推進基層協(xié)商民主的動力分析

寧有才 王彩云

(濟南大學 政治與公共管理學院，山東 濟南 250022)

自1980年美國學者約瑟夫·畢塞特在《協(xié)商民主:共和政府的多數(shù)原則》一文中首次從學術意義上使用“協(xié)商民主(deliberative democracy)”一詞以來，協(xié)商民主已經(jīng)成為當代西方政治學理論研究的一股強流，勢不可擋。而從國內來看，理論層面的協(xié)商民主研究是在2003年以后，但來勢兇猛，協(xié)商民主儼然成為諸如政治學、公共管理學等眾多學科的熱門研究領域。這對早于理論層面協(xié)商民主的中國基層協(xié)商民主實踐來說無疑是如虎添翼，因而各種探討和總結基層協(xié)商民主實踐的研究也接踵而至，但具體到推進基層協(xié)商民主的動力研究相對較少或不系統(tǒng)。動力問題至關重要，缺乏有效動力的支撐，推進基層協(xié)商民主就成為無根之木，難以可持續(xù)，這從某些基層協(xié)商民主實踐的舉步維艱可窺一斑。因此，探討基層協(xié)商民主推進過程的動力要素以及分析其可持續(xù)發(fā)展的路徑就成為研究協(xié)商民主的題中之義。

一、我國基層協(xié)商民主實踐及其動力訴求

自20 世紀90年代以來，中國城鄉(xiāng)基層社會開展了豐富多彩的協(xié)商民主實踐活動。主要包括以下幾種形式:一是以浙江溫嶺市為代表的民主懇談會①參見郎友興:《商議式民主與中國的地方經(jīng)驗:浙江省溫嶺市的“民主懇談會”》，《浙江社會科學》2005年第1期;蔣招華、何包鋼:《協(xié)商民主懇談:參與式重大公共事項的決策機制》，《學習時報》2005年10月24 日;陳剩勇、吳興智:《公民參與與地方公共政策的制定——以浙江省溫嶺市民主懇談會為例》，《學術界》2007年第5期;胡家勇等:《鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政與財力分析——浙江省溫嶺市澤國鎮(zhèn)財政運行狀況調查》，《中國社會科學院研究生院學報》2008年第2期;吳太勝:《話語民主理論與我國基層民主理論實踐探索——以浙江基層民主創(chuàng)新為例》，《長江論壇》2010年第5期等。;二是以各種議事會為代表的民主議事會，如安徽桐城的“黨員代表議事會”②參見吳茂松、開五四:《桐城推行黨員代表議事會制度》，載《安慶日報》2008年9月2 日。、吉林輝南的“黨群議事會”③參見張玉成、王連生:《輝南建立“黨群議事會”制度》，載《吉林日報》2008年8年16 日。、遼寧大連的“政協(xié)社區(qū)議事會”④參見楊麗娟:《大連“政協(xié)社區(qū)議事會”暢通民意訴求》，載《遼寧日報》2008年10月27 日。、四川邛崍的“新村發(fā)展議事會”⑤彭大鵬:《讓基層民主運轉起來——對成都新村發(fā)展議事會的考察》，中國政府創(chuàng)新網(wǎng):http://www.chinainnovations.org/Item.aspx?id=32961。;三是以各種論壇為代表的社區(qū)論壇、村民論壇，如南京的社區(qū)論壇⑥參閱梁瑩:《市民論壇:離協(xié)商民主還有多遠?——以南京市的“市民論壇”活動為研究個案》，《求實》2008年第3期;梁瑩:《“公民論壇”中的地方政府回應——以南京市“市民論壇”為例》，《中國行政管理》2010年第6期。、廣州羊城論壇⑦參見李萍:《羊城論壇:推進廣州公民參與民主管理的有效途徑》，《求索》2006年第2期;黃振輝，王金紅:《協(xié)商民主與中國地方治理創(chuàng)新》，《經(jīng)濟社會體制比較》2009年第5期。等;四是聽證會，如基層立法聽證會、行政決策聽證會等;五是工資集體協(xié)商制度①參見《工資集體協(xié)商試行辦法》，中華人民共和國勞動和社會保障部第九號令，2000年10月10 日;關明鑫:《新時期中國工資集體協(xié)商制度研究》，載《中國工運》2008年第4期。;六是互聯(lián)網(wǎng)公共論壇②參見陳剩勇、杜潔:《互聯(lián)網(wǎng)公共論壇與協(xié)商民主:現(xiàn)狀、問題和對策》，《學術界》2005年第5期;何國平、藍翰祥:《基于互聯(lián)網(wǎng)的協(xié)商民主實踐——以“五一”黃金周存廢中的網(wǎng)絡輿論為例》，《山東社會科學》2010年第3期。，如“肝膽相照”論壇③參見朱亞鵬:《網(wǎng)絡社會下中國公共政策議程設定模式的轉型——基于“肝膽相照”論壇的分析》，《中山大學學報(社會科學版)》2010年第5期。。

