(quán)依照法律規(guī)定將財(cái)政資金支付給符合法定條件的接受方。財(cái)政資金的支付本身就是一種權(quán)力的行使，因此設(shè)置支付主體的支付權(quán)是必要的。第三，依法監(jiān)督權(quán)。即支付主體有權(quán)依法監(jiān)督接受主體是否將轉(zhuǎn)移支付資金用于本轄區(qū)的基本公共服務(wù)項(xiàng)目。同時(shí)，支付主體應(yīng)當(dāng)履行下列義務(wù)：第一，依法審批的義務(wù)。支付主體有義務(wù)依法審批符合法定條件或者財(cái)政預(yù)算范圍內(nèi)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付申請，而且必須按照法定程序在法律規(guī)定的期限內(nèi)進(jìn)行審批。第二，支付財(cái)政資金的義務(wù)。支付主體在支付財(cái)政資金時(shí)，必須遵守國家有關(guān)國庫管理的規(guī)定，不得濫用支付權(quán)。第三，依法接受監(jiān)督的義務(wù)。即全國人大及其常委會(huì)對中央政府進(jìn)行監(jiān)督，地方各級(jí)人大及其常委會(huì)對同級(jí)地方政府進(jìn)行監(jiān)督。

（二）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付接受主體的權(quán)利義務(wù)

根據(jù)國家憲法及相關(guān)法律規(guī)定，接受主體通常享有以下權(quán)利：第一，轉(zhuǎn)移支付資金申請權(quán)。在我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的實(shí)際運(yùn)行中，常常是上級(jí)政府根據(jù)自己的偏好實(shí)施的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，或者是接受方通過“跑部錢進(jìn)”獲得財(cái)政補(bǔ)貼，轉(zhuǎn)移支付均衡各地財(cái)力的功能沒有得到有效發(fā)揮。因此應(yīng)當(dāng)依法平等賦予接受方申請轉(zhuǎn)移支付資金的權(quán)利，根據(jù)不同的需求申請相應(yīng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，主要包括一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、外溢性轉(zhuǎn)移支付和突發(fā)公共事件的轉(zhuǎn)移支付等。第二，轉(zhuǎn)移支付資金使用權(quán)。對于一般性轉(zhuǎn)移支付的接受主體有權(quán)根據(jù)自己的意愿使用轉(zhuǎn)移支付財(cái)政資金，用于本轄區(qū)內(nèi)的基本公共服務(wù)項(xiàng)目，不受任何其他主體的干涉。第三，申請復(fù)核權(quán)。轉(zhuǎn)移支付接受主體對支付主體做出的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付決定、批準(zhǔn)的資金數(shù)額或者不批準(zhǔn)原因有異議的，有權(quán)向支付方申請復(fù)核。第四，監(jiān)督權(quán)。接受主體有權(quán)監(jiān)督支付主體的轉(zhuǎn)移支付行為，對違反法律規(guī)定的轉(zhuǎn)移支付有權(quán)提出控告和檢舉權(quán)。同樣，接受主體應(yīng)當(dāng)履行下列義務(wù)：第一，依法申請的義務(wù)。接受主體提出轉(zhuǎn)移支付申請必須符合法律規(guī)定的條件，并且根據(jù)法定程序在法定期限內(nèi)提出。第二，依法使用轉(zhuǎn)移支付資金的義務(wù)。接受主體必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)使用轉(zhuǎn)移支付資金，即一般性轉(zhuǎn)移支付資金必須用于本轄區(qū)內(nèi)的基本公共服務(wù)項(xiàng)目，專項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付必須根據(jù)支付主體的相關(guān)要求使用轉(zhuǎn)移支付資金，不能挪作他用。第三，依法接受監(jiān)督的義務(wù)。接受主體使用轉(zhuǎn)移支付資金的行為必須依法接受支付主體和本級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，并將轉(zhuǎn)移支付資金的使用情況如實(shí)上報(bào)給監(jiān)督主體。

