基于唐朝給侍制度的家庭養(yǎng)老支持政策思考

崔恒展

(濟南大學 政治與公共管理學院，山東 濟南 250022)

一、問題的提出

正如已有研究所說：“中國作為最大的發(fā)展中國家，改革開放以來，由于經(jīng)濟社會的發(fā)展和人口控制政策的嚴格實施，人口總量急劇膨脹的勢頭得到有效遏制，成為發(fā)展中國家控制人口總量的典范。但人口老齡化猝不及防、接踵而至。客觀而論，人口老齡化既是我國改革開放所取得的最重要成就之一，也是我國在21世紀所面臨的重大挑戰(zhàn)。但與西方發(fā)達國家不同的是，中國以少子型為特征的人口老齡化來勢兇猛”。注宋全成、崔瑞寧：《人口高速老齡化的理論應(yīng)對——從健康老齡化到積極老齡化》，《山東社會科學》2013年第4期。在此背景下，新中國建立后形成的以家庭養(yǎng)老為主，家庭養(yǎng)老與國家、社會和集體相結(jié)合的養(yǎng)老形式，面臨著家庭養(yǎng)老功能弱化和社會養(yǎng)老壓力加大的雙重困境，如何養(yǎng)老已然成為一個各界廣泛關(guān)注的嚴峻而緊迫的社會問題。

在探討如何應(yīng)對日益加劇的老齡化社會的過程中，一方面，越來越多的人認識到了社會變遷所帶來的傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能弱化及其給養(yǎng)老帶來的挑戰(zhàn)?！皞鹘y(tǒng)的家庭功能結(jié)構(gòu)注重養(yǎng)老撫幼、生育教育、生產(chǎn)生活等作用的發(fā)揮,由于當今的家庭日益與社會融為一體,家庭功能結(jié)構(gòu)日漸淡化生育功能和養(yǎng)老義務(wù),但仍很重視子女的撫育教育職能,這些功能結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變淡化了家庭的保障功能,給改善社會民生與提高家庭發(fā)展能力問題帶來新的挑戰(zhàn)?！弊⒅軙?、任俊濤：《家庭發(fā)展公共政策評價與完善》，《中國市場》2011年第22期?！半S著社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和家庭結(jié)構(gòu)的變遷，養(yǎng)老服務(wù)功能逐漸由家庭轉(zhuǎn)向社會，這是一場包含了養(yǎng)老保障體系建設(shè)、社會服務(wù)體系建構(gòu)、社區(qū)功能強化等一系列問題的深層次社會形態(tài)的變革?！弊⒅於罚骸娥B(yǎng)老服務(wù)需求多元化視角下的社會組織建設(shè)》，《山東社會科學》2013年第4期。因此，呼喚社會化養(yǎng)老幾乎已經(jīng)成為全社會的共同呼聲。另一方面，社會化養(yǎng)老不能完全取代家庭養(yǎng)老的作用也是一個基本的共識，并呼喚家庭養(yǎng)老的社會支持。張秀蘭將“強調(diào)以家庭作為福利單位，支持和強化家庭在福利提供中的功能，激活家庭所在社區(qū)本土資源”作為其所提出的家庭福利體系建構(gòu)的基本理念之一，認為“我們重視家庭的優(yōu)秀傳統(tǒng)可以用來作為提供家庭福利的資源”，但“目前家庭難以獨立承擔的福利需求主要包括養(yǎng)老、行動不便和高齡老人照顧、兒童照顧和社區(qū)文化建設(shè)”注張秀蘭：《整合家庭與社區(qū)福利資源提升北京市民家庭福利水平》，《北京觀察》2010年第3期。則需要社會支持。張正軍等研究發(fā)現(xiàn)，“從宏觀視角及制度擴張和靜態(tài)均衡角度對農(nóng)村養(yǎng)老的關(guān)注多具有政治考量和貨幣補償?shù)奶攸c，據(jù)此推行的社會養(yǎng)老政策迄今為止績效不佳”，并提出“在較長的歷史時期，農(nóng)村養(yǎng)老制度建設(shè)應(yīng)圍繞穩(wěn)定、擴展或補充而不是抑制家庭的模式來展開。家庭養(yǎng)老需要政策支持。”[注]張正軍、劉瑋：《社會轉(zhuǎn)型期的農(nóng)村養(yǎng)老:家庭方式需要支持》，《西北大學學報》(哲學社會科學版)2012年第3期。