在這些基層協(xié)商民主實踐中，尤以浙江溫嶺市的民主懇談會最為出名、典型。浙江省溫嶺市的民主懇談會，肇始于1999年溫嶺市松門鎮(zhèn)的“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化教育論壇”，其初衷是嘗試采用一種干部和民眾面對面交流的教育形式，后來陸續(xù)發(fā)展出民情懇談、村民民主日、農(nóng)民講臺、民情直通車等形式，直到2000年8月統(tǒng)一更名為民主懇談會。后來經(jīng)過若干改進和創(chuàng)新，又發(fā)展了包括“民主溝通會、決策聽證會、決策議事會、村民議事會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大表決會、黨代表建議回復會、重要會議論證會和村民監(jiān)督管理會”④陳家剛:《協(xié)商民主與當代中國政治》，中國人民大學出版社2009 版，第221頁。等新的形勢。民主懇談會實際上是“政府決策的公開聽證會，官員和公民的平等對話會，也是不同利益群體之間的協(xié)調溝通會”⑤郭宇寬:《聚焦浙江縣級市溫嶺的“民主懇談會”》，《南風窗》2004年2月18 日。，被譽為“中國基層民主政治新曙光”⑥陳家剛:《溫嶺改革:開啟基層協(xié)商民主新路徑》，《學習時報》2012年11月26 日，第005 版。，必將成為我國基層協(xié)商民主未來發(fā)展之典范。美國學者費什金教授曾對浙江省溫嶺市澤國鎮(zhèn)的民主懇談實驗評論說:“這比美國的實踐還好”⑦［澳］何包鋼:《協(xié)商民主:理論、方法和實踐》，中國社會科學出版社2008年版，第268頁。。

我國基層協(xié)商民主的蓬勃發(fā)展，推動了基層政府治道變革，擴大和保障了公民權益，提高了基層政策和政府的合法性，促進了社會的穩(wěn)定和諧。這些原創(chuàng)性中國基層協(xié)商民主實踐不但成為推進中國政治文明的鮮活力量，而且成為各地一道十分靚麗的風景線。隨著理論的創(chuàng)新和拓展，部分基層協(xié)商民主實踐還在不斷改革探索并逐步完善和深化。然而，遺憾的是，有的則已經(jīng)停止改革試驗并恢復原狀，例如，浙江溫嶺市松門鎮(zhèn)——作為民主懇談的發(fā)源地就是這樣一個典型案例?！版?zhèn)黨委書記一換，原有的關于漁業(yè)懇談的結果就束之高閣。市委書記一換，推動民主協(xié)商制度的動力就減小?！雹啵郯模莺伟?《協(xié)商民主:理論、方法和實踐》，中國社會科學出版社2008年版，第163頁。另外，部分協(xié)商民主由于形式主義明顯、實質價值缺失，造成公眾參與的冷淡，例如，“價格聽證會”頻頻遭遇信任危機。這些事例生動地說明基層協(xié)商民主發(fā)展存在動力缺失問題。所以，一方面要看到我國基層協(xié)商民主發(fā)展所取得的成就，同時要看到我國基層協(xié)商民主發(fā)展存在的問題，其中，民主動力機制不足已成為突出問題，若不改善，將成為制約我國基層協(xié)商民主進一步發(fā)展的瓶頸。