（三）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的法律責(zé)任

根據(jù)責(zé)權(quán)義相統(tǒng)一的原則，在合理配置財(cái)政轉(zhuǎn)移支付關(guān)系主體間權(quán)利義務(wù)的同時(shí)，必須明確其應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。只有這樣，才能使各方主體充分行使自己的權(quán)利，履行相應(yīng)的義務(wù)，有效發(fā)揮財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的功能。由于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是政府對財(cái)政資金再分配的一種重要形式，主要發(fā)生在政府之間，因此主要追究的將是行政法律責(zé)任和特殊情形下的刑事法律責(zé)任，一般不涉及民事法律責(zé)任［5］442－443。

1．財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主體的行政法律責(zé)任。通常，財(cái)政轉(zhuǎn)移的支付主體有下列情形之一的，由中央政府或者地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付委員會(huì)依法責(zé)令改正，并依法追究財(cái)政轉(zhuǎn)移支付負(fù)責(zé)人及其直接責(zé)任人的法律責(zé)任：第一，違反法律規(guī)定的審查期限；第二，未按期、足額、及時(shí)地支付財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金；第三，不受理或不復(fù)核接受方提出的異議申請。而財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的接受主體有下列情形之一的，通常由中央政府或者地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付委員會(huì)依法責(zé)令改正，并依法追究財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的負(fù)責(zé)人及其直接責(zé)任人的法律責(zé)任：第一，違反法律規(guī)定，將財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金挪作他用；第二，拒絕返還多余的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金。

2．財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主體的刑事法律責(zé)任。在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付分配過程中，發(fā)生貪污、侵占、挪用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的嚴(yán)重行為，觸犯刑事法律規(guī)定構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法追究相關(guān)責(zé)任人的刑事法律責(zé)任。

3．財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主體的經(jīng)濟(jì)法律責(zé)任。這種責(zé)任是指在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付過程中，違反相關(guān)規(guī)定，需要承擔(dān)一定責(zé)任，但又無法歸責(zé)于傳統(tǒng)法律責(zé)任形式時(shí)，在實(shí)踐中創(chuàng)造出來的要求有責(zé)主體承擔(dān)的一種責(zé)任形式。具體包括：第一，勸告。這種責(zé)任形式原本屬于道德范疇，一旦寫入法律，就是一種法律責(zé)任，主要適用于轉(zhuǎn)移支付接受方依賴財(cái)政補(bǔ)貼，怠于提升自身財(cái)政能力的情形。這時(shí)，其上級(jí)或同級(jí)政府可以采取勸告的方式予以提醒和監(jiān)督。第二，扣減財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金。這種責(zé)任形式主要適用于接受主體違反法律規(guī)定，擅自將財(cái)政資金挪作他用的情形。第三，返還轉(zhuǎn)移支付資金。由于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方的計(jì)算錯(cuò)誤或者地方政府違規(guī)，而導(dǎo)致接受方獲得多余的轉(zhuǎn)移支付資金時(shí)，支付方有權(quán)要求接受方將多領(lǐng)取的財(cái)政資金予以返還。第四，補(bǔ)足轉(zhuǎn)移支付資金。在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付過程中，如果由于支付方的計(jì)算錯(cuò)誤而導(dǎo)致少支付財(cái)政資金給接受方，接受方有權(quán)要求支付方補(bǔ)足轉(zhuǎn)移支付資金；如果由于接受方的過錯(cuò)，未領(lǐng)取或者少領(lǐng)取轉(zhuǎn)移支付資金，接受方可以向支付方提出申請，要求支付方補(bǔ)足未領(lǐng)取或者少領(lǐng)取部分。

二、我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付運(yùn)行中存在的問題及其制度成因

我國實(shí)行分稅制改革以來，很長時(shí)間內(nèi)并沒有建立起規(guī)范的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)際發(fā)生的轉(zhuǎn)移支付呈現(xiàn)出明顯的過渡性質(zhì)，因此，其運(yùn)行中存在問題是客觀的，難以避免的。

