農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與基層秩序重建
——關(guān)于農(nóng)村社會(huì)管理創(chuàng)新的探索

王 一

(吉林大學(xué) 哲學(xué)社會(huì)學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130012)

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村經(jīng)歷了深刻的社會(huì)變遷，基層社會(huì)的體制碰撞已經(jīng)成為毋庸置疑的社會(huì)事實(shí)。特別是農(nóng)業(yè)稅的全面取消，不僅意味著國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村的資源提取告一段落，還意味著國(guó)家—農(nóng)民關(guān)系的根本性改變，國(guó)家的合法性基礎(chǔ)需要由“汲取”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)”。但鄉(xiāng)村基層社會(huì)的“鄉(xiāng)政村治”管理格局，在“村務(wù)”、“政務(wù)”混同管理的體制障礙和群眾性自治組織的職能局限下，既不能與傳統(tǒng)規(guī)范相融合，又不能與現(xiàn)代國(guó)家的公共規(guī)則相銜接，致使國(guó)家難以對(duì)鄉(xiāng)村進(jìn)行有效的社會(huì)管理，國(guó)家基層政權(quán)在村一級(jí)迷失了①潘嘉瑋:《村民自治與行政權(quán)的沖突》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2004年版，第87－88頁(yè)?！，F(xiàn)實(shí)的鄉(xiāng)村社會(huì)中，“無(wú)錢辦事”、“無(wú)人管事”的“癱瘓村”，國(guó)家法律、司法、行政都難以進(jìn)入的“專制村”、“失控村”屢見(jiàn)不鮮，鄉(xiāng)村基層社會(huì)的穩(wěn)定有序受到嚴(yán)重威脅，鄉(xiāng)村秩序在一定程度上處于“體制性失控”的邊緣。因此，農(nóng)村社會(huì)管理作為社會(huì)管理體系的重要組成部分，必須通過(guò)體制創(chuàng)新進(jìn)行改良與重構(gòu)。目前正在全國(guó)推廣的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)以公共服務(wù)下沉為載體重新整合鄉(xiāng)村基層社會(huì)管理體系，符合新時(shí)期國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的總體定位，對(duì)于修正農(nóng)村社會(huì)管理運(yùn)作邏輯，促進(jìn)國(guó)家政權(quán)與村落自主性的有效整合具有重要的實(shí)踐價(jià)值，為農(nóng)村社會(huì)管理創(chuàng)新提供了一種可能。

一、鄉(xiāng)村治理的歷史沿革與現(xiàn)實(shí)困境:現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)與鄉(xiāng)村自生秩序的碰撞

從古至今，中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理格局大致經(jīng)歷了由“皇權(quán)止于縣政”向“政權(quán)下鄉(xiāng)”、人民公社、“鄉(xiāng)政村治”轉(zhuǎn)變的過(guò)程，在此過(guò)程中，國(guó)家政權(quán)試圖通過(guò)各種路徑不斷強(qiáng)化其向鄉(xiāng)村社會(huì)的滲透，增強(qiáng)國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制和動(dòng)員能力。傳統(tǒng)中國(guó)是由官僚體系和鄉(xiāng)土社會(huì)共同構(gòu)成的，國(guó)家政權(quán)的正式權(quán)力只到縣一級(jí)，“皇權(quán)止于縣政”，縣以下的鄉(xiāng)村基層社會(huì)主要依靠鄉(xiāng)村權(quán)威在非制度層面上進(jìn)行管理，形成“縣官治縣，鄉(xiāng)紳治鄉(xiāng)”的權(quán)力格局。國(guó)家政權(quán)對(duì)鄉(xiāng)村基層社會(huì)的關(guān)注只限于征收賦稅和維持治安，鄉(xiāng)村社會(huì)的日常管理則主要依賴鄉(xiāng)村權(quán)威，由族長(zhǎng)、鄉(xiāng)紳等地方精英構(gòu)成的鄉(xiāng)村權(quán)威是鄉(xiāng)村社會(huì)的非官方控制系統(tǒng)，通過(guò)他們對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的管控以確保傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)日常生活的有序運(yùn)行。因此，傳統(tǒng)中國(guó)的政權(quán)結(jié)構(gòu)是國(guó)家—鄉(xiāng)紳—農(nóng)民的三層結(jié)構(gòu)，是由自中央、地方政府到鄉(xiāng)紳的政治系統(tǒng)與自農(nóng)民到鄉(xiāng)紳并向上延伸的社會(huì)系統(tǒng)共同組成的，兩個(gè)系統(tǒng)在結(jié)構(gòu)功能上分化明顯，在日常生活中互不干涉。當(dāng)時(shí)國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制力和影響程度與現(xiàn)代國(guó)家相比都是十分有限的，從縣衙門口到每戶家門口之間是國(guó)家管理的真空地帶。①費(fèi)孝通:《鄉(xiāng)土中國(guó)·生育制度》，北京大學(xué)出版社1998年版，第78頁(yè)。

