民主的國體與集權(quán)的政體——孫中山與袁世凱的總統(tǒng)制比較及其思考

肖傳林

（華中師范大學(xué)中國近現(xiàn)代史研究所，湖北武漢430079）

一、民國初建與政體選擇

（一）民初的政體之爭

鴉片戰(zhàn)爭以后，中國逐步淪為半殖民地半封建社會(huì)。先進(jìn)的中國人為了救國救民，探索并實(shí)踐了許多方案，其中大多數(shù)是移植西方的政治制度，但都失敗了。1911年10月，武昌首義，民國肇始，在國家政體的選擇上，曾經(jīng)發(fā)生過激烈的爭論并成為焦點(diǎn)問題：是實(shí)行總統(tǒng)制還是內(nèi)閣制?由于革命的成功較為突然，革命黨人對新生的共和國既沒有思想上的準(zhǔn)備，也沒有組織上的準(zhǔn)備，更由于政體的選擇涉及到各派政治勢力的根本利益及權(quán)力分配，這個(gè)問題曾困擾民初政壇。以宋教仁為代表的一部分革命黨人主張采用內(nèi)閣制，而以孫中山為代表的大部分革命黨人主張總統(tǒng)制，并最終為《中華民國臨時(shí)政府組織大綱》所采納且付諸實(shí)踐。

（二）民初采用總統(tǒng)制的原因

總統(tǒng)制是總統(tǒng)既是國家元首又是政府首腦、且行政權(quán)集中于總統(tǒng)的政權(quán)組織形式，一種純粹的行政獨(dú)任制?？偨y(tǒng)制有如下特點(diǎn)：總統(tǒng)定期由選民直接或間接選舉產(chǎn)生；國務(wù)員由總統(tǒng)任命，對總統(tǒng)負(fù)責(zé)，不對議會(huì)負(fù)責(zé)；其進(jìn)退以元首的信任為轉(zhuǎn)移，總統(tǒng)相互獨(dú)立于議會(huì)，只對人民負(fù)責(zé)，不對議會(huì)負(fù)責(zé)?？偨y(tǒng)應(yīng)向議會(huì)報(bào)告工作，無權(quán)解散議會(huì)，但對議會(huì)通過的法案可以行使否決權(quán)；議會(huì)可以彈劾總統(tǒng)，但不能用不信任票迫使總統(tǒng)辭職?？偨y(tǒng)直接組織和領(lǐng)導(dǎo)政府，掌握行政實(shí)權(quán)，自負(fù)行政責(zé)任；總統(tǒng)具有極大的權(quán)力，同時(shí)又受到相當(dāng)程度的制約[1]2432?？梢娍偨y(tǒng)制最大的特點(diǎn)在于總統(tǒng)與議會(huì)的相互分離、監(jiān)督與制衡。

