地方政府應(yīng)對重大突發(fā)公共事件的解決機制

孟亞明 李江璐 熊興國

(石家莊經(jīng)濟學院 社會科學部，河北 石家莊 050031)

重大突發(fā)公共事件是指國家應(yīng)急預(yù)案中所涉及的特別嚴重的Ⅰ級或Ⅱ級事件，譬如非典疫情、汶川大地震、南方雪災(zāi)、新疆七五事件等。歷史地看，重大突發(fā)公共事件是從人類社會產(chǎn)生以來就伴隨著我們的重大課題，自然與人類給我們提供了廣闊的發(fā)展空間和創(chuàng)造性的思維與文化系統(tǒng)，但是其災(zāi)難性系統(tǒng)與其提供的資源性系統(tǒng)就像一對孿生兄弟，有利必有弊。分析探究重大突發(fā)性公共事件解決機制，為地方政府科學規(guī)劃和理性認知重突事件提供了理論依據(jù)，同時也為其事前監(jiān)測預(yù)警工作制定了一個頗具應(yīng)用性的框架機制，可以有效避免社會資源的浪費。

一、決策指揮與救援機制

(一)根據(jù)應(yīng)急法規(guī)成立決策指揮組織

根據(jù)《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和《突發(fā)事件應(yīng)對法》，各地方政府紛紛以地方性規(guī)章的形式出臺法規(guī)，要求地方政府應(yīng)對重大突發(fā)公共事件時成立領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。重突事件爆發(fā)時，必須立即成立以地方政府的行政首腦為核心的決策指揮領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，這個機構(gòu)由地方政府的行政首腦為一把手，靈活安排各職能部門負責人參與領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)；同時在涉及社會性事件時安排事件爆發(fā)的利害相關(guān)各方以觀察員的身份參與地方政府對重突事件的處理；在涉及自然災(zāi)害的情況下必須邀請技術(shù)專家作為咨詢顧問。這種做法沖分體現(xiàn)了決策指揮的專業(yè)化、技術(shù)化、權(quán)威性和精細性。

(二)現(xiàn)場處理與救援機制

針對社會性重突事件，要求決策指揮人員能夠?qū)彆r度勢、冷靜分析、大膽采取應(yīng)對策略解決問題。近年來常發(fā)的社會性重突事件主要集中在利益訴求型重突事件、泄憤型重突事件、民族宗教沖突事件和重大自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件等方面。不同類型的重突事件存在不同的發(fā)生機理，這其中往往既有直接的導(dǎo)火線，又有復(fù)雜的利益糾葛，因此，希望找到一種特定的有效辦法，一種靈丹妙藥，來成功化解重突事件，是不切實際的。①何顯明：《群體性事件的發(fā)生機理及其應(yīng)急處置》，學林出版社2010年版，第202頁。實踐證明，從這些事件的不同特點和產(chǎn)生機理出發(fā)，設(shè)計針對性的現(xiàn)場談判預(yù)案、現(xiàn)場溝通預(yù)案，及時滿足正當化的利益訴求，實現(xiàn)談判合理化，是現(xiàn)階段應(yīng)對和處理重突事件的有效途徑。因此，針對爆發(fā)性群體事件，確定和執(zhí)行救援機制應(yīng)符合下列條件和原則：其一，救援隊伍要專業(yè)化和大眾化相互結(jié)合，救援隊伍的訓練要平戰(zhàn)結(jié)合、針對性強；其二，救援裝備與技術(shù)要符合現(xiàn)代化、人本化特征；其三，救援過程中要體現(xiàn)電子溝通網(wǎng)絡(luò)與社會溝通網(wǎng)絡(luò)的互補優(yōu)勢。而自然災(zāi)害性重突事件的救援核心在于拯救生命，這類事件的救援機制應(yīng)該是：第一，轉(zhuǎn)移、隔離、疏散與生命救治同時進行；第二，地方政府組織救援與各團體、個體救治相結(jié)合；第三，生命必需品的銷售、轉(zhuǎn)讓、發(fā)放、社會捐贈物要統(tǒng)一、公開使用。生命第一，高于一切，地方政府的日常行政權(quán)力應(yīng)轉(zhuǎn)為救助型服務(wù)，確立突發(fā)事件下公民基本權(quán)利保障原則；第四，維持社會基本生存秩序，防止因災(zāi)而亂，等等。[注]李蘊輝：《社會治理語境中的維穩(wěn)政策分析》，《政法論叢》2012年第1期。