20 世紀(jì)初，西方入侵的戰(zhàn)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)壓力使“國(guó)家權(quán)力企圖進(jìn)一步深入鄉(xiāng)村社會(huì)”②杜贊齊:《文化、權(quán)力與國(guó)家:1900—1942年的華北農(nóng)村》，江蘇人民出版社1994年版，第1頁(yè)。，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)與運(yùn)作邏輯開(kāi)始發(fā)生改變，中國(guó)由此開(kāi)啟了現(xiàn)代國(guó)家之路。近代中國(guó)的“政權(quán)下鄉(xiāng)”始于清末，開(kāi)展于民國(guó)時(shí)期?！罢?quán)下鄉(xiāng)”作為現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的重要途徑，旨在通過(guò)國(guó)家政權(quán)逐步向鄉(xiāng)村社會(huì)的滲透進(jìn)行控制。由于國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)向下延伸，上級(jí)官僚開(kāi)始掌握鄉(xiāng)村社會(huì)管理人員的任免，國(guó)家也就有立場(chǎng)要求他們背離鄉(xiāng)村利益而服務(wù)于國(guó)家利益，致使傳統(tǒng)社會(huì)的地方權(quán)威日益“官僚化”。傳統(tǒng)類型的、以村莊庇護(hù)人形象出現(xiàn)的士紳逐漸消失，被新興的“劣紳”所代替，他們以對(duì)村莊的搜刮掠奪為能事。事實(shí)上，“政權(quán)下鄉(xiāng)”極大地激化了鄉(xiāng)村基層社會(huì)與國(guó)家之間的對(duì)立情緒，疏離了農(nóng)民與國(guó)家的關(guān)系。國(guó)家不僅未能通過(guò)“政權(quán)下鄉(xiāng)”對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行有效整合，反而失去了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制，直接危及到國(guó)家政權(quán)賴以存在的基礎(chǔ)條件。

1949年，中華人民共和國(guó)的成立標(biāo)志著中國(guó)的歷史翻開(kāi)了嶄新的一頁(yè)。新中國(guó)的現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)采取的是“政黨下鄉(xiāng)”策略，通過(guò)黨組織向基層的延伸，將農(nóng)民整合到國(guó)家政權(quán)體系之中，從而實(shí)現(xiàn)了國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的整合重建與有效控制?！罢绾弦弧?、“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社體制，進(jìn)一步鞏固了國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的管控能力，農(nóng)民直接處于國(guó)家政權(quán)的嚴(yán)密控制之中，原來(lái)三層的社會(huì)結(jié)構(gòu)被簡(jiǎn)單的兩層結(jié)構(gòu)所替代，共產(chǎn)主義的“總體性”體制籠罩了整個(gè)中國(guó)農(nóng)村，最終導(dǎo)致國(guó)家權(quán)力淹沒(méi)一切，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村基層社會(huì)的整合達(dá)到了前所未有的程度。然而這種過(guò)分依賴意識(shí)形態(tài)力量的模式不僅制約了農(nóng)民的自主性和積極性，而且破壞了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，注定是難以持久的。