民初為何要采用總統(tǒng)制?理由是民國初建，國家尚未統(tǒng)一，實(shí)行總統(tǒng)制有利于新政權(quán)的鞏固。具體原因有二：第一，是為了適應(yīng)當(dāng)時(shí)的軍事外交形勢。當(dāng)時(shí)，革命正起，清政府四面楚歌還在垂死掙扎，為了迅速結(jié)束清政府的統(tǒng)治，成立新政府，需要一個(gè)強(qiáng)有力的深孚眾望的人物以建立統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)中心。如采用內(nèi)閣制，由內(nèi)閣執(zhí)行中央政務(wù)，限制總統(tǒng)權(quán)力，束縛其手腳，于時(shí)不利，因?yàn)椤皟?nèi)閣制乃平時(shí)不使元首當(dāng)政治之沖。故以總理對國會(huì)負(fù)責(zé)，斷非此非常時(shí)代所宜”[2]302。處此政權(quán)更迭的重大歷史時(shí)刻，矛盾十分復(fù)雜尖銳，實(shí)行總統(tǒng)制就是要賦予元首以較大的權(quán)力，以便在以后鞏固民國、鏟出軍閥官僚、專制余孽的斗爭中發(fā)揮有效的作用。第二，采用（聯(lián)邦）總統(tǒng)制既適合中國的傳統(tǒng)，也適應(yīng)當(dāng)時(shí)響應(yīng)革命而宣布獨(dú)立的各省實(shí)情。自秦漢以來幾千年間實(shí)行高度集中的行政體制，到清朝時(shí)，地方各省對清廷已久有不滿。而它們宣布獨(dú)立，參與革命并非出于共同的協(xié)謀，所以組織一個(gè)臨時(shí)統(tǒng)合機(jī)關(guān)的時(shí)候，希望在新的統(tǒng)一政府之下能夠擁有美國各州半獨(dú)立的自主地位[3]54～55。當(dāng)時(shí)江蘇都督程德全、浙江都督湯壽潛聯(lián)合滬軍都督陳其美倡議各省籌組聯(lián)合機(jī)關(guān)時(shí)就宣稱：“然必事有所取則，功乃易于觀成。美利堅(jiān)合眾國之制，當(dāng)為吾國他日之模范?！盵4]43孫中山也說，中國省份眾多，人種復(fù)雜，認(rèn)為“中國革命之目的，系欲建立共和政府，效法美國，除此之外，無論何項(xiàng)政體皆不適宜于中國”。宋教仁等人強(qiáng)烈要求的責(zé)任內(nèi)閣制，遭到了大多數(shù)人的反對，各省都督府代表會(huì)議選擇了總統(tǒng)制。所以，各省都督代表聯(lián)合會(huì)制定的《中華民國臨時(shí)政府組織大綱》采用了孫中山等人主張的總統(tǒng)制。

（三）孫中山“讓位”于袁世凱及政體的轉(zhuǎn)變

武昌起義后，革命黨人為了盡早推翻清政權(quán)，曾謀求軍政大權(quán)在握的、已擔(dān)任清廷內(nèi)閣總理大臣的袁世凱“反戈”，并承諾如“轉(zhuǎn)戈北征，驅(qū)除韃虜”，將來可選為大總統(tǒng)。但袁世凱提出要以建立“君主立憲制”為條件。南北議和開始后，雙方約定只要袁世凱逼迫清帝退位，即公舉他為共和國的第一任大總統(tǒng)。在南北議和僵持不下的時(shí)候，孫中山從海外歸來，各省都督府代表會(huì)議選舉孫為臨時(shí)大總統(tǒng)。盡管孫中山曾致電袁世凱，表示“暫時(shí)承乏”，“虛位以待”，但袁世凱還是十分惱怒。1912年元旦，孫中山宣誓就任中華民國臨時(shí)大總統(tǒng)，2月12日，清帝因袁世凱的“勸諫”而宣布退位。因袁“勸退”有功，2月13日，孫中山向南京臨時(shí)參議院提出辭呈并推薦袁世凱為為大總統(tǒng)。2月15日，臨時(shí)參議院選舉袁世凱為臨時(shí)大總統(tǒng)，3月10日，袁世凱宣誓就任臨時(shí)大總統(tǒng)。

就在孫中山“讓位”于袁世凱之時(shí)，革命黨人“對人立法”，制定《臨時(shí)約法》，并將政體由總統(tǒng)制轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)閣制，以約束袁世凱?？稍绖P在擔(dān)任臨時(shí)大總統(tǒng)和大總統(tǒng)期間，認(rèn)為約法及內(nèi)閣制度對他構(gòu)成了極大的限制，他力圖擺脫這些束縛，于1914年3月16日召開“約法會(huì)議”，制定《中華民國約法》，廢棄《臨時(shí)約法》，便將政體由內(nèi)閣制再改回到總統(tǒng)制，并逐步將國體由共和制變?yōu)榫髦浦敝恋壑啤?/p>

二、孫中山與袁世凱總統(tǒng)制的比較

孫中山和袁世凱都采取的是總統(tǒng)制，但名同而實(shí)異，“總統(tǒng)制這個(gè)名詞，雖似只能存在于共和國家，實(shí)則君主國家的元首，如其地位類似上述總統(tǒng)制中的元首，論者亦往往稱其為總統(tǒng)制”[5]260。孫中山的“總統(tǒng)制”是共和國家的總統(tǒng)制，袁世凱的“總統(tǒng)制”是君主國家的總統(tǒng)制。那么，對這名同實(shí)異的“總統(tǒng)制”如何認(rèn)識(shí)呢?