中國現(xiàn)行養(yǎng)老的政策及輿論導向是強調(diào)社會化養(yǎng)老。伴隨著2009年新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點和2011年城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點的展開，中國的社會化養(yǎng)老保險制度已實現(xiàn)了全覆蓋，并且，在民政部的大力推動下，老年津貼發(fā)放也開始了實踐探索。2011年底國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011-2015年)》，社會化養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)有序展開。社會保險制度建設(shè)目標定位主要是解決老年人的物質(zhì)供養(yǎng)問題，社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)目標定位主要是解決老年人的生活照料問題。正如張秀蘭所說：“西方國家老齡化的壓力直接來自勞動力的減少和完善的社會保險制度所帶來的沉重的財政負擔，但是我們所面臨的是在就業(yè)壓力和不完善的社會保障機制下的老齡化問題”。[注]張秀蘭：《發(fā)展型社會政策：實現(xiàn)科學發(fā)展觀的一個操作化模式》，《中國社會科學》2004年第6期。在此背景下，建立和健全社會保障體系，強化社會養(yǎng)老的功能與作用有其合理性甚至緊迫性。但就現(xiàn)實而言，物質(zhì)供養(yǎng)層面除現(xiàn)行國家機關(guān)和事業(yè)單位退休養(yǎng)老制度和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度能夠保證或基本保證退休老人的基本生活外，新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險所提供的“養(yǎng)老金”對養(yǎng)老而言是杯水車薪，充其量只能作為一種老年津貼。也就是說，沒有被傳統(tǒng)退休制度和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度覆蓋的老年人的物質(zhì)供養(yǎng)，仍然必須依靠家庭(包括老年人的自養(yǎng))，而對如何充分發(fā)揮家庭作用以確保這部分老年人的基本生活卻缺乏必要的關(guān)注。《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》中確定的社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的核心內(nèi)涵是：“應(yīng)以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐，著眼于老年人的實際需求，優(yōu)先保障孤老優(yōu)撫對象及低收入的高齡、獨居、失能等困難老年人的服務(wù)需求，兼顧全體老年人改善和提高養(yǎng)老服務(wù)條件的要求”。從近兩年政府推動的實踐看，著力點是社區(qū)和機構(gòu)，對如何以居家為基礎(chǔ)則見識不一，也乏善可陳。強調(diào)社會養(yǎng)老的政策導向，進而助推了相應(yīng)的輿論導向，在提升了社會公眾期望值的同時，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老不說被抑制，至少被淡化或說忽略了。

本研究堅持認為，在經(jīng)濟供養(yǎng)、生活照料和精神慰藉三方面養(yǎng)老內(nèi)容中，精神慰藉更多應(yīng)通過滲透于經(jīng)濟供養(yǎng)和生活照料之中而得以體現(xiàn)。對于中國的養(yǎng)老形勢可作如下判斷：隨著我國經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長，各項社會保障制度進一步趨于完善，養(yǎng)老的內(nèi)容正在實現(xiàn)由經(jīng)濟供養(yǎng)為主向生活照料為主的轉(zhuǎn)變。[注]崔恒展、李宗華：《老齡化背景下的養(yǎng)老內(nèi)容研究》，《山東社會科學》2012年第4期。就發(fā)展趨勢而言，經(jīng)濟供養(yǎng)層面上，養(yǎng)老的社會責任應(yīng)不斷加大。老年人的經(jīng)濟供養(yǎng)將由家庭為主、社會為輔，演變?yōu)榧彝ヅc社會并重，并最終發(fā)展為社會為主、家庭為輔。生活照料層面上，在探索建立社會化養(yǎng)老服務(wù)體系的過程中，不斷增強和發(fā)揮社區(qū)服務(wù)作用的同時[注]從上世紀80年代末起，有關(guān)國家逐漸形成家庭、社區(qū)和機構(gòu)相結(jié)合的養(yǎng)老照護新模式，該模式中，發(fā)展社區(qū)服務(wù)是關(guān)鍵。社區(qū)若不能提供居家養(yǎng)老所需的各種專業(yè)化服務(wù)，老年人只能求助于機構(gòu)養(yǎng)老。所以，發(fā)展社區(qū)為老服務(wù),是建立家庭、社區(qū)和機構(gòu)養(yǎng)老相互支持為老照護服務(wù)體系的核心(陳可冀等，2012)。，必須堅持家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)地位，高度重視并認真思索和探討在新形勢下如何充分發(fā)揮家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)優(yōu)勢。