20 世紀(jì)70年代末80年代初，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推廣和政治環(huán)境的轉(zhuǎn)變導(dǎo)致人民公社體制逐步解體。農(nóng)村基層社會(huì)的公共事務(wù)處于無(wú)人管理的狀態(tài)，急需一種能夠適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制變動(dòng)的新的治理結(jié)構(gòu)。在此背景下，村民自治應(yīng)運(yùn)而生。村民委員會(huì)“作為人民群眾自我教育、自我管理、自我服務(wù)的組織，辦理公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安”③彭真:《彭真文選》，人民出版社1991年版，第477頁(yè)。，具有明顯的民主特點(diǎn)。國(guó)家將發(fā)端于鄉(xiāng)村基層社會(huì)的村民自治制度加以總結(jié)提升并向全國(guó)推廣，以此來(lái)重構(gòu)鄉(xiāng)村秩序，是一個(gè)以民主的方式重新整合鄉(xiāng)村社會(huì)的“民主下鄉(xiāng)”過(guò)程。

在鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)逐步發(fā)展演變的過(guò)程中，國(guó)家政權(quán)不斷強(qiáng)化其向鄉(xiāng)村社會(huì)的滲透，增強(qiáng)國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制和動(dòng)員能力，村民自治體制使鄉(xiāng)村社會(huì)的整合方式由一體化整合向民主化整合蛻變。然而，村民自治體制在運(yùn)行當(dāng)中，不斷暴露出現(xiàn)實(shí)局限性，最為突出的矛盾就是“鄉(xiāng)村關(guān)系”和“兩委關(guān)系”。簡(jiǎn)單地說(shuō)，村委會(huì)是村民自治性組織，國(guó)家政權(quán)對(duì)其沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限，但卻因掌握著多種資源能夠?qū)ζ涫┘訅毫?，這導(dǎo)致一方面村委會(huì)作為自治組織很難在行政壓力下保持其處理“村務(wù)”的自主性，另一方面又使國(guó)家行政處于無(wú)法向鄉(xiāng)村進(jìn)行有效滲透的境地，這就是“鄉(xiāng)村矛盾”。村黨組織領(lǐng)導(dǎo)人是通過(guò)上級(jí)黨組織委任或黨員選舉產(chǎn)生的，而村委會(huì)負(fù)責(zé)人的權(quán)力則來(lái)自于村民選舉，權(quán)利來(lái)源的不同直接導(dǎo)致了合法性和利益取向的差異，也就出現(xiàn)了通常所說(shuō)的“兩委矛盾”。

無(wú)論是“鄉(xiāng)村矛盾”還是“兩委矛盾”，其實(shí)質(zhì)都是現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)與鄉(xiāng)村自生秩序之間的矛盾，這種矛盾實(shí)際上源于村民自治體制自身的局限性。現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)是一個(gè)“民族—國(guó)家”和“民主—國(guó)家”的雙重建構(gòu)過(guò)程，但中國(guó)作為后發(fā)國(guó)家，其民族—國(guó)家建構(gòu)與民主—國(guó)家建構(gòu)是非均衡和非協(xié)調(diào)的。按照吉登斯的國(guó)家建構(gòu)理論，現(xiàn)代國(guó)家具有國(guó)家與社會(huì)高度融合的重要趨勢(shì)，現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)追求的是整體性和強(qiáng)制性，需要國(guó)家強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制。要想建立一個(gè)完整的國(guó)家政治體系，政府就必須以一種前所未有的方式滲入社會(huì)的各個(gè)角落，通過(guò)在國(guó)家最基層的單元建立具有政權(quán)意義的組織形式，進(jìn)而“下沉”到廣袤的農(nóng)村。而民主—國(guó)家的建構(gòu)則基于多樣性和自主性，村民自治的成長(zhǎng)需要現(xiàn)代國(guó)家給予鄉(xiāng)村社會(huì)一定的自主性空間，即“放權(quán)于民”。民族—國(guó)家建構(gòu)與民主—國(guó)家建構(gòu)的非均衡性使國(guó)家陷入了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)是“控制”還是“放權(quán)”的兩難境地。在實(shí)踐層面，“鄉(xiāng)政村治”體制下國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)只到鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一層次，沒(méi)有直接觸及到行政村。村一級(jí)的管理由社會(huì)自治性質(zhì)的村民委員會(huì)負(fù)責(zé)，然而作為群眾行使“社會(huì)自治權(quán)”的基層組織，村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的關(guān)系僅限于“指導(dǎo)”、“支持”、“協(xié)助”，沒(méi)有上下級(jí)的管理關(guān)系，也就是說(shuō)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權(quán)力直接落在了村民身上。這直接導(dǎo)致了村委會(huì)在治理“公共事務(wù)”時(shí)具有相當(dāng)寬泛的權(quán)力，而這種權(quán)力缺乏必要的監(jiān)督管理，客觀上存在著形成國(guó)家行政和法律都很難進(jìn)入的“獨(dú)立王國(guó)”。而在現(xiàn)實(shí)中，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行使眾多行政村的集體經(jīng)濟(jì)瀕臨瓦解，治理費(fèi)用缺乏，特別是農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革后，村兩委普遍陷入無(wú)錢辦事的“治理危機(jī)”中，國(guó)家行政如何進(jìn)入廣大農(nóng)村和基層農(nóng)戶成為一個(gè)懸而未決的問(wèn)題。另外，為維護(hù)國(guó)家的合法性基礎(chǔ)，讓農(nóng)民“同步共享改革發(fā)展成果和現(xiàn)代文明”，政府不斷為農(nóng)村提供各種由國(guó)家埋單的農(nóng)村公共設(shè)施、公共事業(yè)、公共服務(wù)項(xiàng)目。愈來(lái)愈多地以國(guó)家名義出現(xiàn)的公共事務(wù)將進(jìn)入鄉(xiāng)村，但村民自治的資源整合和公共服務(wù)能力都很弱，這就會(huì)對(duì)公共權(quán)力的下沉產(chǎn)生要求，迫切需要通過(guò)新的機(jī)制彌補(bǔ)村民自治組織的局限性，直接架起政府與農(nóng)民之間的橋梁。