（一）二者在總統(tǒng)權(quán)力上都屬集權(quán)制

孫中山的總統(tǒng)制和袁世凱的總統(tǒng)制，在形式上具有相似的地方。袁世凱的總統(tǒng)制是一種變異的總統(tǒng)制，可以說是總統(tǒng)獨(dú)裁制?！皢尉托姓C(jī)關(guān)的本身組織而言，獨(dú)裁制本與總統(tǒng)制相同。在總統(tǒng)制之下，一切的國務(wù)員皆為其僚屬，行政機(jī)關(guān)一切之權(quán)皆在總統(tǒng)之手；在獨(dú)裁制之下亦然”[5]277，就總統(tǒng)與國務(wù)員的關(guān)系而言，也沒有什么區(qū)別，國務(wù)員都由元首任命，都對元首負(fù)責(zé)，其進(jìn)退以元首的信任或不信任為轉(zhuǎn)移。

《臨時(shí)政府組織大綱》之總統(tǒng)制是孫中山主張的總統(tǒng)制。它是這樣規(guī)定的：臨時(shí)大總統(tǒng)、副總統(tǒng)由各省都督府代表選舉之，以得票滿投票總數(shù)三分之二以上者為當(dāng)選；臨時(shí)大總統(tǒng)有統(tǒng)治全國之權(quán)；臨時(shí)大總統(tǒng)有統(tǒng)率海陸軍之權(quán)；臨時(shí)大總統(tǒng)得參議院之同意，有宣戰(zhàn)、媾和及締結(jié)條約之權(quán)；臨時(shí)大總統(tǒng)制定官制、官規(guī)，兼任免文武官員，但制定官制、官規(guī)，及任命國務(wù)員及外交專使，須得參議院之同意；臨時(shí)大總統(tǒng)得參議院之同意，有設(shè)立臨時(shí)中央審判所之權(quán)；在總統(tǒng)之下不設(shè)國務(wù)總理，只設(shè)外交、內(nèi)務(wù)、財(cái)政、軍務(wù)、交通五部長，臨時(shí)大總統(tǒng)處理國務(wù)，無部長副署之規(guī)定。根據(jù)修正大綱，臨時(shí)大總統(tǒng)在立法、行政、司法三權(quán)中，已具有行政、司法兩權(quán)，臨時(shí)大總統(tǒng)在名義上雖無立法權(quán)，但對參議院議決之事有復(fù)議權(quán)。如果大總統(tǒng)對參議院議決之事不予贊同，即可聲明理由，交其復(fù)議；參議院對于復(fù)議之件，必須有到會(huì)2/3以上同意，方可仍交總統(tǒng)執(zhí)行。如果大總統(tǒng)能夠操縱參議員1/3以上，即可否認(rèn)參議員的議案。

1914年3月16日“約法會(huì)議”依據(jù)袁世凱的授意制定了《中華民國約法》，即《袁記約法》?！对浖s法》體現(xiàn)了袁氏“總統(tǒng)制”。它規(guī)定：“大總統(tǒng)為國之元首，總攬統(tǒng)治權(quán)”；“行政以大總統(tǒng)為首長，置國務(wù)卿一人贊襄之”；“行政事務(wù)置外交、內(nèi)務(wù)、財(cái)政、陸軍、海軍、司法、教育、農(nóng)商、交通各部分掌之”；“各部總長，以法律命令，執(zhí)行主管行政事務(wù)”，“國務(wù)卿，各部總長及特派員代表大總統(tǒng)出席立法院發(fā)言”。此外還增加了總統(tǒng)召集立法院開會(huì)、停會(huì)、閉會(huì)權(quán)，解散立法院權(quán)，緊急命令權(quán)，財(cái)政緊急處分權(quán)等。