從目前協(xié)商民主實踐的創(chuàng)立、發(fā)展、中止、變革等實際情況來看，可以將推進我國基層協(xié)商民主的動力概括為三個方面:治理動力、利益動力和理論動力。治理動力也是治理壓力，是因為基層公共事務的治理困境所帶來的壓力或動力，傳統(tǒng)的公共行政方式已經(jīng)無法解決現(xiàn)實問題和矛盾，需要新的路徑和手段來替代;利益動力就是指協(xié)商民主實踐過程的各參與主體的利益需求，不同參與主體的不同利益傾向和利益訴求影響基層協(xié)商民主進程;理論動力是指理論的突破和重新定位，它已成為我國基層民主實踐的重要助推力量，降低了基層政府民主創(chuàng)新的政治風險。

二、推進基層協(xié)商民主的治理動力

治理動力其實也是治理壓力。治理壓力就是指解決當前我國基層政府面臨的矛盾和問題，提高公共事務治理效率，維護一方和諧穩(wěn)定，促進全面發(fā)展的壓力。改革開放以來，社會政治、經(jīng)濟、文化等方面發(fā)生深刻變革和巨大調整，基層公共事務治理矛盾和問題倒逼基層政府必須采取合適手段或工具來提高治理的有效性，其中，協(xié)商民主就是一種可行的有效選擇。“治理是所有地方政府推動協(xié)商機制動機的核心。所有的動機和理由可以提煉為治理驅動的協(xié)商過程?！雹幔郯模莺伟?《協(xié)商民主:理論、方法和實踐》，中國社會科學出版社2008年版，第146－147頁。治理動力主要來自于三個方面:

(一)基層社會問題和矛盾的壓力。我國的現(xiàn)代化改革是一種“壓縮式”改革。一方面，社會經(jīng)濟生活在短期內取得舉世矚目的成就;另一方面，社會問題和矛盾長期積累積壓，得不到有效的消化。經(jīng)過三十多年的改革開放，這種問題和矛盾更加突出。從整個國家層面來看，地區(qū)發(fā)展不平衡問題、貧富差距問題、環(huán)境污染問題、腐敗問題等引起人們的普遍關注和強烈不滿;從基層的微觀層面來看，土地征用、房屋拆遷、暴力執(zhí)法、勞資關系、村集體資產(chǎn)流失等引發(fā)的問題和矛盾正在不斷地加劇和惡化，在一些地方甚至演化為暴力沖突，群體性事件發(fā)生率逐年增加。這些問題和矛盾直接關系到老百姓的切身利益，若處理不當必然引起社會動蕩，直至影響政府合法性，動搖政治統(tǒng)治。因此，基層社會問題和矛盾呼吁基層政府必須作出及時回應，采取切實可行措施和有效手段來解決分歧，化解矛盾。協(xié)商民主以其固有優(yōu)勢就應運而生。比如，協(xié)商民主作為一種有效治理形式，其價值和功能在處置群體性事件中得到充分體現(xiàn)。重慶出租車事件、廈門PX項目事件、廣東番禺垃圾焚燒事件的妥善解決就是典型的案例。①昌業(yè)云、馬曉黎:《協(xié)商民主在預防和處置群體性事件中的功能》，《山東社會科學》2011年第9期。在巨大的壓力下，引入?yún)f(xié)商制度可以緩解緊張的干群關系，提升基層公共決策的合法性。用基層官員話來說:“搞村級民主懇談，我可以放心睡大覺”②［澳］何包鋼:《協(xié)商民主:理論、方法和實踐》，中國社會科學出版社2008年版，第146－147頁。。形象生動地說明基層協(xié)商民主實踐的價值與貢獻。

(二)公民民主訴求不斷增強的壓力。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷發(fā)展和完善，改革開放所帶來的巨大紅利促進整個國家物質財富的巨大增長，人民生活水平不斷提高，公民民主意識與訴求不斷增強。近年來，公民對國家政治經(jīng)濟生活的關注和參與空前高漲，比如對“延長退休年齡”、“個人所得稅法修改”、“收入分配制度改革”、“網(wǎng)絡反腐”、“個人養(yǎng)老金雙軌制”等的廣泛參與和持續(xù)關注就是其典型體現(xiàn)。經(jīng)濟繁榮促進政治民主，“市場經(jīng)濟激發(fā)了人們的參與意識、民主意識和公共意識，并反過來產(chǎn)生了對于民主程序和民主機制的需求?！雹坳惣覄?《溫嶺改革:開啟基層協(xié)商民主新路徑》，《學習時報》2012年11月26 日第005 版。公民強大的民主訴求迫使基層政府采取民主的制度、形式和方法來作出回應，而協(xié)商民主正以其參與性、包容性、平等性、公開性等特性和優(yōu)勢成為回應公民民主訴求的有效路徑之一。