“家庭養(yǎng)老是傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式，也是世界各國最為普遍的養(yǎng)老模式，是最經(jīng)濟、最溫馨、最有人情味的養(yǎng)老方式?！盵注]張漢玲：《家庭與社區(qū)相結(jié)合的新型養(yǎng)老方式》，《學習月刊》2011年第10期。家庭養(yǎng)老在現(xiàn)代社會中的功能與作用，已被國外應(yīng)對人口老齡化的養(yǎng)老實踐所證明，并成為聯(lián)合國1982年維也納老齡問題國際行動計劃的原則要求?！跋绕谶M入人口老齡化國家在解決照護問題上走過一段彎路，建立了大批養(yǎng)老設(shè)施將老年人集中起來照護，給政府在財政上帶來巨大負擔，也導致老年人與家人、社會相脫離。實踐證明老年人必須‘回到家庭中’去，這個決策是符合聯(lián)合國老齡問題《國際行動計劃》中提出的要盡可能長時間地將老年人留在社區(qū)和家中生活的原則?！盵注]陳可冀等：《積極應(yīng)對我國老齡問題的建議》，《中國老年學雜志》2012年第9期。

中國具有悠久的家庭養(yǎng)老傳統(tǒng)和深厚的家庭養(yǎng)老文化底蘊，雖然家庭養(yǎng)老功能弱化，但家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)地位不容動搖。新修訂的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》在明確規(guī)定“老年人養(yǎng)老以居家為基礎(chǔ)”的同時，提出“國家建立健全家庭養(yǎng)老支持政策，鼓勵家庭成員與老年人共同生活或者就近居住，為老年人隨配偶或者贍養(yǎng)人遷徙提供條件，為家庭成員照料老年人提供幫助”。如何建立健全國家的養(yǎng)老支持政策切實地“為家庭成員照料老年人提供幫助”是一個值得關(guān)注和探討的理論和現(xiàn)實問題。對此，唐朝的給侍制度無疑可給我們提供有益的啟示。

二、唐朝的給侍制度

關(guān)于唐朝的養(yǎng)老制度，除了均田法規(guī)定“老人與殘疾人均可受田(四十畝)，且可以‘不課’”這一物質(zhì)保障外，“唐朝在養(yǎng)老方面的另一個重大舉措是實行給侍制度”。[注]王衛(wèi)平、黃鴻山：《中國古代傳統(tǒng)社會保障與慈善事業(yè)——以明清時期為重點的考察》，群言出版社2004年版，第39頁。用現(xiàn)代話語表述，給侍制度就是在家庭養(yǎng)老的背景下，政府依法給特定的老年人配備年輕人以照料其生活的制度，也可簡單地理解為一種老年人的生活照料制度。

李錦繡對唐朝給侍制度進行了迄今為止較為全面和權(quán)威的研究，而陳明光則將以給侍為主要內(nèi)容的唐朝的養(yǎng)老制度稱為侍老制度。根據(jù)李錦繡《唐代制度史略論稿》第四部“交通、社會制度”之二“唐代的給侍制度——儒家學說的具體實現(xiàn)”中的研究，結(jié)合陳明光《唐朝的侍老制度》中的相關(guān)內(nèi)容，唐朝的給侍制度可概述如下：