從上可以看出兩種總統(tǒng)制下的總統(tǒng)權(quán)力都是很大的，甚至超越于立法權(quán)之上，其權(quán)力已接近于封建君主”，特別是對于行政權(quán)幾乎是壟斷的。

（二）二者在本質(zhì)上是不同的

第一，二者與議會(huì)的關(guān)系不同，主要在于有無議會(huì)與議會(huì)有無實(shí)權(quán)。在民主的國家，無論采用什么政體，元首或首腦多少終須受議會(huì)的牽制。而在獨(dú)裁制國家，其重要特點(diǎn)就是行政機(jī)關(guān)脫離議會(huì)而獨(dú)立。

在孫中山的總統(tǒng)制之下，總統(tǒng)的權(quán)力盡管很大，但以孫中山為總統(tǒng)，不僅沒有引起人們的懷疑和擔(dān)心，沒有人去懷疑他會(huì)實(shí)行獨(dú)裁，更不會(huì)想到他會(huì)復(fù)辟，自立為皇帝，反而受到了人們的追捧和支持。因?yàn)?，孫中山一生追求的目標(biāo)就是要建立一個(gè)獨(dú)立自主、繁榮昌盛的、民有、民治、民享的民主共和國，以致于在一般人心目中，孫中山就是民主的象征，人們信任他、崇拜他。而且人們認(rèn)為，在政權(quán)更迭之際，集中權(quán)力，統(tǒng)一行動(dòng)是非常必要的。再就是，在孫中山的總統(tǒng)制中，有一點(diǎn)是明確的，即總統(tǒng)的權(quán)力要受到制約?！杜R時(shí)政府組織大綱》里規(guī)定的三權(quán)分立原則就體現(xiàn)了權(quán)力的分離與制衡。其主要表現(xiàn)在總統(tǒng)與參議院的關(guān)系上?？偨y(tǒng)權(quán)力的行使要經(jīng)過參議院的同意，如臨時(shí)大總統(tǒng)得參議院之同意，有宣戰(zhàn)、媾和及締結(jié)條約之權(quán)；臨時(shí)大總統(tǒng)得參議院之同意可制定官制、官規(guī)，任免文武官員及外交專使；得參議院之同意，有設(shè)立臨時(shí)中央審判所之權(quán)。所以，在孫中山的總統(tǒng)制之下，總統(tǒng)的權(quán)力不是無限的，而是受到限制的。

而袁世凱的總統(tǒng)制則不一樣。在袁世凱統(tǒng)治期間，總統(tǒng)為唯一的國家機(jī)關(guān)，國家的權(quán)力集中于總統(tǒng)，參議院或國會(huì)不能獨(dú)立行使自己的權(quán)力來牽制總統(tǒng)，因?yàn)橐袡?quán)力，所以議會(huì)不能與總統(tǒng)并立，三權(quán)分立之說不能存立，總統(tǒng)的權(quán)力不受限制，這也就是今人所謂極權(quán)主義[7]277。