(三)基層傳統(tǒng)工作方式、方法的改革壓力。由于長期文化、制度以及歷史傳統(tǒng)等因素，時至今日，我國仍然存在著強大的官本位、政府本位和人治意識，民本位、社會本位和法治意識相對缺失，公民參與渠道和手段較為狹窄薄弱，行政強制、指令性安排長期占據(jù)主導，工作手段簡單生硬，工作作風傲慢粗暴。這些以壟斷性、封閉性、等級化、強制性等為特征的決策體制、工作方式和方法與整個國家的現(xiàn)代化進程和文明社會建設相背離，與老百姓的期待和訴求相去甚遠，造成了群眾極大的抵制情緒和反感心理。而集決策體制、決策方式和治理形式于一身的協(xié)商民主，以其包容性、公開性、參與性、平等性、公共理性等特征對傳統(tǒng)官僚制行政無疑是一種改進和突破。正如有學者所言，協(xié)商民主的動力“來源于現(xiàn)代社會矛盾的沖突需要一個文明、透明、公平的解決方案”④［澳］何包鋼:《協(xié)商民主:理論、方法和實踐》，中國社會科學出版社2008年版，第163頁。。

三、推進基層協(xié)商民主的利益動力

協(xié)商民主的參與主體是協(xié)商過程的基本要素，而“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關”⑤《馬克思恩格斯全集》(第1 卷)，人民出版社1956年版，第82頁。，因此，參與主體的利益訴求是推進基層協(xié)商民主的關鍵動力之一?；鶎訁f(xié)商民主參與主體是多元的，包括基層政府及其官員、公民個體、利益群體、新聞媒體及專家學者等。不同的參與主體的利益傾向、價值取向的差異性也是非常明顯的，也就是說，這里的利益訴求具有多樣性，既可以是經(jīng)濟利益，也可以是政治利益，還可以是政治權益。例如，作為基層政府及其官員，可能考慮的更多的是政治責任和政治利益，而作為個體的公民，其考慮的重點可能就是其經(jīng)濟利益和政治權益。

(一)基層政府及其官員的利益驅動。正如亨廷頓的“政治領袖推動民主”⑥［美］亨廷頓:《第三波——20 世紀后期民主化浪潮》，三聯(lián)書店上海分店1998年版，第120－121頁。觀點所昭示的，我國基層協(xié)商民主也是由基層政府及其政治精英所推動的，基層政府及其領導的意志和決心是決定協(xié)商民主能否生存和發(fā)展的關鍵因素⑦［澳］何包鋼:《協(xié)商民主:理論、方法和實踐》，中國社會科學出版社2008年版，第163頁。。沒有基層政府及其官員的支持就不可能發(fā)展任何形式的協(xié)商民主，更不可能實現(xiàn)其可持續(xù)發(fā)展，這是由官本位、政府本位下的行政強權政治決定的?；鶎诱捌涔賳T的利益訴求主要體現(xiàn)在:一是公共利益。首先是區(qū)域性公共利益。作為區(qū)域性社會經(jīng)濟的發(fā)展主體、管理主體及公共服務主體，區(qū)域性公共利益追求是其責任所驅、義務所在。協(xié)商民主作為一種新的治理手段和決策體制能為區(qū)域性公共利益發(fā)展提供工具價值和實質意義。區(qū)域性公共利益是推動基層協(xié)商民主發(fā)展的強大動力之一。其次，基層政府官員的強烈的責任感、使命感。公職人員的責任感、使命感其實也是一種公共利益、政治利益，因為它有示范效價。從浙江省溫嶺市民主懇談的推進過程來看，當?shù)鼗鶎庸賳T的強烈責任意識、創(chuàng)新意識起到了重要的推動作用。“從浙江省的領導，臺州市、溫嶺市領導的高度重視，到具體操作協(xié)商民主機制的溫嶺市委宣傳部、市人大的有力推動，他們肩負使命和責任，勇于探索、勇于創(chuàng)新，為協(xié)商民主的發(fā)展提供了堅強的保證”。①陳家剛:《溫嶺改革:開啟基層協(xié)商民主新路徑》，《學習時報》2012年11月26 日第005 版。二是私人利益。根據(jù)公共選擇理論的假設，基層官員也是理性經(jīng)濟人，也追求個體利益的最大化。在實踐中，基層官員的個體利益最大化更多表現(xiàn)在名譽、權力、獎勵以及職務晉升上。政績是獲取這些利益的合法理據(jù)，因此，提升政績是基層官員推進協(xié)商民主的重要動機。而處在改革開放和轉軌變革時代的中國，改革創(chuàng)新是反映政績的重要標簽之一。近些年來，一些基層政府及其領導因其原創(chuàng)性的協(xié)商民主改革而得表彰、獎勵或職務晉升。相反，那些來自上級政府壓力，不是原創(chuàng)性的基層協(xié)商民主推動因感覺難有新意就缺乏動力。