(一)給侍制度的產(chǎn)生與發(fā)展

給侍制度不是從唐代開始的，但唐代的給侍制度具有普遍性和完備性等特點。大致發(fā)展脈絡(luò)是：在唐初就已形成了一套制度，制訂于貞觀年間的唐律多處提到給侍問題，唐初頒布的詔敕中也有反映，并通過一次次律令詔敕的頒布逐漸完善，到唐玄宗開天年間趨于完備：“到開元二十五年為止，給侍之制從人數(shù)到充侍范圍，都以令的形式做了固定。其后所下詔敕，為此制的調(diào)整與完善”。唐后期，因戰(zhàn)亂導致青壯年勞動力(侍丁)極度短缺，制度漸趨消亡。所謂“后期的‘人戶減耗，搖役繁多’，是給侍制度在唐后期不可實現(xiàn)的直接原因”[注]李錦繡：《唐代制度史略論稿》，中國政法大學出版社1998年版，第357-364頁。。

(二)給侍制度的主要內(nèi)容

唐承隋制，六十為老。給侍制度則是給年滿八十歲及以上的高齡老人，以及雖不滿八十歲但罹患重病的老人配備侍丁?！胺彩四臧耸昂V疾，給侍丁一人，九十給二人，百歲三人?！遍_元二十五年戶令:“諸年八十及篤疾，給侍丁一人，九十二人，百歲五人?！?《唐六典》卷三戶部郎中員外郎條)[注]本文所引用古代典籍除個別轉(zhuǎn)引自陳明光文章外，皆轉(zhuǎn)引自李錦繡文章，特此說明。在有些時期，給侍惠及更低年齡老人，如“天寶八載閏六月制，其天下百姓，丈夫七十五以上，婦人七十以上，宜各給中男一人充侍，仍任自簡擇。至八十以上，依常式處分?！?《通典》卷六七嘉禮一二養(yǎng)老門大唐條略)享受給侍待遇的老人被稱為侍老。

(三)給侍制度的主要特點

1.政治目的鮮明。唐朝給侍制度實踐蘊含著鮮明的教化性，唐朝的詔敕屢稱“尚老貴年，所以教孝也”(《全唐文》卷六八敬宗《南郊赦文》)?！敖o侍制度，是與徭役結(jié)合的養(yǎng)老，它一方面是徭役制度，另一方面，又是教化。對庶人之老，不僅只在物質(zhì)上提供米粟，而且通過侍老與侍丁的關(guān)系來實現(xiàn)這一養(yǎng)老禮儀。這種養(yǎng)老，不只是一個禮儀，而是儒家學說的具體實現(xiàn)。”[注]李錦繡：《唐代制度史略論稿》，中國政法大學出版社1998年版，第372頁。百度百科詮釋教化，是指把政教風化、教育感化、環(huán)境影響等有形和無形的手段綜合運用起來，既有皇帝的宣諭，又有各級官員耳提面命和行為引導，還有立功德碑、樹牌坊、傳播通俗讀物等多種形式；既向人們正面灌輸?shù)览?，又注意結(jié)合日?；顒邮谷藗冊诓恢挥X中達事明理，潛移默化。因此，從政治視角觀照，給侍制度可以理解為是統(tǒng)治者以管控社會和穩(wěn)定統(tǒng)治秩序為目的，對孝道這一傳統(tǒng)社會和文化資源弘揚和發(fā)展的一種制度設(shè)計。

2.保障范圍廣泛。給侍制度是面向所有家庭普遍實施的。這一普遍性是由給侍的教化目的所決定的：“唐朝的給侍，非但給富戶，也給貧戶，給侍的目的為養(yǎng)老倡孝，只有占人口絕大多數(shù)的貧下戶承此制之利，普遍教化的目的才可達到。給侍的目的，便決定了它是要普遍實施的?！盵注]李錦繡：《唐代制度史略論稿》，中國政法大學出版社1998年版，第363頁。

