集體成員撤銷權三論

張玉東

(煙臺大學 法學院，山東 煙臺 264005)

在《物權法》頒布之前，當集體成員就集體經(jīng)濟組織、村民委員會或者其負責人違反法定程序或章程規(guī)定侵害集體成員財產(chǎn)利益的行為提起訴訟時，人民法院往往以“屬于集體組織內(nèi)部糾紛”而不予受理①王利明主編：《物權法名家講壇》，中國人民大學出版社2008年版，第147頁，本部分由韓松教授執(zhí)筆。，或者以農(nóng)民不是土地的所有權人為由而駁回其請求②孫憲忠：《爭議與思考——物權立法筆記》，中國人民大學出版社2006年版，第493-494頁。，從而導致權利受損害的集體成員告狀無門，其權利難以得到司法救濟和保護。為切實保護集體成員的合法權益，我國《物權法》第63條第2款規(guī)定：“集體經(jīng)濟組織、村民委員會或者其負責人作出的決定侵害集體成員合法權益的，受侵害的集體成員可以請求人民法院予以撤銷。”對此，有學者稱之為集體成員的訴權③胡康生主編：《中華人民共和國物權法釋義》，法律出版社2007年版，第152頁；王利明主編：《物權法名家講壇》，中國人民大學出版社2008年版，第147頁，本部分由韓松教授執(zhí)筆。，但更多的學者稱其為集體成員的撤銷權④郭明瑞：《物權法實施以來疑難案例研究》，中國法制出版社2011年版，第52頁；崔建遠：《物權：規(guī)范與學說》，清華大學出版社2011年版，第393頁；冷傳麗：《集體成員撤銷權的構造缺陷及彌補》，載《法律適用》2011年第3期；管洪彥：《關于農(nóng)民集體成員撤銷權的幾點思考》，載《法學論壇》2013年第2期。，本文從之。由于《物權法》關于集體成員撤銷權的規(guī)定過于概括，導致司法實踐中存在不同觀點和做法。本文擬就集體成員撤銷權行使的前提、集體成員撤銷權的行使期限及集體成員撤銷權的行使效果三個問題進行闡述，以期為司法實踐提供些許參考。

一、集體成員撤銷權行使的前提

根據(jù)《物權法》第63條第2款的規(guī)定，撤銷權的行使主體只能是集體成員。因此，原告是否屬于集體成員是其能否行使撤銷權甚至能否分配到相關利益的關鍵。關于集體成員資格的確認，我國法律至今尚無明確規(guī)定。概括而言，實踐中就此存在兩種不同做法：一種做法是不予受理⑤《山東省高級人民法院2008民事審判工作會議紀要》[魯高法(2008)243號]第5條規(guī)定：關于農(nóng)村土地承包糾紛案件中若干問題的處理：(三)對于集體經(jīng)濟組織成員資格的確認問題，應當屬于立法解決的問題，集體經(jīng)濟組織成員就成員資格問題向人民法院起訴的，人民法院不予受理?；蝰g回起訴；另一種做法是受理并裁判。