二、事發(fā)狀態(tài)下新聞媒體的發(fā)布、宣傳機制

建立新聞發(fā)布、宣傳機制是地方政府應(yīng)對重大突發(fā)公共事件時非常重要的手段。在這方面，新聞媒體有其自身的特點和優(yōu)勢：一是最先掌握重突事件發(fā)生的原因以及當時的基本情況等一手情報和信息；二是最能接近社會公眾，了解大眾輿情；三是最易了解地方政府的處理方式、解決問題的進程以及下一步行動方案。如果說官僚機構(gòu)是國家與市民社會的中介，那么，新聞媒體就是地方政府與社會組織、公眾的聯(lián)系中介和橋梁。地方政府通過新聞媒體的媒介作用將重突事件的發(fā)生、發(fā)展情況向外界傳遞信息，公眾通過新聞媒體及時獲得事件的進展情況和最新動態(tài)。一旦地方政府選擇封鎖消息或迫使新聞媒體失真地、有偏見性地宣傳報道就會導(dǎo)致社會輿情向負面發(fā)展。當前，我國政府在媒體危機應(yīng)對上的一些主要錯誤做法有：封鎖消息、一味辟謠和否認、鴕鳥政策、反應(yīng)遲緩、敷衍塞責、忽視網(wǎng)絡(luò)輿論和網(wǎng)絡(luò)民意等。[注]鄒建華：《突發(fā)事件輿論引導(dǎo)策略》，中共中央黨校出版社2010年版，第5頁。這些錯誤行為和思想往往帶來地方政府與其他主體之間的關(guān)系緊張和對立，加劇原有事件的緊張程度，進而導(dǎo)致重大突發(fā)事件的爆發(fā)。因此，重突事件發(fā)生時，應(yīng)積極、充分發(fā)揮新聞媒體的職能，建立相應(yīng)的機制和對策：其一，以事實為準繩，客觀報道和反映事發(fā)情境、政府的應(yīng)對措施、公眾的輿論；其二，講求宣傳和引導(dǎo)輿情的技術(shù)，力爭在反應(yīng)實情與不激化事態(tài)兩者間取得平衡；其三，專注現(xiàn)場實景實錄，反對追求“賣點”；其四，正面典型宣傳與負面典型宣傳結(jié)合。此外，重突事件的發(fā)生與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、社會轉(zhuǎn)軌、制度法規(guī)不完善、自然規(guī)律作用等綜合性的復(fù)雜因素直接相關(guān)，這是一個與人類社會、自然界始終伴隨的問題，不以人的意志為轉(zhuǎn)移，因此，新聞媒體的作用也不是階段性的，而是要建立一個長效的中介、宣傳、社會心理引導(dǎo)機制。

三、心理救助機制

心理救助機制是指在重突事件爆發(fā)后，受害方的心理遭受不同程度的創(chuàng)傷，需要進行心理治療和心理救助的方法和手段。心理創(chuàng)傷(精神傷害)不同于物質(zhì)損失，物質(zhì)損失是可以通過物質(zhì)手段彌補的，但心理創(chuàng)傷則不然，它可能是短期的過程也可能是長期的過程，甚至這種心理的創(chuàng)傷具有遺傳性和擴散性，既能影響自身的心理健康并可能遺傳至下一代，也會將這種創(chuàng)傷產(chǎn)生的負面情緒擴散到周邊。因此，面對自然的、社會的重突事件需要建立相應(yīng)的心理救助機制：其一，事件過程中的情緒安撫和事件結(jié)束后的心理疏導(dǎo)結(jié)合，將負面情緒通過轉(zhuǎn)移情緒的方法從受害者心靈深處祛除。其二，針對心理創(chuàng)傷的遺傳性和擴散性，應(yīng)立足于長效心理救助機制的建立。其三，個體心理輔導(dǎo)與團體心理治療結(jié)合。個體心理輔導(dǎo)主要適用于因個別現(xiàn)象、公民個體導(dǎo)致的社會性重突事件，這種情況的受害者人數(shù)較少，形成重大影響的可能是事件的性質(zhì)、非相關(guān)人員的意外參與、地方政府的態(tài)度所致，一旦事態(tài)平息，其受害者人數(shù)較少，通過個體心理輔導(dǎo)較為適宜；自然性重突事件如海嘯、洪水、地震的發(fā)生，其受害群體廣泛，影響廣泛，對特殊個體與大眾群體易采用個體心理輔導(dǎo)與團體心理治療結(jié)合的救助方法。其四，樹立心理治療勝于物質(zhì)救助的理念，回復(fù)情緒與心理常態(tài)化是心理救助的根本目標。