(二)公民個體的利益驅動。作為個體的公民，其參與協(xié)商民主的意愿是隨著利益訴求的不斷實現(xiàn)而逐步增強的。公民個體的利益動機主要體現(xiàn)在:一是經(jīng)濟利益。生計大于民主?！霸诠駲嗬⒄呜熑魏屠骊P懷等各種驅動政治參與的因素之中，在當前的中國基層政治活動中，對利益的關懷是公民參與政治生活的主要動力”，②陳家剛:《協(xié)商民主與當代中國政治》，中國人民大學出版社2009 版，第242頁。這在基層協(xié)商民主實踐中得到充分體現(xiàn)。凡是涉及公民切身的、眼前的利益的協(xié)商民主活動，公民就給予充分關注，積極爭取參加并表達自己觀點和意見;而凡是跟自己利益相去甚遠或者是對未來的一種規(guī)劃，公民參與的積極性就明顯下降。二是政治權益。隨著物質文化生活水平的提高，公民的權利意識不斷提升，政治主人翁意識不斷增強，更多的公民意識到公民的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權是其應有的政治權利。在某些地方已經(jīng)形成了一種“不通過協(xié)商，老百姓就抱怨”的局面，“要我參加”變成“我要參加”，這是公民權利意識的彰顯，也是政治責任感的增強，無疑成為推動基層協(xié)商民主的重要力量。

(三)利益群體、專家學者、新聞媒體等參與主體的利益驅動。在基層協(xié)商民主實踐中，各種非營利組織、利益群體、專家學者群體、新聞媒體是重要的參與主體。這些參與主體的利益訴求主要表現(xiàn)在:一是利益群體的利益訴求。“在浙江某些縣市，私人部門的稅收占了地方預算的70%。這些民營企業(yè)和利益集團對影響它們的經(jīng)濟生活的公共政策有著強烈的參與要求，咨詢會等各種形式的協(xié)商制度在某種程度上也滿足了他們這些方面的要求?！雹郏郯模莺伟?《協(xié)商民主:理論、方法和實踐》，中國社會科學出版社2008年版，第146－147頁。利益群體的利益訴求推動了基層協(xié)商民主的發(fā)展。二是專家學者的利益訴求。中國地方政府改革創(chuàng)新和基層民主政治建設離不開大批專家學者積極參與和廣泛推動，他們成為推進基層協(xié)商民主的重要力量。正如何包鋼教授所總結的，中國專家學者對基層協(xié)商民主的參與動力是多元的，“有理想型的，他們對中國民主化發(fā)展有著強烈的渴望，希望通過協(xié)商民主來推動中國的民主政治的發(fā)展;有實用型的，這些學者是以協(xié)商民主來申請研究項目，或可有利于發(fā)表文章，有利于職務提升。因為協(xié)商民主是熱門的話題，以此作為研究對象，便于出成果;還有純興趣性的，他們作為純學者，本身就是對協(xié)商民主感興趣”④［澳］何包鋼:《協(xié)商民主:理論、方法和實踐》，中國社會科學出版社2008年版，第262－266頁。。不管出于何種利益訴求，但都以積極姿態(tài)參與基層協(xié)商民主的推進，承擔著諸如制度制定、程序設計和技能培訓等動作。三是新聞媒體的利益驅動。新聞媒體以“公共新聞”價值取向，參與公共生活，促進公民參與，培育和營造公民社會，監(jiān)督和構建公共領域，報道和指導公共事務，交流和引導公共意見，⑤賀建平、于志平:《從理論到實踐:協(xié)商民主理論與公共新聞學》，《西南政法大學學報》2006年第1期。促成協(xié)商民主的要件生成，營造協(xié)商民主發(fā)展的良好環(huán)境與氛圍?？梢哉f，利益群體、專家學者和新聞媒體的參與是推進、保證基層協(xié)商民主制度可持續(xù)發(fā)展的重要資源和動力。