持不予受理或駁回起訴論者認為，村民集體經(jīng)濟組織成員資格的認定涉及村民的基本民事權利，屬于《立法法》第42條第(一)項規(guī)定的情形，其法律解釋權在全國人大常委會，而全國人大常委會對此尚未作出立法解釋或者相關規(guī)定。在法律沒有相關規(guī)定的情況下，只能由當事人所在村的村民按照村民自治原則投票決議。如果村民大會未確認某人的集體經(jīng)濟組織成員資格，則法院無權認定該人是否具有該組織成員資格，只能裁定駁回起訴。[注]參見國家法官學院案例開發(fā)研究中心編：《中國法院2012年度案例：物權糾紛》，中國法制出版社2012年版，第149頁。這種做法看似嚴格遵守立法及司法權限的劃分，但其實際上不僅有違訴訟法基本原理，也與我國國情不符。其理由在于：第一，有違“法官不得拒絕裁判原則”。法官不得拒絕裁判是指法官不得以法律沒有規(guī)定、規(guī)定不明或事實真?zhèn)尾幻鳛橛删芙^或拖延對爭議案件作出裁判，這是各國民事訴訟法所遵行的基本原則。在司法實踐中，原告請求法院保護其實體權利，如主張征地補償費的分配、撤銷權的行使等，而被告則往往以其不屬于集體成員為由提出抗辯。在這種情況下，原告的起訴只要符合案件的受理條件，法院即應受理并裁判，不得因法律適用困難而不予受理或駁回起訴。第二，這種做法與我國國情不符。眾所周知，在我國的立法過程中，就存在爭議問題往往不予規(guī)定，這在《物權法》立法過程中反映的非常明顯。同時，我國立法的總體風格是“宜粗不宜細”，諸多規(guī)定均屬于原則性規(guī)定。立法機關之所以采取如此方式，原因在于我國地域廣大，各地情況極不相同，尤其在農(nóng)村土地問題上更是如此。在未對現(xiàn)實生活情況有著較為充分把握的情況下，如倉促設立規(guī)則，則不僅無法實現(xiàn)立法初衷，更可能引發(fā)新的矛盾。因此，最高人民法院所發(fā)布的司法解釋就成為了彌補此種立法缺憾的最優(yōu)手段。因為司法實踐部門更了解糾紛的具體情況，并可針對此種情況提出有針對性的解決辦法，所以，立法機關在立法及修法的過程中往往會吸納司法實踐中的成熟做法。我國立法或修法上的這種特色，事實上是要求司法機關去面對糾紛、解決糾紛并總結(jié)成熟的經(jīng)驗，從而為立法機關的工作提供更為堅實的現(xiàn)實考量基礎。第三，從適用后果上看，駁回起訴或不予受理不僅無法有效解決糾紛，無法保護受侵害者的權益，無法體現(xiàn)公力救濟的良好社會效果，反倒更容易導致受害人尋求私力救濟而引發(fā)新的社會矛盾。第四，法律賦予集體成員以撤銷權的目的在于改變法院之前不予受理的態(tài)度，從而維護集體成員的財產(chǎn)權利。如果在法律規(guī)定了集體成員撤銷權之后，法院仍以其他理由令集體成員無法行使撤銷權而維護自身利益，則無疑架空了《物權法》第63條第2款。綜上所述，駁回起訴和不予受理的做法并不足取。

與不予受理或駁回起訴的做法不同，我國絕大多數(shù)地區(qū)的法院對于集體成員資格案件是予以受理并進行具體認定的。但在認定的標準上，各地法院存在不同做法，甚至在同一地區(qū)不同法院也會有所不同。例如，在彭某某訴長沙市雨花區(qū)紅星村萬西灣組侵害集體經(jīng)濟組織成員權益糾紛案中，法院對外嫁女是否具備集體成員資格的認定依據(jù)為戶籍及是否在其他地區(qū)享受村民待遇[注]長沙市雨花區(qū)人民法院民事判決書(2011)雨民初字第1124號。；在周某訴長沙縣某某鎮(zhèn)某村某某村民小組侵害集體經(jīng)濟組織成員權益糾紛案中，法院對外嫁女是否具備集體成員資格的認定依據(jù)不僅包括戶籍、是否在城鎮(zhèn)或者其他農(nóng)村集體經(jīng)濟組織享有保障，還包括是否享有土地承包經(jīng)營權以及是否對原集體經(jīng)濟組織的土地具有一定程度的依賴[注]湖南省長沙縣人民法院民事判決書 (2012)長縣民初字第1481號。；在瀏陽市永和鎮(zhèn)某某村某某村民小組與李某某侵犯集體經(jīng)濟組織成員權益糾紛上訴案中，法院認定集體成員資格的依據(jù)包括戶籍、土地承包經(jīng)營權、以土地作為生存保障、參加了當?shù)氐酿B(yǎng)老保險，并且履行了相應的成員義務并享有相應的權利[注]長沙市中級人民法院民事判決書(2011)長中民一終字第1279號。；在涇縣琴溪鎮(zhèn)琴溪村董沖村民組與董瑞等侵犯集體經(jīng)濟組織成員權益糾紛上訴案中，法院認定集體成員資格的依據(jù)在于戶籍和土地承包經(jīng)營權[注]安徽省宣城市中級人民法院民事判決書(2011)宣中民一終字第00276號。；海南省在外嫁女是否具有集體成員資格的認定上，則以戶籍、是否在原集體經(jīng)濟組織實際生產(chǎn)生活、是否仍以原集體經(jīng)濟組織的土地為生活保障為判斷依據(jù)。[注]《海南省高級人民法院關于處理“外嫁女”請求分配農(nóng)村集體經(jīng)濟組織征地補償款糾紛案件若干問題的意見》第2條規(guī)定：“認定‘外嫁女’是否具有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的資格，應當從以下方面綜合把握：1.‘外嫁女’的戶籍在征地補償方案確定時是否仍在原集體經(jīng)濟組織；2.征地補償方案確定時‘外嫁女’是否仍在原集體經(jīng)濟組織實際生產(chǎn)或生活；3.‘外嫁女’是否仍以原集體經(jīng)濟組織的土地為其基本生活保障。”