面對(duì)困境，村民自治的基本走向之一就是國(guó)家權(quán)力的延伸，建立現(xiàn)代政治溝通機(jī)制①徐勇:《現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)與村民自治的成長(zhǎng)——對(duì)中國(guó)村民自治發(fā)生與發(fā)展的一種闡釋》，《學(xué)習(xí)與探索》2006年第6期。。但這種權(quán)力延伸并不意味著片面地加強(qiáng)管制，提供公共服務(wù)成為一種新的更重要的方式。與此同時(shí)，中國(guó)的鄉(xiāng)村治理體制也必須實(shí)行現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)意義上的轉(zhuǎn)型，需要在村民自治的基礎(chǔ)上整合各種資源，達(dá)到國(guó)家治理與鄉(xiāng)村自治的有機(jī)結(jié)合，并致力于在此過(guò)程中推動(dòng)村民自治的發(fā)展。在此背景下，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)承載著公共服務(wù)下沉、調(diào)節(jié)國(guó)家—農(nóng)民關(guān)系的歷史使命被提上日程。

二、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)踐邏輯的考察:多元理念指導(dǎo)下的路徑探索

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)有廣義和狹義之分，廣義的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)際上就是鄉(xiāng)村社會(huì)建設(shè)，是由政府主導(dǎo)推動(dòng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)各領(lǐng)域進(jìn)行的整體性建設(shè)，20 世紀(jì)30年代梁漱溟提出的“鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)”，以及韓國(guó)的“新村運(yùn)動(dòng)”、英國(guó)的“社區(qū)重建”都屬于這個(gè)范疇。狹義的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)則強(qiáng)調(diào)共同體意義上的社區(qū)化管理與服務(wù)，注重公共服務(wù)的有效供給和參與式的社會(huì)管理。我國(guó)狹義的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)在21 世紀(jì)之初開(kāi)始試點(diǎn)，2006年10月，黨的十六屆六中全會(huì)討論通過(guò)的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》中首次完整提出“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”的概念，要求“積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”。自此，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)在全國(guó)迅速鋪開(kāi)。本文對(duì)于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的論述正是在狹義的范疇中展開(kāi)的。