袁世凱以清末“內(nèi)閣總理大臣”轉(zhuǎn)而為民國總統(tǒng)，但因他“騎著兩頭馬”的政治人格，革命黨人一開始就對他不信任。“夫袁氏之不足恃，豈待今日而后知之?溯彼一生之歷史，不一反復(fù)無常之小人耳?！袢照?，必須去依賴袁氏之心”[6]17。連列寧也看到了袁世凱的這一點(diǎn)[7]425，428。袁世凱要搞“總統(tǒng)制”，豈不是司馬昭之心?能不引起人們的疑心和反對嗎?所以，在孫中山“讓位”于袁時(shí)，革命黨人“對人立法”，制定《臨時(shí)約法》以約束袁世凱，防止他實(shí)行獨(dú)裁、復(fù)辟。但袁世凱又不堪忍受《臨時(shí)約法》及內(nèi)閣制的約束。于是，他用種種辦法以擺脫《臨時(shí)約法》的羈束，破壞責(zé)任內(nèi)閣制，以重新確立總統(tǒng)制，把所有權(quán)力集于一身。為此，他要求修改《臨時(shí)約法》。由于遭到國會(huì)的反對，他下令解散國民黨，追繳國民黨議員證書，致使國會(huì)不足法定開會(huì)人數(shù)，并另行拼湊所謂的造法機(jī)關(guān)“約法會(huì)議”，炮制《袁記約法》，增加總統(tǒng)的權(quán)力，削弱議會(huì)的權(quán)力。它規(guī)定：“大總統(tǒng)制定官制官規(guī)”，但刪掉了《臨時(shí)約法》“但須提交參議院議決”的規(guī)定；“大總統(tǒng)任免文武官員”，但刪除了《臨時(shí)約法》“任命國務(wù)員即外交大使須得參議院同意”的規(guī)定；“大總統(tǒng)有宣戰(zhàn)、媾和”及“締結(jié)條約”之權(quán)，但刪除了《臨時(shí)約法》須“經(jīng)參議院之同意”的規(guī)定；總統(tǒng)還有“緊急命令權(quán)”及“財(cái)政緊急處分權(quán)”[3]87～88。從這些規(guī)定看出，總統(tǒng)的權(quán)力至高無上，其一切行動(dòng)不僅不受國會(huì)牽制與彈劾，反而可支配國會(huì)、解散立法院；大總統(tǒng)召集立法院宣告開會(huì)、停會(huì)、閉會(huì)?？偨y(tǒng)不僅獨(dú)攬國家行政大權(quán)，而且掌握著立法、司法大權(quán)，成為至高無上的統(tǒng)治者。袁世凱通過新約法，取得如同封建帝王般至高無上的地位和權(quán)力。但袁世凱并未就此止步?！对浖s法》公布后，袁世凱又出臺(tái)《修正大總統(tǒng)選舉法》，將總統(tǒng)任期由5年改為10年，并可連選連任；總統(tǒng)繼任人由現(xiàn)任總統(tǒng)推薦，繼任人的名字寫于嘉禾金簡上并藏于金匱石室。這樣就確立了終身總統(tǒng)制和世襲總統(tǒng)制，取得了如同封建君主一樣皇位終身享有、并可世襲的權(quán)力。最后，袁世凱廢除國務(wù)院，于總統(tǒng)府設(shè)“政事堂”，當(dāng)上“洪憲帝國”的皇帝，走上了通向帝制的不歸路。

可見，袁世凱的“總統(tǒng)制”，實(shí)際上是君主獨(dú)裁制的翻版。雖然此時(shí)的民國國體名義上仍是“共和國”，政體仍是“總統(tǒng)制”，但其實(shí)質(zhì)已發(fā)生了改變。正如費(fèi)正清教授所說，“一個(gè)總統(tǒng)，他既是合法的，但又不承擔(dān)明確的革命或共和義務(wù)，這本身就是一個(gè)巨大的隱患”[3]65，所以，袁世凱后來破壞共和，變換政體，直至變換國體，走上專制的道路，便是理所當(dāng)然的事了。

第二，有無選舉的不同。孫中山的總統(tǒng)制和袁世凱的總統(tǒng)制有一個(gè)差別，在于有無選舉的不同?！耙话愕卣f前者由選舉產(chǎn)生，有—定任期，后者世襲，終身任職”[5]68。