3.責任主體明確。照料老人生活的充侍人員是當然的責任主體。早期充侍者須是成丁之男，故稱之為侍丁；大概到天寶年間，中男[注]不同朝代丁、中有不同規(guī)定，據(jù)[唐]杜佑·通典卷第七記載：大唐武德七年定令,男女始生為黃,四歲為小,十六為中,二十一為丁,六十為老。玄宗天寶三載十二月制,自今以后,百姓宜以十八以上為中男,二十三以上成丁。也可充侍，并允許侍老自行選取(所謂自簡擇)，使得充侍者隊伍擴大。充侍者有親侍和外侍之分，“所謂親侍，即侍丁與侍老有親屬關(guān)系……外侍則侍丁與侍老無親屬關(guān)系”。[注]李錦繡：《唐代制度史略論稿》，中國政法大學出版社1998年版，第363頁。親侍屬于法定充侍人員，人子不侍其親是違法的，即使官員也不例外?！白娓改浮⒏改咐霞矡o侍，委親之官，即妄增年狀以求入侍及冒哀求仕者，徒一年”(《唐律疏議》卷一〇府號官稱犯父祖名條略)。如陳明光所總結(jié)：“除少數(shù)政府特別重用的官員以外，其他官員不得委棄家中的‘侍老’而獨自赴任……無論是在任官之際或任官之后，只要家中有了‘合侍’對象，該官要么攜之赴任，要么請求停官歸侍，否則都是有罪名的。”[注]陳明光：《唐朝的侍老制度》，《文史知識》1991年第11期。因此，“上至職事官下至官戶、雜戶、音聲人及犯流死罪者，均可身充親侍，也就是說，各階級階層之人都有充侍問題?！盵注]李錦繡：《唐代制度史略論稿》，中國政法大學出版社1998年版，第366頁。外侍是唐朝給侍有別于其他朝代的獨特地方，“是給侍制完備的產(chǎn)物，也是中國古代社會高峰時期的產(chǎn)物?！盵注]李錦繡：《唐代制度史略論稿》，中國政法大學出版社1998年版，第364頁。外侍屬于職業(yè)充侍人員，即“外侍的身份是固定的，他們的差役就是充侍，在充侍時是侍丁，不侍時其身份仍為侍丁。他們的侍老不固定，必要時，還可以回侍其親?！盵注]李錦繡：《唐代制度史略論稿》，中國政法大學出版社1998年版，第363頁。給侍制度興盛時，社會上形成了一支身份復雜、人員龐大的專職外侍隊伍，與親侍充侍的強制性不同，無親侍侍奉的侍老允許自行選取外侍，外侍似乎也有自行選取侍老的自由。

4.配套政策完備。有一系列的政策法規(guī)以確保給侍制度的貫徹實施。與給侍相關(guān)的政策，就功能而言包括弘揚(或稱激勵)性政策、強制性政策和誘導性政策；就內(nèi)容而言包括政治、經(jīng)濟、法律、社會文化、教育等諸方面。針對侍老的主要政策除了“賦役俱免”外，還通過各種詔敕明文規(guī)定版授侍老官品的禮遇，以及頒賜一定數(shù)量的粟米、絹帛等物；針對侍丁的主要政策：“侍丁，依《令》免役，唯輸調(diào)及租”(《唐律疏議》卷三)，即侍丁依法可免承全部的力役負擔。官員充侍還有特別優(yōu)待：“凡致仕之官五品已上及解官充侍者，各給半祿”(《唐六典》卷三倉部郎中員外郎條略)。在刑法方面，唐律對家中有“侍老”的服刑對象有某些通融，即“諸犯死罪非十惡，而祖父母、父母老疾應(yīng)侍，家無期親成丁者，上請……即至配所，應(yīng)侍，合居作者，亦聽親終期年，然后居作”(《唐律疏議》卷三名例律略)。出于“高年給侍”的通義，唐前期的戶籍的稽管辦法也有變通之處。[注]陳明光：《唐朝的侍老制度》，《文史知識》1991年第11期。

5.實施程序規(guī)范。首先，在保障對象的確定上有規(guī)范的程序，即李錦繡所謂“嚴格的請侍手續(xù)”，包括“團貌、請侍、里正款、縣司下符”四個步驟，亦即登記造冊、個人申請、里正審查、縣司審批。其次，獲得給侍資格后，侍丁的選取也有明確的次序規(guī)定。根據(jù)開元二十五年戶令:“皆先盡子孫，次取近親，皆先輕色，無近親外取白丁者，人取家內(nèi)中男者，并聽”。即排在第一位的是子孫，第二位的是近親，在諸子孫及近親中又優(yōu)先選取擔服較輕色役者。如果無成丁子孫和近親，是選取外侍還是選取自家的中男，可隨便。