學(xué)術(shù)界關(guān)于狹義農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的討論大都在共同體語(yǔ)境下展開(kāi)。自1887年滕尼斯提出“共同體”的概念，社區(qū)就被認(rèn)為是建立在“一定的地域”基礎(chǔ)上，基于“共同的紐帶”及“認(rèn)同意識(shí)”而形成的共同體②于燕燕:《社區(qū)自治與政府職能轉(zhuǎn)變》，中國(guó)社會(huì)出版社2005年版，第5頁(yè)。。學(xué)者們普遍認(rèn)識(shí)到，農(nóng)村社區(qū)圍繞如何形成新型社會(huì)生活共同體而構(gòu)建，是一個(gè)比鄉(xiāng)政村治體制更有彈性的制度平臺(tái)。通過(guò)這個(gè)平臺(tái)，自上而下的國(guó)家管理與農(nóng)村社會(huì)的自我管理能夠?qū)崿F(xiàn)良性互動(dòng)，公共財(cái)政支持的公共服務(wù)與社區(qū)的自我服務(wù)能夠?qū)崿F(xiàn)互補(bǔ)，從而形成管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體。③徐勇:《在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)》，《江漢論壇》2007年第4期。總體上來(lái)看，目前學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的討論更多地趨向于宏觀抽象，對(duì)于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的內(nèi)在邏輯和運(yùn)作機(jī)制等實(shí)踐過(guò)程中不可回避且亟待厘清的問(wèn)題討論不足。鑒于此，本文在實(shí)地考察和經(jīng)驗(yàn)材料的基礎(chǔ)上，考察目前國(guó)內(nèi)幾種農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的典型模式，分析其具體的內(nèi)在邏輯和運(yùn)作機(jī)制。

模式一:德州的“村莊合并社區(qū)”模式

德州于2008年開(kāi)始部署新型農(nóng)村建設(shè)，通過(guò)三個(gè)步驟實(shí)現(xiàn)了“村莊合并社區(qū)”。第一步，合并村莊。按照《村民委員會(huì)組織法》和《山東省行政區(qū)劃管理辦法》等法律法規(guī)的規(guī)定，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地理環(huán)境等具體情況，把條件適合的若干個(gè)村合并成一個(gè)農(nóng)村社區(qū)。合并村莊后，原建制村的土地承包關(guān)系，各類承包、租賃合同及合理優(yōu)惠政策，村級(jí)資產(chǎn)、債權(quán)債務(wù)，村民的福利待遇保持不變。第二步，組織選舉。重新組建社區(qū)黨支部，書(shū)記一般由副科級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部擔(dān)任。依法選舉產(chǎn)生新的社區(qū)村民委員會(huì)，各自然村至少有1 人進(jìn)入社區(qū)村民委員會(huì)。第三步，建設(shè)社區(qū)。建設(shè)社區(qū)服務(wù)中心，為轄區(qū)內(nèi)村民提供醫(yī)療衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)保障、計(jì)劃生育等多方面的服務(wù)，同時(shí)積極引導(dǎo)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，利用“并居住”的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)每個(gè)社區(qū)打造自己的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)。

德州模式是在重新整合鄉(xiāng)村基礎(chǔ)治理單元的基礎(chǔ)上，通過(guò)政黨下沉的方式整合農(nóng)村社區(qū)的管理體系，社區(qū)的服務(wù)內(nèi)容涵蓋公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多方面內(nèi)容。

模式二:舟山的“社區(qū)管理委員會(huì)”模式

舟山的社區(qū)建設(shè)模式也是首先按照實(shí)際情況，將若干個(gè)村合并后建設(shè)社區(qū)。社區(qū)的管理體系包括原有的“村兩委”、“經(jīng)濟(jì)合作社管委會(huì)”和新設(shè)的“社區(qū)管理委員會(huì)”四個(gè)部分。新設(shè)的“社區(qū)管理委員會(huì)”主任由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)按照干部任用程序進(jìn)行選派，成員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)選配，一般由“村兩委”的主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，通常在5 名左右?！吧鐓^(qū)管理委員會(huì)”的人員經(jīng)費(fèi)和工作經(jīng)費(fèi)由市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)(街道)三級(jí)財(cái)政共同承擔(dān)，管委會(huì)成員完全職業(yè)化。舟山市委2005年1 號(hào)文件規(guī)定:社區(qū)管委會(huì)對(duì)本社區(qū)區(qū)域“履行統(tǒng)一的服務(wù)、管理職能”。①《中共舟山市委關(guān)于建立漁農(nóng)村新型社區(qū)的若干意見(jiàn)》，http://www.zsxync.go。