四、推進基層協(xié)商民主的理論動力

理論是實踐的先導。理論的創(chuàng)新和突破為基層協(xié)商民主實踐提供強大的理論指導和動力支持。

(一)西方協(xié)商民主思潮的波及。協(xié)商民主(deliberative democracy)(又被稱為審議性民主、商議性民主、商談民主)被認為是20 世紀后期在西方興起的一種新的民主理論范式。作為自由主義、共和主義和精英多元主義理論的一種可能替代，它是對“當代文化多元性、社會復雜性和大規(guī)模的不平等對代議民主制的挑戰(zhàn)和人類由主體性思維向主體間性思維轉變的實踐和認識發(fā)展的產(chǎn)物”①韓冬梅:《西方協(xié)商民主理論研究》，中國社會科學文獻出版社2008 版，第21頁。。自復興以來，不同領域的學者對協(xié)商民主的論爭從未停止。贊譽者、批評者、觀望者皆而有之。但從目前相關研究的從題來看，對協(xié)商民主的褒獎多余貶斥，“甚至批評者也傾向于承認民主協(xié)商的自然魅力”②［愛爾蘭］梅維·庫克:《協(xié)商民主的五個觀點》，王文玉譯，《協(xié)商民主》，陳家剛選編，上海三聯(lián)書店2004年版，第43頁。。

簡單地說，協(xié)商民主就是公民通過自由而平等的對話、討論、審議等方式，參與公共決策和政治生活。③俞可平:《協(xié)商民主:當代西方民主理論和實踐的最新發(fā)展》，《學習時報》2006年11月6 日。它以包容性、理性和合法性作為理想?yún)f(xié)商民主的三個要件，以多元性、包容性、理性、程序性、公共性、共識性等作為其核心特征和價值追尋。被稱為“具有世界主義雄心的協(xié)商民主”④［美］帕布羅德格雷夫:《協(xié)商民主與懲罰》，郝文杰、許星劍譯，《協(xié)商民主》，陳家剛選編，上海三聯(lián)書店2004年版，第286頁。是全球化、全球民主浪潮的重要組成部分，這股思潮勢不可擋，我們無法拒之于門外。而且，協(xié)商民主，無論從其產(chǎn)生的背景、條件，還是其內在屬性、價值，都與中國現(xiàn)代化進程具有一定程度的內在契合性，因此，重視、引進和借鑒西方協(xié)商民主理論指導實踐也就順理成章。

(二)黨內協(xié)商民主的科學、戰(zhàn)略定位。中國民主化實踐(包括基層協(xié)商民主)是一個漸進過程;中國民主理論也是一個不斷深化、發(fā)展的理論。2006年2月8 日，《中共中央關于加強人民政協(xié)工作的意見》中明確指出，“人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式”⑤本書編寫組:《十六大以來重要文獻選編》(下)，中央文獻出版社2008年版，第260頁。，首次承認“重大決策前的公開討論、協(xié)商”是我國社會主義民主的重要形式。黨的十八大報告第一次正式提出“社會主義協(xié)商民主”概念，并明確指出，“社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協(xié)商民主制度和工作機制，推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展?！e極開展基層民主協(xié)商?！雹薇緯帉懡M:《十八大報告輔導讀本》，人民出版社2012年版，第27頁。這既是對過去我國基層協(xié)商民主創(chuàng)新實踐的充分肯定，又為基層民主協(xié)商實踐指明了方向。更為關鍵的是，在早期，作為體制外的“草根民主”的基層協(xié)商民主實踐終于找到了“組織”，降低基層政治創(chuàng)新風險，猶如一劑“強心針”必將推動基層協(xié)商民主的更大發(fā)展。