（一）我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中存在的現(xiàn)實(shí)問題

1．財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目繁雜。在我國中央政府對地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中，一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目所占比例較小，大量的是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，涵蓋教育、科學(xué)技術(shù)、社會(huì)保障和就業(yè)、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)林水事務(wù)等幾乎所有領(lǐng)域，支付項(xiàng)目繁雜。正如李金華先生曾經(jīng)指出的：“到底有多少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、有多少項(xiàng)目，在中國可能沒有一個(gè)人搞得清楚?！保?］支付項(xiàng)目繁雜的背后必然是支付主體的繁多。中央補(bǔ)助地方支出審計(jì)調(diào)查情況顯示，部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目設(shè)置交叉重復(fù)，分配制度不夠完善，資金投向較為分散問題嚴(yán)重，參與中央轉(zhuǎn)移支付資金分配的部門曾達(dá)37個(gè)①參見李金華：《關(guān)于2005年度中央預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)工作報(bào)告》，2006年6月27日在第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議上的講話。。從短期來看，這些轉(zhuǎn)移支付具有一定的現(xiàn)實(shí)意義，但從長遠(yuǎn)來看并不利于公共服務(wù)的均等化。

2．財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理。從我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付分配結(jié)構(gòu)來看，稅收返還和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所占比重偏大，具有調(diào)節(jié)財(cái)力均等化作用的一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模則較小?！耙?008年為例，財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付所占比重僅為37．9%，而稅收返還和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所占比重卻高達(dá)62．1%［7］”。因?yàn)槎愂辗颠€是與稅收收入增長掛鉤的，稅收收入多，稅收返還就多，稅收收入少，稅收返還相應(yīng)也較少，容易造成“窮的越窮，富的越富”的分配格局。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付主要是對需要多級(jí)政府分擔(dān)成本的公共事業(yè)改革項(xiàng)目的補(bǔ)助，在中央政府給予專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金支持的同時(shí)，地方政府還需提供相應(yīng)的配套資金。這對于落后地區(qū)同樣不是一個(gè)純利好的結(jié)果。而較小規(guī)模的一般性轉(zhuǎn)移支付，則減損了中央政府縮小地區(qū)財(cái)政能力差距的功能，難以充分發(fā)揮公共服務(wù)均等化的作用。

3．財(cái)政轉(zhuǎn)移支付分配方法不科學(xué)。中央政府對地方的稅收返還采取“存量不動(dòng)，增量調(diào)節(jié)”的方針，運(yùn)用“基數(shù)法”確定返還數(shù)額。由于稅收返還是對舊體制的延續(xù)，不合理因素還會(huì)繼續(xù)，勢必形成不合理的利益分配格局。而一般性轉(zhuǎn)移支付資金的分配數(shù)額是根據(jù)財(cái)政部印發(fā)的《2008年中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付辦法》，按照各地標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入和標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出差額以及轉(zhuǎn)移支付系數(shù)計(jì)算確定的，并沒有真正采用“因素法”，其結(jié)果自然是無法保證一般性轉(zhuǎn)移支付分配的合理性。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的設(shè)置則是由地方提出申請，中央部委進(jìn)行審批，采取一事一議的方式。由于中央與地方的支出責(zé)任不清晰，在提供某些公共服務(wù)和產(chǎn)品方面互相推諉或者張冠李戴。而且因分配方法缺乏科學(xué)依據(jù)，分配過程存在一定的隨意性，導(dǎo)致地方為爭取資金多頭申請、重復(fù)申請，甚至虛假申請，助長了地方政府“跑部錢進(jìn)”等現(xiàn)象的發(fā)生。