在舟山模式當(dāng)中，社區(qū)管委會(huì)事實(shí)上是作為基層政權(quán)的派出機(jī)構(gòu)而存在的，凌駕于原有的“村兩委”和“經(jīng)濟(jì)合作社管委會(huì)”之上，對(duì)所轄范圍進(jìn)行綜合管理。相當(dāng)于在農(nóng)村以社區(qū)為單位設(shè)立了一級(jí)“政府”。舟山模式是在重新整合鄉(xiāng)村基礎(chǔ)治理單元的基礎(chǔ)上，通過(guò)政權(quán)下延的方式整合農(nóng)村社區(qū)的管理體系，社區(qū)的服務(wù)內(nèi)容涵蓋公共服務(wù)、社會(huì)管理等多方面內(nèi)容。

模式三:寧波的“聯(lián)合黨委”模式

與上述兩種模式不同，寧波保留了原有行政村體制不變，再根據(jù)實(shí)際情況在若干行政村的范圍內(nèi)構(gòu)建統(tǒng)一的公共服務(wù)平臺(tái)——農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心。實(shí)際上就是在不改變?cè)谢鶎余l(xiāng)村管理體制的前提下，設(shè)置了一個(gè)為鄉(xiāng)村社會(huì)提供公共服務(wù)的場(chǎng)所。農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心為轄區(qū)內(nèi)的村民提供包括醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)救助、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、社會(huì)治安、文化教育、科技法律在內(nèi)的各種服務(wù)。

寧波將“社區(qū)聯(lián)合黨委”作為區(qū)域內(nèi)管理公共服務(wù)相關(guān)事宜的機(jī)構(gòu)，確保農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的有效供給，社區(qū)聯(lián)合黨委的最高領(lǐng)導(dǎo)是“黨委書(shū)記”，一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道干部兼任，各村黨支部書(shū)記作為聯(lián)合黨委委員共同參與管理。服務(wù)中心的實(shí)際運(yùn)行管理由聯(lián)合黨委副書(shū)記、綜合支部書(shū)記和中心主任共同負(fù)責(zé)。中心主任負(fù)責(zé)中心的日常工作，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道選聘專職社會(huì)工作者擔(dān)任，各行政村的大學(xué)生村官兼任駐村代理。

寧波模式是在維持原有鄉(xiāng)村基礎(chǔ)治理單元的基礎(chǔ)上，通過(guò)政權(quán)下延的方式整合農(nóng)村社區(qū)的管理體系，社區(qū)的服務(wù)內(nèi)容涵蓋公共服務(wù)、社會(huì)管理等多方面內(nèi)容。

模式四:長(zhǎng)春的“一村一社區(qū)”模式

長(zhǎng)春的“一村一社區(qū)”模式完整地保留了原有的“村兩委”體制，以行政村為單位，在各級(jí)政府資金和政策支持的基礎(chǔ)上建設(shè)農(nóng)村社區(qū)綜合服務(wù)中心。原村委會(huì)主任作為社區(qū)負(fù)責(zé)人，原村委會(huì)成員作為社區(qū)工作人員。農(nóng)村社區(qū)綜合服務(wù)中心的服務(wù)內(nèi)容涵蓋醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)救助、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、社會(huì)治安、文化教育等諸多方面。

長(zhǎng)春模式不同于以上任何一種模式，其農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)沒(méi)有涉及任何基層政權(quán)的下延，相當(dāng)于增加了“村兩委”的公共服務(wù)職能。

通過(guò)對(duì)以上四種模式的分析，可以看出目前的農(nóng)村社區(qū)在機(jī)構(gòu)設(shè)置和服務(wù)內(nèi)容上存在著明顯的差異。多種實(shí)踐路徑的探索造成了現(xiàn)有的農(nóng)村社區(qū)在機(jī)制方面，有的維持原有的村民自治體制，有的通過(guò)基層政權(quán)下延進(jìn)行管理，有的通過(guò)政黨下沉進(jìn)行管理;在職能方面，有的僅限于公共服務(wù)職能，有的還包括公共管理或指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能。這說(shuō)明農(nóng)村社區(qū)建設(shè)還未形成關(guān)于內(nèi)在邏輯和運(yùn)作機(jī)制的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，致使農(nóng)村社區(qū)的定位不清晰，發(fā)展方向不明朗，按照目前的發(fā)展態(tài)勢(shì)，很容易使農(nóng)村社區(qū)建設(shè)成為一次短暫而混亂的試驗(yàn)，難以實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)秩序的重建。