1911年12月3日公布的《中華民國臨時(shí)政府組織大綱》規(guī)定：“臨時(shí)大總統(tǒng)由各省都督府代表選舉之，以得票滿投票總數(shù)三分之二以上者為當(dāng)選。代表投票權(quán)，每省以一票為限。”這是選舉總統(tǒng)的法律依據(jù)。孫中山當(dāng)上臨時(shí)大總統(tǒng)，是各省都督代表會(huì)議選舉出來的，盡管這些代表缺乏廣泛民意基礎(chǔ)，但在當(dāng)時(shí)是不容懷疑的，其有缺陷也是可以原諒的，而且他還有任期上的限制，其權(quán)利還受到監(jiān)督。

而在《袁記約法》里，并沒有規(guī)定總統(tǒng)要經(jīng)選舉產(chǎn)生。袁世凱當(dāng)上臨時(shí)大總統(tǒng)不是因?yàn)檫x舉，而是由于他在清末的實(shí)力與資望，更由于他勸清帝退位的“功勞”，盡管事后也經(jīng)過了參議院同意的這一程序；后來為了當(dāng)上“正式大總統(tǒng)”，他反對國民黨議員的“先定憲法、后選總統(tǒng)”的主張，利用其御用的公民黨在國會(huì)內(nèi)部、動(dòng)用軍警力量在國會(huì)外部，內(nèi)外夾擊，壓迫國會(huì)議員“選舉”他為正式大總統(tǒng)。而他當(dāng)上正式總統(tǒng)以后，仍覺得自己的權(quán)力受到了限制，以至于最終解散議會(huì)。不僅如此，總統(tǒng)不用選舉，相反，總統(tǒng)繼任人直接由現(xiàn)任總統(tǒng)推薦，繼任人的名字“由大總統(tǒng)先期敬謹(jǐn)親書于嘉禾金簡”，“于大總統(tǒng)府特設(shè)尊藏金匱石室尊藏之”。這實(shí)際上是終身總統(tǒng)制和世襲總統(tǒng)制的做法，這如同封建君主一樣皇位終身享有、并可世襲，哪里需要選舉呢?

袁世凱的“總統(tǒng)制”也曾披上過民主的面紗，譬如在《中華民國約法》有所謂的“參議院”，有所謂的“選舉”，但這些只不過被袁世凱用來為其專制獨(dú)裁服務(wù)的工具，而國會(huì)“選舉”袁世凱為正式總統(tǒng)是在軍警包圍國會(huì)、對國會(huì)進(jìn)行內(nèi)外夾攻的情形下選舉的；他還利用所謂的“民意”來決定國體的變更：由共和制改為君主制；他當(dāng)上中華帝國的皇帝也是順從“民意”。

第三，二者的理論依據(jù)不同。孫中山的總統(tǒng)制來源于美國的總統(tǒng)制，其原則有兩個(gè)：一為三權(quán)分立原則，一為制衡原則。美國的行政權(quán)是集中于總統(tǒng)的。然而，總統(tǒng)系由人民選舉，而不是議會(huì)產(chǎn)生?？偨y(tǒng)的職權(quán)，于其憲法所定范圍以內(nèi)，可由總統(tǒng)自由行使，而不需顧及議會(huì)的贊同或反對?？偨y(tǒng)及其國務(wù)員亦決不因議會(huì)反對他們的政策而去職；國務(wù)員僅對總統(tǒng)負(fù)政治上的責(zé)任，總統(tǒng)亦僅對國民負(fù)政治上的責(zé)任。反之，總統(tǒng)及國務(wù)員俱不能兼任議員，俱不能出席議會(huì)，參加議會(huì)的討論或表決?？偨y(tǒng)或國務(wù)員并不能提出法案或預(yù)算案于議會(huì)。凡此俱表示行政機(jī)關(guān)與議會(huì)之相互分離，而屬于三權(quán)分立原則。但行政機(jī)關(guān)雖與議會(huì)分離，行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)依憲法亦有須征得議會(huì)同意始能行使者：總統(tǒng)締結(jié)條約，便須經(jīng)上院的同意；總統(tǒng)任用大使、公使、法官及國務(wù)員等官吏，亦須征求上院的同意。反之，議會(huì)的立法權(quán)依憲法也受總統(tǒng)的限制；總統(tǒng)對于議會(huì)所通過的法律案，得要求議會(huì)復(fù)議；復(fù)議時(shí)如議會(huì)中上、下議院無三分之二以上的多數(shù)維持原案，則原案即歸于失敗。凡此表示行政機(jī)關(guān)與議會(huì)之相互牽制，即“制衡”原則[5]272。