以上個案所采取的判定標準，都具有一定道理。在我國規(guī)范集體成員資格的相關法律法規(guī)未出臺之前，從實定法的角度難言何者正確或錯誤。筆者認為，從解釋論的視角，集體成員資格的認定可以綜合以下因素進行判斷：

第一，集體成員資格的認定應以戶籍為必要條件，戶籍不在本集體經(jīng)濟組織者原則上對其集體成員資格不予認定。戶籍標準是目前我國司法實踐中認定集體成員資格的必要條件，該標準也為民眾所普遍接受。但即便戶口在某集體經(jīng)濟組織也并不當然認為其屬于某集體經(jīng)濟組織成員，如“空掛戶”。

第二，社會生存保障為集體成員資格確認的重要標準。農(nóng)民的集體財產(chǎn)特別是土地，事實上具有生存保障的作用。在城鎮(zhèn)或其他集體組織享有社會生存保障的權利人，不得享有本集體組織的成員權；而戶口雖已遷至他處，但在他處并未享有集體組織財產(chǎn)利益的，應例外地承認其仍具有原集體組織成員的資格，如在校大學生。

第三，土地承包經(jīng)營權的享有是具備集體成員資格的重要證據(jù)，但不享有土地承包經(jīng)營權并不意味著其不具有集體成員資格。由于我國農(nóng)村三十年不變的土地承包政策，使得部分群眾即便將戶口遷至集體組織數(shù)年也無法分得土地，但這并不意味著其不享有集體成員的資格并享受相應的集體組織的利益分配。

第四，是否盡到村民義務不能作為集體成員資格的決定性條件。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村人口開始涌入城市，但其戶籍仍舊在農(nóng)村且并未參加城鎮(zhèn)社會保障體系，在此期間其可能無法參加村內(nèi)活動并盡到相應的義務，但這并不能否認其具備集體成員的資格，尤其在土地征收的收益分配上更不能如此。因為，農(nóng)村集體所有的土地是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全體成員的基本生活保障，作為一種自然資源，集體土地的形成與集體經(jīng)濟組織成員的貢獻大小沒有關系。當然，對于一些以成員盡到相應義務才可享受收益的事項，未盡義務的成員可以不分或少分，但也并不能因此而否認其集體成員的資格。

二、集體成員撤銷權的行使期限

關于集體成員撤銷權的行使期限，存在訴訟時效說與除斥期間說兩種觀點。前者認為，《物權法》第63條第2款并沒有明確規(guī)定撤銷權的行使期間。因此，應當按照《民法通則》的規(guī)定，集體成員應當從知道或者應當知道其權利被侵害時起二年內(nèi)向人民法院提起訴訟，請求撤銷集體經(jīng)濟組織、村民委員會及其負責人做出的不當決定。[注]胡康生主編：《中華人民共和國物權法釋義》，法律出版社2007年版，第152-153頁。后者認為，應明確集體成員撤銷權的行使受除斥期間限制，且該除斥期間應包含兩方面的規(guī)定：一是除斥期間為集體成員知道或應當知道作出侵權決定之日起1年之內(nèi)行使，同時可以參照業(yè)主撤銷權的規(guī)定將撤銷事由擴張到村民大會、村民代表大會、集體經(jīng)濟組織、村民委員會或者其負責人未按照法定程序作出決定的情形；二是應當參照《合同法》第75條規(guī)定的5年最長除斥期間，即集體成員自村民大會、村民代表大會、集體經(jīng)濟組織、村民委員會或其負責人的決定作出之日起5年內(nèi)沒有行使撤銷權的，集體成員的撤銷權消滅。[注]冷傳莉：《集體成員撤銷權的構造缺陷及彌補》，《法律適用》2011年第3期。

筆者認識，以上兩種觀點均有一定道理。訴訟時效說的根據(jù)在于，集體成員撤銷權需要通過訴訟的方式行使，在法律未對訴訟時效作出特殊規(guī)定的情況下，應適用一般規(guī)則，即《民法通則》中關于訴訟時效的規(guī)定。除斥期間說的主要依據(jù)在于，集體成員撤銷權為形成權，而形成權原則上適用除斥期間的規(guī)定。[注]管洪彥：《關于農(nóng)民集體成員撤銷權的幾點思考》，《法學論壇》2013年第2期。