4．財(cái)政轉(zhuǎn)移支付缺乏嚴(yán)格的申報(bào)審批、撥付和監(jiān)督、救濟(jì)程序。中央對地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模是按照法律規(guī)定通過地方預(yù)算的匯總來確定的。各個(gè)地方為了爭取轉(zhuǎn)移支付資金，十分重視前期的申報(bào)和立項(xiàng)工作，而中央政府的審批部門很難在項(xiàng)目審批上作出正確判斷，只能對于符合程序規(guī)定的申報(bào)項(xiàng)目進(jìn)行審批，導(dǎo)致財(cái)政轉(zhuǎn)移支付公開性和透明度廣受質(zhì)疑。轉(zhuǎn)移支付的撥付環(huán)節(jié)，主要面臨的是截留和挪用問題。面對此種情形，監(jiān)督與救濟(jì)更顯薄弱。現(xiàn)實(shí)中只有財(cái)政部發(fā)布的《一般性轉(zhuǎn)移支付辦法》對每年上萬億元的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金施以監(jiān)督管理，尚未建立起權(quán)威有效的監(jiān)督制約機(jī)制。我國《預(yù)算法》雖然規(guī)定地方政府要將接受財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金納入地方各級(jí)政府預(yù)算，但因地方預(yù)算編報(bào)不完整，缺乏有效監(jiān)督，每年的國家財(cái)政審計(jì)報(bào)告都令人觸目驚心。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在預(yù)算執(zhí)行過程中更是因?yàn)榈胤秸畬？铑A(yù)算管理不可預(yù)測和不確定，導(dǎo)致地方政府預(yù)算和決算之間經(jīng)常存在巨大差距和“一年預(yù)算，預(yù)算一年”的現(xiàn)實(shí)問題。此外，我國實(shí)行五級(jí)預(yù)算，預(yù)算級(jí)次過多，轉(zhuǎn)移支付分配流程過長，難免造成管理成本高，信息流失多，監(jiān)督困難的后果。

（二）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)存問題的制度成因

1．財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策法律效力位階低，法律權(quán)威性不足。迄今為止，我國尚未制定一部專門性法律對轉(zhuǎn)移支付的分配形式、分配結(jié)構(gòu)、分配標(biāo)準(zhǔn)以及申報(bào)、審批、支付、監(jiān)督和救濟(jì)等做出權(quán)威規(guī)定。而《預(yù)算法》和《預(yù)算法實(shí)施條例》僅對省級(jí)和省級(jí)以下政府接受上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付做出了原則性規(guī)定，既不全面，又缺乏可操作性。而實(shí)際運(yùn)行中主要依據(jù)的財(cái)政部發(fā)布的《一般性轉(zhuǎn)移支付辦法》，則屬于行政規(guī)章，效力位階低，缺乏法律權(quán)威性。“因?yàn)榱⒎▽哟翁蜁?huì)導(dǎo)致一系列不良后果，如法律規(guī)定缺乏權(quán)威性、制度的穩(wěn)定性較差、立法的科學(xué)性和民主性難以保證，而這正是中國目前面臨的問題”［8］。

2．財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主體間權(quán)利義務(wù)界定不科學(xué)。從法律規(guī)范的構(gòu)成角度看，缺乏主體及其與之相對應(yīng)的權(quán)利義務(wù)體系的法律規(guī)范是不完善的。“由于實(shí)踐中沒有專門機(jī)構(gòu)對財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行系統(tǒng)安排和管理，使來自不同口徑不同名目的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付之間的目標(biāo)不統(tǒng)一，標(biāo)準(zhǔn)不合理，政策功能相互沖突，政策目標(biāo)難以保證”［9］?！胺ǘㄖ黧w的不明確導(dǎo)致了權(quán)力（利）義務(wù)的不確定，導(dǎo)致財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資金分配出現(xiàn)了多頭管理、重復(fù)設(shè)置項(xiàng)目，多頭審批，層層截留等嚴(yán)重問題”［10］。