袁世凱的“總統(tǒng)制”來源于有幾千年傳統(tǒng)的“大一統(tǒng)”的皇權(quán)思想，其政治上的表現(xiàn)就是皇權(quán)至高無上，其行政權(quán)力包攬立法、司法、軍事、思想文化等一切權(quán)力。民國初年，袁世凱當(dāng)上了大總統(tǒng)，其表面上雖然贊成共和，甚至也贊成召開國民會(huì)議討論決定國體，但是在他的骨子里，仍然充滿著專制集權(quán)的思想，行政權(quán)仍然是最高并支配一切的，國會(huì)要行使立法權(quán)或監(jiān)督權(quán)，就是對行政權(quán)的干涉和制約，這當(dāng)然是袁世凱不允許的。

總之，袁世凱的總統(tǒng)制和孫中山的總統(tǒng)制在形式上有著相似的、集權(quán)的特點(diǎn)，但在本質(zhì)上是不同的，有著根本的差別。孫中山的總統(tǒng)制是民主制度下的總統(tǒng)制，總統(tǒng)是選舉出來的總統(tǒng)，它接受參議院的監(jiān)督，權(quán)力受到限制，有一定的任期。而袁世凱的總統(tǒng)制，是打著民主旗號、行專制之實(shí)的總統(tǒng)制，它拋開了國會(huì)，實(shí)行獨(dú)裁，具有無上的、不受任何監(jiān)督的權(quán)力，它是終身制且可以世襲的，隨著政體形式變更，其國體也由共和制演變?yōu)榫髦?，中華民國也就變?yōu)橹腥A帝國。一句話，就是孫中山的總統(tǒng)制實(shí)行的是國體與政體的統(tǒng)一，而袁世凱的總統(tǒng)制是實(shí)行的國體與政體的分離，把兩個(gè)對立的東西包容到一個(gè)政治系統(tǒng)中[8]186。

三、關(guān)于近代中國政體選擇的思考

中國長期實(shí)行的是君主專制體制，而且這一政治傳統(tǒng)非常深厚。雖然直到1911年辛亥革命推翻了君主專制的統(tǒng)治，但民主的思想并沒有完全深入人心，分權(quán)的思想也沒有形成強(qiáng)大的、深厚的習(xí)慣勢力，專制集權(quán)的傳統(tǒng)思想還是沿襲了下來，這對民國以后的政體不能不有影響。孫中山的總統(tǒng)制、袁世凱的總統(tǒng)制，以及國民政府時(shí)期的黨國體制都如出一撤，盡管形式上有所變化。

其原因究竟是什么呢?“首先，最大理由似為集中國家權(quán)力，以應(yīng)付非常事變，并藉以迅速解決國家的各種問題”[5]277。應(yīng)該說這是與中國的國情是緊密相關(guān)的。中國長期是一個(gè)以農(nóng)立國的國度，農(nóng)業(yè)對水利具有很大的依賴程度。而中國又是水患災(zāi)害頻發(fā)的地方，只有集中全國的力量才能對付水患災(zāi)害，而單靠個(gè)體是無法對付水患災(zāi)害的，以至于今天我們還有一種觀念，就是傾全國之力才能辦大事業(yè)。這是一種優(yōu)勢，但在政治上則形成了對集權(quán)的一種依賴。

其次，經(jīng)過秦、漢、唐、明、清各朝代，中國已形成深厚專制集權(quán)的傳統(tǒng)。這一傳統(tǒng)影響至深，以至于在人們的思想觀念里深深的扎下了根，要把這個(gè)根去除幾乎成了很難的事。