三、社會政策視角下的唐朝給侍制度

從社會政策視角而言，唐朝的給侍制度可以看作是中國古代統(tǒng)治者對家庭養(yǎng)老特別是家庭老年人生活照料給予政策支持制度設(shè)計的經(jīng)典案例。

(一)給侍制度是中國古代社會政策實踐的典范

“社會政策是一個被廣泛運用但又缺乏公認定義的概念?！盵注]黃晨熹：《社會政策》，華東理工大學出版社2008年版，第3頁。維基百科中，社會政策被定義為通過國家立法和政府行政干預，解決社會問題，促進社會安全，改善社會環(huán)境，增進社會福利的一系列政策、行動準則和規(guī)定的總稱。丁建定的教材中將社會政策定義為在特定的情境中，以國家或政府為主導的社會力量，為實現(xiàn)社會均衡發(fā)展和增進社會福利而制定的行動方案或行動準則。其表現(xiàn)形式包括：法律法規(guī)，行政規(guī)定或命令，國家領(lǐng)導人口頭或書面的指示，政府大型規(guī)劃，具體行動計劃、條例、措施、準則、方針和辦法及相關(guān)策略等。[注]丁建定：《社會政策概論》，華中科技大學出版社2006年版，第7頁。學界一般認為，社會政策起源于1873年德國學者組織的“社會政策學會”，就術(shù)語的產(chǎn)生而言或許如此，就內(nèi)容而言，結(jié)合上述唐朝給侍制度特點及社會政策定義，可以說唐朝的給侍制度就是一種社會政策，并且應(yīng)該說是中國古代社會政策實踐的典范。

(二)給侍制度是唐朝政府對家庭福利的積極干預

潘屹認為，從社會政策的理論來分析，福利在常規(guī)的意義上指政府在個人和家庭收入、衛(wèi)生健康、住房、教育、養(yǎng)老和就業(yè)培訓以及公共服務(wù)等領(lǐng)域內(nèi)的行為，它包括了國家、社會、企業(yè)、社區(qū)、家庭和個人提供的福祉政策。福利的含義是國家干預人民的生活。而這種干預，體現(xiàn)了為了人民這一基礎(chǔ)原則。不經(jīng)過政府干預的福利，只能說是自然狀態(tài)下的福利，而不能說國家制定的政策。對于國家的福利，一定要經(jīng)過政府的干預。同時，國家必須是人民的國家，政府應(yīng)該是為人民服務(wù)的政府，這就決定了福利的性質(zhì)。并且認為，中國在歷史上就有國家對福利干預的文化精髓和實踐。[注]潘屹：《國家福利功能的演變及啟示》，《東岳論叢》2012年第10期。由此可說，唐朝的給侍制度就是唐朝政府對家庭福利的積極干預。