三、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的內(nèi)在機(jī)理與運(yùn)作機(jī)制:重構(gòu)鄉(xiāng)村基層治理結(jié)構(gòu)

從國(guó)家提出農(nóng)村社區(qū)建設(shè)戰(zhàn)略的歷史背景來(lái)看，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是政府為了適應(yīng)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革后國(guó)家—農(nóng)民關(guān)系的變化，促進(jìn)鄉(xiāng)村自生秩序與國(guó)家權(quán)力的有效銜接，對(duì)鄉(xiāng)村基層治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行的改良與重構(gòu)。而目前的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)更多地立足于根據(jù)實(shí)際情況打造公共服務(wù)平臺(tái)，其社會(huì)管理和重建公共秩序的功能并未得到充分發(fā)揮。當(dāng)前的時(shí)代背景和現(xiàn)實(shí)情況需要農(nóng)村社區(qū)完成的歷史使命至少包括以下三點(diǎn):通過(guò)為農(nóng)民提供公平合理的公共服務(wù)奠定國(guó)家的合法性基礎(chǔ);實(shí)現(xiàn)好鄉(xiāng)村自生秩序與現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的有效銜接，促進(jìn)國(guó)家權(quán)力滲入與村落自主性之間的良性平衡;確保自身運(yùn)轉(zhuǎn)的可持續(xù)性，構(gòu)建有效的組織保障和資金支持體系?；谝陨先c(diǎn)，本文希望能夠提出一些農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的基本原則。

一是形成社區(qū)管理“政務(wù)”、村委會(huì)管理“村務(wù)”、村黨支部負(fù)責(zé)“黨建”的管理體系，促進(jìn)鄉(xiāng)村自生秩序與現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的良性互動(dòng)。在“鄉(xiāng)政村治”體制下，鄉(xiāng)村社會(huì)的管理主體是“村兩委”，具體的執(zhí)行主體是村民委員會(huì)，這一體制最直接的弊端就是“村務(wù)”、“政務(wù)”統(tǒng)籌管理。村委會(huì)作為基層群眾性自治組織，并不具備管理政務(wù)的合法性和合理性。因此，農(nóng)村社區(qū)的首要任務(wù)應(yīng)該是將“政務(wù)”從村民委員會(huì)的職能中剝離出來(lái)，將公共服務(wù)供給和公共事務(wù)管理納入農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心，“村兩委”不應(yīng)再負(fù)責(zé)低保、治安、計(jì)劃生育等公共事務(wù)，村委會(huì)應(yīng)該強(qiáng)化和完善“村民自治”，完善民主管理制度，開(kāi)展公共服務(wù)監(jiān)督評(píng)價(jià)活動(dòng)，村黨支部應(yīng)搞好基層黨建的相關(guān)工作。最終形成社區(qū)管理“政務(wù)”，村委會(huì)管理“村務(wù)”，村黨支部負(fù)責(zé)“黨建”的管理格局，各部分職能分工明確，做到既要避免交叉，又要相互監(jiān)督制衡。至于農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心的建設(shè)是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，還是以行政村或其他范疇為單位，仍有待進(jìn)一步的考察與探討。