3．財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律程序不健全。由于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在決策、審批、撥付等方面存在很大的隨意性和人為因素，而且決策人員濫用權(quán)利的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，造成轉(zhuǎn)移支付對象、支付資金數(shù)額、支付方式等方面缺乏法律程序的嚴(yán)格約束；部分項(xiàng)目的計(jì)劃脫離現(xiàn)實(shí)需要；有的資金并未及時(shí)支付使用，再加上缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制，使財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在最初的預(yù)算編制環(huán)節(jié)就脫離了人大的監(jiān)督。

4．同級(jí)政府之間以及省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付缺乏法律規(guī)范?！澳壳柏?cái)政轉(zhuǎn)移支付立法基本上屬于中央對地方轉(zhuǎn)移支付層面的立法，未曾規(guī)定地方政府間的橫向轉(zhuǎn)移支付，也沒有專門的法律規(guī)范來調(diào)整地方政府間的縱向轉(zhuǎn)移支付”［5］353。換言之，我國目前關(guān)于省以下轉(zhuǎn)移支付層面基本上是“放任”地方政府為之，雖然有的地方制定了一些關(guān)于激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)定以及關(guān)于績效評價(jià)機(jī)制的規(guī)定，起到了一定的積極作用，但這些經(jīng)驗(yàn)局限于相應(yīng)地區(qū)，難以全國推廣［11］165。

三、我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度的發(fā)展與完善

針對我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中存在的現(xiàn)實(shí)問題，我們必須從國情出發(fā)，在借鑒西方發(fā)達(dá)國家有益經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，建立和完善我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度，這也是國家在保障公共服務(wù)方面應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)的責(zé)任［12］。

（一）適時(shí)出臺(tái)專門性法律，構(gòu)建財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度體系

為了均衡各級(jí)政府財(cái)政能力差異，實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)居民公共服務(wù)能力均等化，必須及時(shí)制定《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》，以法的形式規(guī)范轉(zhuǎn)移支付行為，實(shí)現(xiàn)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付分配的法律化。具體立法應(yīng)在充分關(guān)照財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的一般法律要素基礎(chǔ)上，著重解決以下問題：

1．明確財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的基本形式，調(diào)整財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)。我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法，應(yīng)該明確規(guī)定以下兩種支付形式：（1）一般性轉(zhuǎn)移支付，即上級(jí)政府對給予下級(jí)政府的補(bǔ)助資金不規(guī)定特別的用途，不需要任何配套的條件，而是由接受補(bǔ)助的政府自行安排使用。（2）專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，即接受方必須按照支付方規(guī)定的用途、條件進(jìn)行使用，重點(diǎn)用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等領(lǐng)域。由此，依法建立起以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔的符合我國實(shí)際情況的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系。

2．完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的分配方法，努力做到科學(xué)有據(jù)。我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法，應(yīng)當(dāng)適時(shí)采用通用的“因素法”，即綜合諸如地方人均收入、人口規(guī)模、自然資源、人均國民生產(chǎn)總值等多種因素計(jì)算各地支出水平，然后根據(jù)地方的稅源、稅基以及稅種、稅率等計(jì)算收入水平，進(jìn)而確定分配給接受主體的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。進(jìn)而保障政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行為的規(guī)范、公平和有序，避免制度外博弈的亂象滋生。

（二）合理界定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主體范圍，科學(xué)配置權(quán)利義務(wù)關(guān)系

基于我國國家權(quán)力關(guān)系的憲法架構(gòu)，權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)成為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付分配決策的當(dāng)然主體，有權(quán)決定是否實(shí)施轉(zhuǎn)移支付。依據(jù)《憲法》第85條和第105條的規(guī)定，全國和地方各級(jí)人大及其常委會(huì)是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付分配的決策主體。