四、區(qū)域政府間的協(xié)調(diào)機制

區(qū)域政府間的有效協(xié)調(diào)和充分合作是高效應(yīng)對重大突發(fā)公共事件的關(guān)鍵。改革開放以來，隨著中央政府和各級地方政府對地方保護主義弊端的逐部認識，地方政府間合作治理開始成為地方政府行政改革的趨勢之一。經(jīng)濟合作組織(OECD)認為出現(xiàn)這種趨勢的原因主要有四種：“一是環(huán)境保護和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展等政策問題，需要區(qū)域內(nèi)各地方政府共同努力解決；二是地方政府必須合作解決由于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展失衡導(dǎo)致的失業(yè)和貧困等問題；三是區(qū)域內(nèi)各地方政府必須通過資源與行動的整合才能提升區(qū)域競爭力，以應(yīng)付全球化的激烈競爭；四是地方政府間橫向合作關(guān)系具有其他任何合作關(guān)系所無法取代的機制。”[注]OECD. Local Partnerships for Better Governance，Paris: OECD，2001,pp22-26.以上原因涉及了區(qū)域政府間合作治理的幾乎所有方面，其中，重突事件的區(qū)域政府間的協(xié)調(diào)機制是區(qū)域間政府合作治理的一個方面，它是指在某一特定地域重突事件爆發(fā)時關(guān)聯(lián)或影響到其它地域，這種關(guān)聯(lián)和影響涉及到不同管轄地域的行政主體的行政權(quán)力，因而，為了妥善處理重突事件，避免因為重突事件的出現(xiàn)而導(dǎo)致新的問題，構(gòu)建區(qū)域政府間的協(xié)調(diào)機制，“實現(xiàn)權(quán)威主體的功能耦合是重中之重”[注]黃建洪：《應(yīng)對重大突發(fā)公共事件中的縱向府際協(xié)調(diào)探析》，《蘇州大學學報》2012年第2期。，尤其是縱向府際協(xié)調(diào)，對于重突事件的事中處置和事后善后，具有重要價值。

區(qū)域政府間面對重突事件構(gòu)建協(xié)調(diào)機制具有極強的操作性。如果說常規(guī)化的區(qū)域間政府合作是建立在利益基礎(chǔ)上的，那么重突事件的區(qū)域政府間協(xié)調(diào)則是為了減少利益的損失。隨著各種類型重突事件的紛至沓來，沒有哪個地方政府可以獨善其身，如2005年9月吉林省吉林市發(fā)生苯泄漏，致使吉林、黑龍江兩省松花江遭受嚴重污染，化學污染不但造成國內(nèi)各地造成危害，而且隨著松花江有毒物質(zhì)進入黑龍江流域還造成國際糾紛(江北岸俄羅斯政府通過外交途徑提出抗議)，這又給我們提出了一個新的課題，就是區(qū)域政府間的合作并非僅限于國內(nèi)的行政主體之間，重突事件具有“溢出性”，完全可以擴展到國際領(lǐng)域，這也從另一個側(cè)面說明國內(nèi)地方政府完全可以就重突事件與國外地方政府間搭建合作治理的平臺。具體的協(xié)調(diào)機制如下：其一，區(qū)域間地方政府通過明確的地方法規(guī)建立針對重突事件彼此溝通的法律平臺，形成應(yīng)對重突事件合作的法律依據(jù)；其二，確定事件發(fā)生地的地方政府的主要責任，以責任的大小輕重來測定合作的各地方政府所應(yīng)承擔的義務(wù)及應(yīng)有的權(quán)利，為善后工作提供依據(jù)；其三，地方政府與其他地區(qū)的非政府組織的合作方式、不同地域間的非政府組織之間的合作成為可以采取合作的形式；其四，創(chuàng)辦鄰近地區(qū)、流域地區(qū)的地方政府的合作論壇、協(xié)調(diào)會，使得直接利益攸關(guān)方保持經(jīng)常性的溝通暢通；其五，針對溢出性、流動性強的資源建立地方政府與鄰國地方政府正式的合作管理機構(gòu)，避免國內(nèi)重突事件演變?yōu)閲H糾紛。