二是上移農(nóng)村社區(qū)建設(shè)責(zé)任主體，保障資金來(lái)源。探討農(nóng)村社區(qū)的資金來(lái)源必須從我國(guó)的財(cái)政稅費(fèi)政策談起。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革之前，我國(guó)的農(nóng)業(yè)收入屬于地方財(cái)政，地方政府有為農(nóng)村提供公共服務(wù)的責(zé)任。農(nóng)民需要繳納“三提五統(tǒng)”的費(fèi)用，所謂的“三提五統(tǒng)”就是“三項(xiàng)村提留、五項(xiàng)鄉(xiāng)統(tǒng)籌”，具體包括:村集體經(jīng)濟(jì)組織從農(nóng)民生產(chǎn)收入中提取的用于村級(jí)維持或擴(kuò)大再生產(chǎn)、興辦公益事業(yè)和日常管理開(kāi)支費(fèi)用的公積金、公益金和管理費(fèi)，以及鄉(xiāng)(鎮(zhèn))向所屬單位(包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村辦企業(yè)、聯(lián)戶企業(yè))和農(nóng)戶收取的用于鄉(xiāng)村教育辦學(xué)、計(jì)劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練、修建鄉(xiāng)村道路等民辦公助事業(yè)的款項(xiàng)①甘信奎:《中國(guó)當(dāng)代新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)條件及路徑選擇》，《理論學(xué)刊》2007年第1期。?？梢?jiàn)，在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革之前，“三提五統(tǒng)”是農(nóng)村公共事業(yè)和公共服務(wù)的資金來(lái)源。隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，“三提五統(tǒng)”成為歷史名詞。這就意味著國(guó)家不再向農(nóng)民收錢，而是由政府的公共財(cái)政體系來(lái)負(fù)擔(dān)鄉(xiāng)村的公共建設(shè)。因此，村民由“自我服務(wù)”轉(zhuǎn)變?yōu)檎疄槠涮峁吧鐣?huì)服務(wù)”，形成了通過(guò)中央及上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付來(lái)負(fù)擔(dān)農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè)的局面，農(nóng)村公共事業(yè)的支出責(zé)任也在調(diào)整和改革中逐漸上移。農(nóng)村社區(qū)作為管理鄉(xiāng)村“政務(wù)”的載體，主要職責(zé)就是管理公共事務(wù)和提供公共服務(wù)，而完成這兩項(xiàng)職責(zé)的資金應(yīng)該來(lái)源于中央與上級(jí)政府。國(guó)家可以通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、稅收支持等多種方式為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提供資金支持。當(dāng)然，在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，基層政府、村集體和村民也可以以各種方式參與到農(nóng)村社區(qū)建設(shè)當(dāng)中，但農(nóng)村社區(qū)建設(shè)責(zé)任主體的上移已經(jīng)是毋庸置疑的事實(shí)。

三是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)需要處理好與農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)的合作關(guān)系，有效整合強(qiáng)制性制度變遷和誘引性制度變遷過(guò)程。從制度建設(shè)層面來(lái)看，強(qiáng)調(diào)國(guó)家權(quán)力的強(qiáng)制性制度變遷和強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)作用的誘引性制度變遷是相輔相成的。以強(qiáng)制性為開(kāi)端的制度變遷，最終需要市場(chǎng)作用機(jī)制進(jìn)行補(bǔ)充，以誘引性為開(kāi)端的制度變遷，最終需要國(guó)家權(quán)力的認(rèn)可。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)顯然是一項(xiàng)政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性的制度變遷過(guò)程，自然也會(huì)需要市場(chǎng)的激勵(lì)在制度供給中發(fā)揮作用。目前，在鄉(xiāng)村社會(huì)中發(fā)揮重要作用的經(jīng)濟(jì)組織就是各類農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)，這是一種新型的農(nóng)民自愿組成的互助合作性組織，既有在國(guó)家政權(quán)或政策引導(dǎo)下成立的，也有農(nóng)民自發(fā)成立的。無(wú)論哪種形式的農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)，都正在鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中扮演重要角色，不僅是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的重要組織形式，還成為政府與會(huì)員之間的溝通橋梁。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)應(yīng)該在為農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)提供有效服務(wù)和政策支持的基礎(chǔ)上，整合協(xié)會(huì)力量，發(fā)揮協(xié)會(huì)作為市場(chǎng)機(jī)制的補(bǔ)充作用，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)的健康發(fā)展。

本文無(wú)意提出某種農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的具體模式，因?yàn)槊鎸?duì)復(fù)雜的鄉(xiāng)村社會(huì)，本來(lái)就應(yīng)該有各種因地制宜的模式，只是希望能夠提出農(nóng)村社區(qū)建設(shè)應(yīng)該遵循的相對(duì)明確、統(tǒng)一的內(nèi)在機(jī)理和運(yùn)作機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的良性發(fā)展，并以此為突破路徑創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理體制，最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定有序。