中央政府和地方各級(jí)政府是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付分配的執(zhí)行主體，即具體實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主體。針對我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付執(zhí)行主體混亂的現(xiàn)實(shí)狀況，建議成立專門機(jī)構(gòu)——中央和地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付委員會(huì)，負(fù)責(zé)審批財(cái)政部轉(zhuǎn)移支付的申請，并監(jiān)督資金的流向和使用情況。該委員會(huì)依法獨(dú)立行使職責(zé)，不受其他任何主體的干預(yù)或支配。在這方面，加拿大、德國、巴基斯坦、澳大利亞、印度和南非等國家的成功實(shí)踐，對于我國是有重要借鑒意義的。

司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)成為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的爭議解決主體，即財(cái)政轉(zhuǎn)移支付分配發(fā)生糾紛時(shí)交由司法機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)裁處?！澳壳罢{(diào)整我國政府間財(cái)政關(guān)系的有關(guān)制度主要是國務(wù)院和財(cái)政部做出的，并沒有正式的協(xié)調(diào)機(jī)制。我們可以借鑒國外采用的委員會(huì)協(xié)調(diào)機(jī)制和司法機(jī)關(guān)爭議解決機(jī)制”［13］。

（三）規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律程序

中央對地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的分配程序是與中央預(yù)算聯(lián)系在一起的。中央預(yù)算包括預(yù)算管理、資金撥付和使用監(jiān)督等環(huán)節(jié)，因此政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付分配程序也可以從上述環(huán)節(jié)入手加以完善。首先，通過專門制定的《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》，明確規(guī)定將財(cái)政轉(zhuǎn)移支付預(yù)算納入中央預(yù)算和地方政府預(yù)算，接受各級(jí)人大常委會(huì)和審計(jì)部門的監(jiān)督。修改《預(yù)算法》，使財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在預(yù)算法中得以確立和具體化；確保使下級(jí)政府編制和審議預(yù)算案的時(shí)間早于上級(jí)政府編制和審議預(yù)算案的時(shí)間，努力使轉(zhuǎn)移支付公開透明，避免預(yù)算脫離人大的監(jiān)督。其次，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的管理必須納入整個(gè)預(yù)算資金的管理范圍，在進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法時(shí)，明確規(guī)定中央和地方轉(zhuǎn)移支付委員會(huì)是財(cái)政資金轉(zhuǎn)移管理部門，專司撥付和管理各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的職責(zé)。最后，通過立法強(qiáng)化監(jiān)督，包括立法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等，建立嚴(yán)格的轉(zhuǎn)移支付法律責(zé)任。任何類型的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行為都必須在法律框架內(nèi)實(shí)施，違反法律規(guī)定將受到相應(yīng)的法律制裁。

（四）建立同級(jí)政府之間以及省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的制度約束

在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度建設(shè)中，不僅要有中央對地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律規(guī)范，還要建立和規(guī)范同級(jí)政府之間以及省級(jí)以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行為，協(xié)調(diào)好中央和地方、同級(jí)政府之間和省以下政府間的財(cái)政資金分配關(guān)系。雖然我國尚未建立規(guī)范的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，但具有橫向轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)的“對口支援”早已付諸實(shí)踐。因此，我們應(yīng)當(dāng)立基于國情、國家結(jié)構(gòu)以及制度本身，用法律的形式確認(rèn)和規(guī)范橫向轉(zhuǎn)移支付，防范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中的截留、挪用等不規(guī)范行為的發(fā)生。同時(shí)，建立激勵(lì)性橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，即綜合運(yùn)用各種政策給予富裕發(fā)達(dá)地區(qū)各種獎(jiǎng)勵(lì)，以激勵(lì)他們積極幫助貧窮落后的地區(qū)，避免挫傷提供支援地區(qū)政府的積極性。此外，還須建立橫向轉(zhuǎn)移支付績效評價(jià)機(jī)制，對轉(zhuǎn)移支付資金分配、使用和管理的合法性和效益性，運(yùn)用規(guī)范、科學(xué)的績效評價(jià)方法，進(jìn)行全面綜合的考核與評價(jià)，以提高支付資金的使用效益。

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