五、多維主體的善后機制

解決機制只是針對具體問題制定對策并立即行動，它的目的是阻止重突事件向更壞的方面發(fā)展，拯救生命財產(chǎn)、保障公眾權(quán)利。但是恢復(fù)事件前的正常秩序則是更為重要的工作，畢竟追求經(jīng)濟社會持續(xù)快速健康發(fā)展才是各級地方政府的使命，因此，事后回歸常態(tài)就需要地方政府制定一個善后機制，將社會生活、大眾心理重新引入正軌。

(一)從行政區(qū)到區(qū)域合作的地方政府責任機制

傳統(tǒng)的行政區(qū)行政，是指各地方政府在各自的管轄區(qū)內(nèi)行使法定權(quán)力。但是隨著工業(yè)化和后工業(yè)化時代的到來，競爭模式讓位于“合作-競爭-共贏”模式，這標志著各地方政府要擺脫掉以往的偏見，從宏觀角度出發(fā)構(gòu)建區(qū)域間政府合作治理的模式。重突事件的頻繁爆發(fā)，尤其是它的擴散破壞性導(dǎo)致一地出事多處遭殃的局面，當事件已經(jīng)爆發(fā)，區(qū)域政府間為了恢復(fù)生產(chǎn)、生活秩序就要冷靜下來拿出合作分擔方案。如前文所說的松花江流域大面積污染、地震災(zāi)害、臺風海嘯的破壞等，都需要區(qū)域政府間在災(zāi)后通過一整套地方政府間共同承擔責任的機制,共同承擔損失并共同致力于本區(qū)域的事后重建工作。

區(qū)域政府間針對重突事件發(fā)生后的善后責任機制包括：其一，以事發(fā)時責任大小確立事后善后責任大小，按責任大小比例分配各地方政府應(yīng)該承擔的善后義務(wù)；其二，區(qū)域內(nèi)的宏觀生態(tài)環(huán)境、人文環(huán)境、中觀的資源環(huán)境、微觀的質(zhì)量環(huán)境是區(qū)域政府共同的行政環(huán)境系統(tǒng)，善后費用的共同承擔是為了營造更好的環(huán)境系統(tǒng)，恢復(fù)彼此的利益最大化格局；其三，事后恢復(fù)重建的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)及此種系統(tǒng)與各地方政府部門行政首腦的溝通；其四，建立“正和博弈”的善后工作機制，將事后重建放在發(fā)展區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展的角度。

(二)地方政府與企業(yè)的合作處理善后機制

在應(yīng)對重突事件中，政府是主要負責方，企業(yè)作為掌控大量社會資源的主要社會力量之一，也是成功應(yīng)對重突事件的必要參與方。企業(yè)參與地方政府合作處理善后機制主要基于兩方面的原因：一是企業(yè)的社會責任使然，作為市場的微觀主體追求利潤已經(jīng)不是現(xiàn)代企業(yè)的唯一使命。1999年1月，在瑞士達沃斯世界經(jīng)濟論壇上，聯(lián)合國秘書長安南提出了“全球協(xié)議”，該協(xié)議號召公司遵守在人權(quán)、勞工標準和環(huán)境方面的九項基本原則?？偲饋碚f，企業(yè)的社會責任可分為經(jīng)濟責任、文化責任、教育責任、環(huán)境責任等幾方面。就經(jīng)濟責任來說，企業(yè)主要為社會創(chuàng)造財富，提供物質(zhì)產(chǎn)品，改善人民的生活水平；就文化責任和教育責任等方面來說，企業(yè)主要為員工提供符合人權(quán)的勞動環(huán)境，教育職工在行為上符合社會公德，在生產(chǎn)方式上符合環(huán)保要求。用“全球協(xié)議”的標準來對照我國企業(yè)，可以說，目前我國企業(yè)的發(fā)展目標距離國際標準還差得很遠。二是很多社會性重突事件的發(fā)生都是由于企業(yè)沒有履行其最基本的責任和職能。前者體現(xiàn)企業(yè)的社會良心，而后者則表現(xiàn)為企業(yè)的違規(guī)、違法行為。企業(yè)的社會責任使其面對自然災(zāi)害時有義務(wù)向社會提供物質(zhì)援助；企業(yè)的違規(guī)違法行為使其有完全的責任為社會承擔重突事件的責任，當然這種責任主體的指向明確，就是事件策源地的企業(yè)單位。當前很多群體上訪事件都與企業(yè)違約違法行為掛鉤。