(三)給侍制度是中國古代的發(fā)展型家庭政策

發(fā)展型家庭政策是發(fā)展型社會政策的有機組成部分。發(fā)展型社會政策，是對西方發(fā)達國家自20世紀90年代中期以來社會政策實踐探索和理論研究的概述?！斑@種理論同剩余型模式與制度型模式的區(qū)別在于,它促進了‘生產(chǎn)性的’、有助于經(jīng)濟發(fā)展的社會福利干預。發(fā)展型社會政策結(jié)合經(jīng)濟議題,力圖通過協(xié)調(diào)社會政策和經(jīng)濟政策來改善所有人的福利?！盵注]張偉兵：《發(fā)展型社會政策理論與實踐——西方社會福利思想的重大轉(zhuǎn)型及其對中國社會政策的啟示》，《世界經(jīng)濟與政治論壇》2007年第1期。張秀蘭等人提出，在西方發(fā)達國家發(fā)展型社會政策形成過程中，家庭對經(jīng)濟和社會發(fā)展的作用重新受到重視, 很多社會政策轉(zhuǎn)向了對家庭的支持或投資，形成所謂發(fā)展型家庭政策。并認為，“從西方福利國家的社會政策發(fā)展過程中可以看到,對家庭功能和責任的理解一直是影響社會政策發(fā)展和變化的一個最重要的因素,而政策的演變過程事實上經(jīng)歷了一個對政府—家庭責任界限不斷重新界定的過程。從這個意義上說,社會政策即是家庭政策。”福利國家興起早期，社會政策主要是彌補家庭功能的不足。1970年代中后期以后,在應(yīng)對福利危機的過程中，引發(fā)了在社會政策領(lǐng)域和理論界對家庭功能的重新重視。1990年代以來, 改革的方向是從戰(zhàn)略發(fā)展的角度給予家庭積極的支持。[注]張秀蘭、徐月賓：《建構(gòu)中國的發(fā)展型家庭政策》，《中國社會科學》2003年第6期。唐朝給侍制度的內(nèi)容暗合發(fā)展型社會政策的理論與實踐，可以稱之為中國古代的發(fā)展型家庭政策。

四、唐朝給侍制度的啟示

(一)老年人不是社會的負擔

李錦繡從養(yǎng)老在儒家學說中的地位層面，闡述給侍制度產(chǎn)生的原因：“孝于家者忠于國。教孝又為鞏固國家統(tǒng)治的大計，不可有片刻疏忽。唐玄宗親注《孝經(jīng)》，為此；唐代重視養(yǎng)老，也是為此；將養(yǎng)老禮貫諸律令而形成制度，還是為此”。并進而總結(jié)說：“養(yǎng)老孝道為禮的內(nèi)容，經(jīng)晉到唐逐漸被著于律令，這是中國中古社會的歷史趨勢。給侍入律成為制度，為儒家思想實現(xiàn)的標志?！盵注]李錦繡：《唐代制度史略論稿》，中國政法大學出版社1998年版，第373、374頁。因此，漢唐至清，至少就政治層面，老年人是歷朝歷代統(tǒng)治者借以達成統(tǒng)治目的的一種資源而不是負擔。

宋全成等研究提出，在應(yīng)對老齡化社會的過程中，20世紀80年代國際社會產(chǎn)生了基于老年人的需求理論而建構(gòu)的健康老齡化理論及政策，90年代則產(chǎn)生了基于老年人的社會權(quán)利理論而構(gòu)建的積極老齡化的理論與政策。其中，“積極老齡化改變了以往人們的下列傳統(tǒng)觀點——盡管老年人曾為社會進步做出了巨大的貢獻，但進入老年后他們就成為社會的負擔，而是強調(diào)——老年人是被忽視的寶貴的社會資源，他們健康地參與社會、經(jīng)濟、文化與公共事務(wù)，將依然是社會財富的創(chuàng)造者和社會發(fā)展的積極貢獻者”。[注]宋全成、崔瑞寧：《人口高速老齡化的理論應(yīng)對——從健康老齡化到積極老齡化》，《山東社會科學》2013年第4期。就此角度而言，可以說中國自古以來傳統(tǒng)的尊老養(yǎng)老理念與積極老齡化理論及政策暗合。

(二)中國現(xiàn)行養(yǎng)老仍然要立足家庭

“與西方發(fā)達國家不同，中國面臨的養(yǎng)老問題是在經(jīng)濟未發(fā)達、就業(yè)不充分和社會保障未完善情況下的養(yǎng)老問題，這要求中國尋求一種將社會發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)在整合的養(yǎng)老政策模式。因而只有在養(yǎng)老的制度安排中注入‘發(fā)展’的成分，才能使養(yǎng)老政策不只是一種應(yīng)急策略，更與經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展協(xié)調(diào)起來。這對正處于人口老齡化的加速期和發(fā)展模式轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時期的中國，具有戰(zhàn)略意義?！盵注]胡湛、彭希哲：《發(fā)展型福利模式下的中國養(yǎng)老制度安排》，《公共管理學報》2012年第3期。家庭養(yǎng)老是中國傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式，和大規(guī)模發(fā)展社會養(yǎng)老相比，其經(jīng)濟成本和社會成本極低，是在推動中國社會發(fā)展、實現(xiàn)“中國夢”中可資利用的一筆寶貴資源。竊以為，立足于家庭養(yǎng)老，本著“彌補家庭功能的不足”大力發(fā)展社會化養(yǎng)老，應(yīng)該是中國養(yǎng)老制度建設(shè)的出發(fā)點和最終歸宿。