通說認為，訴訟時效的適用對象為請求權，而除斥期間的適用對象一般為形成權。[注]郭明瑞、房紹坤主編：《民法》(第三版)，高等教育出版社2010年版，第120頁。但在訴訟時效或除斥期間的適用上，并非由權利性質(zhì)完全決定，此外尚需斟酌制度設計所考慮的初衷。[注]比如，在法律規(guī)定上，《德國民法典》第1317條關于婚姻撤銷權行使期間的規(guī)定，其中既有適用除斥期間的情形，也有消滅時效的準用；在日本法上，從解釋論視角對形成權適用消滅時效還是除斥期間的探討，參見[日]我妻榮：《新訂民法總則》，于敏譯，中國法制出版社2008年版，第406-498頁。因此，集體成員撤銷權適用何種期間，既要考慮該權利的性質(zhì)，也要考慮其適用中各方利益的平衡。

關于集體成員撤銷權的性質(zhì)主要有訴權說[注]胡康生：《中華人民共和國物權法釋義》，法律出版社2007年版，第152頁。、形成權說(形成訴權)[注]朱巖、高圣平、陳鑫：《中國物權法評注》，北京大學出版社2007年版，第238頁。、請求權兼有形成權說等觀點。眾所周知，請求權是權利人請求他人為一定行為或不為一定行為的權利。而集體成員撤銷權的行使，意在撤銷他人侵害權利的決定，而并非在于請求他人為一定行為或不為一定行為。所以，集體成員撤銷權中并不包含請求權的因素。那么，集體成員撤銷權究意是訴權還是形成權呢？筆者認為，訴權說與形成權說并不矛盾。一般認為，訴權是指民事糾紛的主體所享有的，請求國家司法機關公正解決他們之間存在的民事糾紛的權利。[注]江偉主編：《民事訴訟法》，高等教育出版社、北京大學出版社2002年版，第37頁。訴權的實質(zhì)在于主體請求國家司法力量介入當事人之間的糾紛并公正解決糾紛。形成權是指權利人得以自己的意思而使法律關系發(fā)生變化的權利。通常情形下，實現(xiàn)形成權既不需要進行強制執(zhí)行，也不需要向法院提出請求，但在例外情況下，形成權只能通過司法途徑才能行使。形成權人必須提起訴訟，形成權也只有在判決具有了既判力之后才能發(fā)生效力。這種形成權就是形成訴權，與無需起訴即可行使的簡單形成權相區(qū)別。[注]更為具體的論述，參見[德]迪特爾·梅迪庫斯：《德國民法總論》，邵建東譯，法律出版社2004年版，第76頁。只是訴權說著眼點放在了集體成員撤銷權的行使需要權利人向法院請求，這實際上即是請求司法機關給予公正解決糾紛的權利；而形成訴權的著眼點首先在于權利行使后的法律效果在于撤銷了私法上的決定，從而使法律關系發(fā)生了變化。同時，也指出了此種形成權的行使需以訴訟的方式進行?？梢姡V權說與形成訴權說并不矛盾。但集體成員撤銷權作為私法領域?qū)嶓w法上的權利，從實體法上權利分類的視角將其性質(zhì)認定為形成訴權更為合理。

除斥期間的立法基礎在于迅速確定權利義務關系。由于形成權的行使會依據(jù)一方當事人的意思而使法律關系發(fā)生變化，而形成權的對方就要受到此種約束，即他必須允許此種形成，以及允許通過這個形成權來中斷原來的法律關系并且還要允許這種做法有效。[注][德]卡爾·拉倫茨：《德國民法通論》(上冊)，王曉曄等譯，法律出版社2003年版，第290頁。如此，形成權的對方實際上一直處于一種被動的不確定狀態(tài)。如果形成權的存續(xù)期間過長，則不僅對于形成權的相對人而言存在不確定性，而且對于新形成的法律關系也具有極大的不確定性。尤其在某些情況下，此種新形成的法律關系可能會涉及到更多的當事人利益。所以，在司法實踐中，形成權應適用除斥期間的規(guī)定，因為除斥期間通常較訴訟時效期間為短，而且除斥期間一般不存在中止和中斷的情形。集體成員撤銷權屬形成權，故原則上應適用除斥期間的規(guī)定。此外，在集體成員撤銷權的具體適用情形上，由于其撤銷的對象為集體經(jīng)濟組織、村民委員會或者負責人作出的決定，而這一決定的作出與整個集體組織成員相關，如果適用訴訟時效，則將意味著與此決定相關的全體成員的相關利益狀態(tài)相比于適用除斥期間要處于一種更加不確定的狀態(tài)。因此，從權利的性質(zhì)和撤銷權行使的具體情形上看，集體成員撤銷權適用除斥期間更為合適。