第三，中國國土面積大，人口多，民族結(jié)構(gòu)復(fù)雜，分裂勢力一直存在。這從客觀上需要一定的集權(quán)。什么樣的政體適應(yīng)近代中國呢?在中國近代史上，幾乎各種政體模式都曾經(jīng)采用過：清末的君主立憲、孫中山的總統(tǒng)制、再到袁世凱的總統(tǒng)制，等等，應(yīng)該說這些模式都是與中國國情具有一致性的。但可惜的是，清末的君主立憲制因武昌起義的發(fā)生而嘎然終止，孫中山的總統(tǒng)制因其所代表的資產(chǎn)階級過于缺乏勢力而讓位于袁世凱的總統(tǒng)制。可袁世凱卻打著總統(tǒng)制的旗號推行帝制，做了八十三天的皇帝夢而壽終正寢。在對一派亂象反省之后，孫中山又從俄國學(xué)來了黨國體制，在這一體制之下，國家權(quán)力都操之于國民黨之手，個(gè)人集權(quán)變成了集體集權(quán)，其命運(yùn)也在民主憲政的風(fēng)浪中而壽終正寢。

從傳統(tǒng)與近代的實(shí)踐及國情來看，中國的政體還是應(yīng)采用民主與相對集權(quán)相混合的的政體模式。這是近代的政體實(shí)踐給我們帶來的啟示。生活在民主社會(huì)的今天，似乎都對專制集權(quán)已深惡痛絕，但是集權(quán)本身并沒有什么過錯(cuò)，沒有任何集權(quán)的政權(quán)是不存在的，而不管它采用什么政體形式。近代以來的各國的政治實(shí)踐顯示的一種集權(quán)的趨勢，已證明了這一點(diǎn)。問題的關(guān)鍵在于民主集權(quán)和專制集權(quán)有著本質(zhì)的不同。而民主集權(quán)則是可以肯定的。恩格斯曾說：“集權(quán)是國家的本質(zhì)、國家的生命基礎(chǔ)，而集權(quán)之不無道理正在于此?！灰嬖趪?，每個(gè)國家就會(huì)有自己的中央，每個(gè)公民只是因?yàn)橛屑瘷?quán)才履行自己的公民職責(zé)?！盵9]396所以近代中國的政體應(yīng)帶有集權(quán)的色彩。

然而，總統(tǒng)制離專制只一步之遙，民主也容易流于專制。因?yàn)榭偨y(tǒng)制非國會(huì)之所能糾責(zé)。早在上個(gè)世紀(jì)20年代，著名的憲法學(xué)家王世杰就告訴我們：“總統(tǒng)制既以行政機(jī)關(guān)的實(shí)權(quán)集中于元首，為保全民治主義的精神起見，至少應(yīng)不適用于君主國家”；“總統(tǒng)制雖在共和國家，亦有兩種重大危險(xiǎn)：一則因元首的地位極形重要，競選運(yùn)動(dòng)或過分劇烈，凡握有政治實(shí)力之人，甚或不惜從事于法外的競爭；再則政權(quán)既集中于一人則行政機(jī)關(guān)流于專暴之弊，自較難免”[5]276。中國社會(huì)客觀上存在的專制獨(dú)裁政體復(fù)活的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和思想基礎(chǔ)，如果總統(tǒng)制再與之結(jié)合起來，對中國民主政治的進(jìn)程是大為不利的，其后果也是不堪設(shè)想的。為杜絕專制再生，遠(yuǎn)離專制，實(shí)行民主，其工作要害還在于在民眾中進(jìn)行長期不懈的民主意識(shí)的教育與普及，讓民眾的骨子里的每一個(gè)細(xì)泡都浸潤民主的元素，讓民主成為一種深厚的習(xí)慣和生活方式。再就是建立健全的法制監(jiān)督機(jī)制、分權(quán)與制衡機(jī)制，如此，中國一定會(huì)出現(xiàn)和保持一個(gè)良性政體。

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