五、推進基層協(xié)商民主可持續(xù)發(fā)展的路徑依賴

在梳理完推進基層協(xié)商民主的三大動力后，我們就會發(fā)現(xiàn):治理動力和理論動力都是外在壓力或引導力量，而利益動力盡管有內在責任感、使命感的驅動，但更多是一種利益誘導，因此，都難以構建推進基層協(xié)商民主的恒久動力。如果這種動力一旦缺失，基層協(xié)商民主就會因非理性因素導致流產(chǎn)、中斷或消失，造成公共事務治理效率受損，公民權利受限，政策及政府合法性受害。因此，有針對性地構建推進基層協(xié)商民主的長效機制以促進其可持續(xù)發(fā)展。

(一)培育民主政治文化，提升協(xié)商民主意識。民主政治是現(xiàn)代政治的核心要素之一，民主政治是一種平等政治、公益政治、法治政治和責任政治。⑦何長青:《選舉與協(xié)商:和諧社會的民主政治建設》，《山東社會科學》2006年第10期。民主政治文化就是以平等、參與、公益、法治、責任等價值理念為核心的政治文化。從總體來說，中國是一個民主政治傳統(tǒng)缺乏和民主政治文化缺失的國家。沒有民主的政治文化就難以構建民主政治制度，更難以構建以“參與、公開、表達、傾聽、辯論、理性”等為要素和特征因而對民主素養(yǎng)和民主能力要求更高的協(xié)商民主制度。為此，必須培育民主政治文化，提升協(xié)商民主意識，形成促進基層協(xié)商民主可持續(xù)發(fā)展的原動力。協(xié)商民主是一種行之有效的民主訓練、民主宣傳、民主教育，⑧楊炳超:《論協(xié)商民主的政治意義及其局限》，《山東社會科學》2010年第4期。反過來，通過基層協(xié)商民主實踐來促進公民的民主素養(yǎng)和民主能力的逐漸形成和不斷提高，從而形成良性循環(huán)。提升協(xié)商民主意識體現(xiàn)在兩個方面:一是對基層政府及其官員來說，要使協(xié)商民主成為一種職業(yè)素養(yǎng)和行政責任，成為一種常態(tài)化工作方式和方法;二是對社會公眾來說，要使協(xié)商民主成為一種生活方式，參與協(xié)商成為習慣，不參與協(xié)商是偶然。只有促成協(xié)商民主的生活化和習慣化⑨參見鄧聿文:《當民主成文生活習慣》，《學習時報》2006年5月9 日。，基層協(xié)商民主制度與實踐才能枝繁葉茂。

(二)建立健全基層協(xié)商民主法規(guī)制度與工作機制。制度具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。應盡快出臺配套的法律法規(guī)、制度和工作機制來規(guī)范推進基層協(xié)商民主。通過建立健全法律法規(guī)和制度建設，使基層政府及其公職人員、新聞媒體、社會公眾和利益組織等主體的權利、義務以及參與的程序公開化、透明化，從而保證基層協(xié)商民主的有序推進。這主要體現(xiàn)在:首先，從宏觀層面上，應在相關法律尤其是憲法中確定協(xié)商民主的法律地位;其次，頒布《基層協(xié)商民主推進法》，促進操作流程的法制化建設，主要包括“協(xié)商主客體的確定，協(xié)商內容的法定，協(xié)商題目的選定，協(xié)商程序的法定，協(xié)商對象的遴選，協(xié)商頻度”①賀善侃、鄧志鋒:《推進基層政府公共決策中的協(xié)商民主》，《理論探索》2011年第2期。等;再次，促進基層協(xié)商民主實踐成果的法制化建設。要總結、推廣成功的協(xié)商民主經(jīng)驗，使之上升為理論和法規(guī)條文。如浙江溫嶺連續(xù)頒布的《中共溫嶺市委關于進一步深化“民主懇談”推進基層民主政治建設的意見》、《中共溫嶺市委關于“民主懇談”的若干規(guī)定》，不僅規(guī)定了民主懇談的法律地位，而且規(guī)范了民主懇談會的基本要素和操作流程，為民主懇談會的有效持續(xù)推進提供了法規(guī)保障。最后，建立協(xié)商民主的促進和保障工作機制，主要包括把協(xié)商民主納入政府和官員政績體系的績效考核機制、公民參與協(xié)商的權利保護機制、輿論導向機制、利益誘導機制等。通過協(xié)商民主制度化、法律化，可以避免人走政息的運動式推進協(xié)商民主，也可以避免協(xié)商民主操作過程的隨意性、形式主義。