但是，必須要看到，除斥期間的適用會相應限制撤銷權人權利的行使。為了保護撤銷權人的權利，集體成員撤銷權除斥期間在適用上應與一般的除斥期間的適用有所不同：第一，集體成員撤銷權的行使期間應為1年；第二，除斥期間的起算點不以權利成立之日起為準，而應當以當事人知道或應當知道撤銷事由之日起算；第三，如因不可抗力使得權利人無法行使撤銷權的，則出現(xiàn)無法行使的事由到事由結(jié)束為止的期間不應計算在1年之內(nèi)。

當然，將集體成員撤銷權的除斥期間界定為1年，與最高人民法院《關于審理建筑物區(qū)分所有權糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》第12條規(guī)定的業(yè)主撤銷權的行使期限可以實現(xiàn)類比適用上的統(tǒng)一。但集體成員撤銷權與業(yè)主撤銷權二者的行使情境并不相同，集體成員撤銷權的行使往往涉及到農(nóng)民的基本生活保障，而業(yè)主撤銷權盡管與生活相關，但就其與民眾生存的關系而言遠不如前者緊密。

三、集體成員撤銷權行使的法律效果

在司法實踐中，受到侵害的集體成員在請求法院撤銷集體經(jīng)濟組織、村委會或其負責人決定時，往往同時要求法院判決其獲得相關利益，如集體成員要求分得土地征收補償款。法院在判決撤銷決定的同時，是否可以判令集體組織向該成員發(fā)放相關利益？對此，理論上存在兩種不同觀點。一種觀點認為，法院在撤銷決定的同時可以判令被告向原告發(fā)放相關利益，否則集體組織可能再作出相同的決定，而原告也僅能請求再次撤銷，從而造成反復訴訟；另一種觀點認為，法院不能直接判決由被告給付，因為集體組織應如何分配所有者利益，屬于集體組織依法民主決定的事項，法院只能審查被告所作出的決定是否合法，是否侵害了原告的合法利益，而不能代為作出給付的決定。[注]關于此兩種觀點的介紹，參見郭明瑞：《物權法實施以來疑難案例研究》，中國法制出版社2011年版，第53頁。

以上兩種觀點各有其道理。第一種觀點中所擔心的反復訴訟問題，確已在實踐中發(fā)生。例如，在張?zhí)煲辉V北京市昌平區(qū)小湯山鎮(zhèn)講禮村村民委員會等侵犯集體經(jīng)濟組織成員權益糾紛案中，原告張?zhí)煲坏热嗽?009年初向法院提起訴訟要求被告講禮村委會直接給付原告土地補償款33550元，經(jīng)審理后，昌平區(qū)人民法院作出(2009)昌民初字第7255號民事判決書，認定被告講禮村委會組織形成的對原告等人不予分配補償款的決議違法，判令其在判決生效后三十日內(nèi)重新確定對原告等人的分配方案。該判決生效后，被告雖然召開民主會議討論對原告等人的分配問題，但決議結(jié)果仍然堅持不予分配。為此，原告向法院再次提起訴訟，要求分配上述應得款項。而在第二次訴訟中，昌平區(qū)人民法院認為簡單地適用責令集體組織糾正不當決定的方式已不足以保護原告等集體成員的合法權益，而以判令被告向原告直接支付其應得土地分配款為必要。[注]北京市昌平區(qū)人民法院民事判決書(2009)昌民初字第10451號。第二種觀點的理論基礎在于集體民主決議的事項應由集體成員自主決定，司法權不宜加以干涉。通常而言，這種觀點是正確的，但仍有例外情形，此種例外情形必然與民主決議的機制相關。民主的本質(zhì)在于多數(shù)決，即按照多數(shù)人的意志作出決定。但問題在于，多數(shù)決本身并不能保證其作出決定的合法性及正義性，因此，便引發(fā)了“多數(shù)人暴政”的問題。毫無疑問，以集體成員多數(shù)決的方式侵害個別或少數(shù)集體成員利益的案件即屬于“多數(shù)人暴政”的情形。對此情形，如果司法權不給予適當干涉，則顯然無法對受害者予以保護。當然，此種基于保護的干預應是適當?shù)?。正如在張?zhí)煲辉V北京市昌平區(qū)小湯山鎮(zhèn)講禮村村民委員會等侵犯集體經(jīng)濟組織成員權益糾紛案中所見，法院第一次的判決是要求村委會重新確定分配方案，而在重新做出方案仍不能對受害人進行有效救濟的情形下，方判定直接給付。

綜上，筆者認為，在集體成員請求法院撤銷決定并判決給付的情形下，法院除可依據(jù)《物權法》第63條第2款撤銷決定外，尚可根據(jù)具體情形判定集體組織限期重新作出分配方案或直接判決給付，以實現(xiàn)對受害人權益的有效保護。