目前，政府缺乏協(xié)調(diào)企業(yè)的有效手段，難以充分調(diào)動企業(yè)參與的積極性，而且對企業(yè)資源也難以形成有效整合，是政府協(xié)調(diào)企業(yè)應(yīng)對突發(fā)公共事件的困境。[注]袁建軍，金太軍：《政府協(xié)調(diào)企業(yè)應(yīng)對突發(fā)公共事件的困境與破解》，《浙江社會科學》2011年第7期。為此，謀求建立雙方相互聯(lián)系、互為補充的善后處理機制勢在必行：其一，通過法制約束地方政府與企業(yè)在重突事件后的雙方合作處理善后的權(quán)利義務(wù)關(guān)系?，F(xiàn)代企業(yè)制度明確規(guī)定企業(yè)是獨立的法人實體，在法律框架下明確地方政府與企業(yè)之間的合作處理善后關(guān)系，避免新的政企不分現(xiàn)象；其二，企業(yè)強調(diào)自身的社會責任是一種戰(zhàn)略選擇，有利于提高自身的品牌知名度，地方政府為了鼓勵非責任性的企業(yè)承擔社會責任需要采取稅收優(yōu)惠、簡化審批程序、政策扶持等手段來彌補企業(yè)在善后處理過程中的財政轉(zhuǎn)移支付；其三，企業(yè)對本組織內(nèi)部人員在重突事件后進行物質(zhì)援助和心理救助可以緩解地方政府的工作壓力；其四，地方政府與企業(yè)共同選派人力資源參與重突事件后的重建與秩序恢復(fù)，組建信息交流平臺。

(三)地方政府與非政府組織的合作處理善后機制

慈善類的非政府組織、技術(shù)型專業(yè)化較強的非政府組織具有與地方政府就重突事件后實現(xiàn)合作處理善后的強烈意愿，這與這類組織本身的使命直接相關(guān)；同時非政府組織與地方政府之間存在著較強的控制與依賴關(guān)系，半競爭半合作關(guān)系也促使兩者邁向合作關(guān)系。因此，政府應(yīng)積極與專業(yè)機構(gòu)、專業(yè)人員建立長期的科研合作計劃，共同探討危機，應(yīng)對困難，以增強決策的科學性和有效性；同時，“建立專職或者兼職應(yīng)急救援隊伍，鼓勵志愿者參與應(yīng)急救援工作，加強對志愿者隊伍的招募、組織和培訓”[注]謝晶瑩：《政府應(yīng)對公共突發(fā)事件工作探析》，《中國應(yīng)急救援》2010年第3期。。地方政府與非政府組織的合作善后處理機制具體體現(xiàn)為：其一，地方政府依法確立與非政府組織在重突事件后的善后處理過程中的法律關(guān)系，避免出現(xiàn)地方政府對非政府組織正常運作的干擾；其二，非政府組織以非政府身份，針對社會性重突事件的后遺癥開展秩序疏導(dǎo)和心理救助工作，不易產(chǎn)生受害者的心理抵觸，可有效降低善后處理的成本；其三，非政府組織宣傳與政府新聞媒體宣傳實現(xiàn)各自宣傳優(yōu)勢，深入基層了解真實輿情，為善后深入處理階段提供信息支持；其四，運用非政府組織的“汲取”功能，實現(xiàn)社會力量的深入開發(fā)和使用，保障社會力量在善后階段的整合與應(yīng)用。

綜上，地方政府作為重突事件的應(yīng)對主體，其權(quán)威性、技術(shù)主導(dǎo)性和控制力決定了它是應(yīng)對重突事件的最關(guān)鍵的力量。重突事件的繁復(fù)性、多變性和擴散性使得單一應(yīng)對主體顯得力不從心，非政府組織、公民個體因其自身力量的增長和成熟已經(jīng)具備了參與應(yīng)對重突事件的資格，尤其是社會性重突事件的爆發(fā)，非政府組織和相關(guān)的公民個體完全可以通過與政府、企業(yè)和社團的協(xié)商溝通、網(wǎng)絡(luò)的宣傳力量來構(gòu)建“損失最小化——多方博弈合作共贏——收益最大化”的運行機制。