(三)深化理論研究，夯實協(xié)商民主實踐的理論基礎。首先，加大對西方協(xié)商民主理論研究。協(xié)商民主是“對西方代議民主、多數(shù)民主和遠程民主的一種完善和超越。離開這樣一個前提去看待協(xié)商民主，就可能會偏離歷史的真相。換言之，協(xié)商民主不是一種孤立的理論或實踐，它深深植根于當代西方發(fā)達資本主義國家的政治現(xiàn)實”②［澳］約翰·德雷澤克:《協(xié)商民主及其超越:自由與批判的視角》，丁開杰譯，中央編譯出版社2006年版，總序。。因此，加大對西方協(xié)商民主復興的特定歷史條件、理論基礎、特定的政治經(jīng)濟文化背景的研究，既要充分認識西方協(xié)商民主的科學性、實用性和歷史必然性的一面，又要深邃其局限性。其次，加大對中國特色協(xié)商民主理論研究。盡管西方協(xié)商民主理論與我國民主政治發(fā)展具有一定的契合性，但是，從其產(chǎn)生的背景、政治經(jīng)濟文化體制基礎以及實現(xiàn)條件等方面來看，二者絕非完全耦合。民主化需要全球眼光，但更需要本土化行動，“簡單搬用西方協(xié)商民主理論絕不可創(chuàng)造一個協(xié)商民主”③［澳］何包鋼:《協(xié)商民主:理論、方法和實踐》，中國社會科學出版社2008年版，第267－268頁。。我國的基層協(xié)商民主是在選舉和競爭性民主不充分、市場經(jīng)濟不完善、法制建設不健全、公民民主意識不強、公民社會不發(fā)達等條件和背景下產(chǎn)生的，具有明顯的中國特色。因此，需要進一步加大協(xié)商民主理論與中國實踐的契合性研究，提高其實用性、針對性，從而進一步推動基層協(xié)商民主實踐和制度的發(fā)展。

總之，“協(xié)商民主是中國發(fā)展的動力”。④林尚立:《協(xié)商民主是中國發(fā)展的動力》，《聯(lián)合時報》2013年8月5 日，第006 版。對于進入改革深水區(qū)的我國來說，應該從戰(zhàn)略高度去認識、重視和推進協(xié)商民主的建設與發(fā)展，發(fā)揮其特定的歷史價值和正能量。不可否認，我國基層協(xié)商民主在推進過程中，還是面臨很多阻力和障礙的。例如，官本位和政府本位意識的長期存在、公民的權利爭取和權益保護意識比較淡薄、公民民主素質能力較低、社會科學方法缺失等。但實踐證明，中國基層協(xié)商民主正沖破阻力，不斷生根、發(fā)芽和壯大。為此，要抓住有利形勢和條件，促進基層協(xié)商民主的可持續(xù)發(fā)展:積極培育民主政治文化，提升協(xié)商民主意識，營造協(xié)商民主的良好環(huán)境和氛圍，使協(xié)商民主內化于心;建立健全推進協(xié)商民主的法律法規(guī)和制度規(guī)范，把實踐中真實有效的協(xié)商民主形式上升為法律制度，使協(xié)商民主固化于制。歸根到底，就是把意識踐約在行動上，把制度貫徹在工作中，把理論體現(xiàn)在指導實踐上，讓推進和發(fā)展基層協(xié)商民主成為成為一種責任、一種義務、一種習慣，從而使協(xié)商民主真正成為化解基層矛盾糾紛、改善干群關系、切實尊重公民權利、提高公共事務治理效率、提升政策和政府合法性、鞏固政治統(tǒng)治的一劑良藥。