(三)家庭養(yǎng)老需要政府的政策支持

中國學界已有諸多學者對家庭養(yǎng)老支持政策進行了很有見地的研究闡述，如張秀蘭、張正軍等人的研究。

國外已有成功的可資借鑒的實踐經(jīng)驗。已有資料顯示，對家庭養(yǎng)老給予政策支持已經(jīng)成為世界各國應(yīng)對人口老齡化的共識。在受儒家文化影響較深的東亞地區(qū)，特別是韓國、日本、新加坡等國家，已形成一系列較成熟的家庭養(yǎng)老支持政策。韓國堅持“家庭照顧第一，公共照顧第二”的養(yǎng)老政策，制定了較為細致的稅收優(yōu)惠政策鼓勵和支持家庭養(yǎng)老。日本對于需要護理的老年人，一般都以家庭和親戚的護理為前提，公共福利服務(wù)和市場化服務(wù)僅是補充。在與社會保障相關(guān)的法律中，許多內(nèi)容都把家庭和家庭贍養(yǎng)關(guān)系作為前提條件。政府對同居型家庭養(yǎng)老方式采取支持和鼓勵的態(tài)度。新加坡政府在制定贍養(yǎng)法律時，強化了家庭成員的贍養(yǎng)責任。同時，政府制定優(yōu)惠政策，鼓勵子女與父母一同居住。為提高子女贍養(yǎng)老人的積極性、減輕其家庭負擔，政府還推出了一系列津貼計劃。英、美等西方國家也逐步認識到家庭在解決人口老齡化問題中的重要作用，并通過專項立法、輿論引導、服務(wù)提供等多方面加強對家庭養(yǎng)老的支持力度。[注]李小健：《家庭養(yǎng)老支持政策的國外鏡鑒》，《中國人大》2012年第14期。

為充分發(fā)揮家庭養(yǎng)老的功能，在加大輿論宣傳引導力度，確?！痘橐龇ā?、《老年人權(quán)益保障法》等所規(guī)定的老年人合法權(quán)益得到充分保障的基礎(chǔ)上，還要加大對不孝養(yǎng)老人行為的懲治力度。借鑒唐朝給侍制度經(jīng)驗，僅從家庭對老年人生活照料方面而言，政府的支持政策至少應(yīng)包括以下方面：

1.建立實施高齡老人子女孝親假制度。整合現(xiàn)有的探親假、帶薪休假等制度，對家有高齡或重病老人的在職職工，允許其定期或不定期休假，以便于其照料老人，并將《老年人權(quán)益保障法》中規(guī)定的“常回家看看”落到實處。通過孝親假制度，倡導現(xiàn)代社會的子女“親侍”。

2.將居家養(yǎng)老政府“買單”政策惠及到所有老人。在各地政府推行的居家養(yǎng)老服務(wù)實踐中，一般將常住戶籍的老年人分為A、B、C三類。其中，A類是達到一定年齡的享受低保待遇(或處在低保邊緣)的“三無”孤老，或因子女殘疾、重病無力承擔贍養(yǎng)義務(wù)的老人；B類為達到一定年齡且月收入低于規(guī)定數(shù)額的獨居或僅與殘疾子女生活的老人；C類屬于有經(jīng)濟來源并需要居家養(yǎng)老服務(wù)的老人。此外，還有的將符合一定條件的勞?；騼?yōu)撫對象納入A、B類中。對于A、B兩類老人，政府每個月提供一定時限的居家養(yǎng)老服務(wù)員免費上門服務(wù)，C類老人可根據(jù)自己的實際需要自行購買服務(wù)。提供免費上門服務(wù)的居家養(yǎng)老服務(wù)員的勞動報酬由政府“買單”，這有點類似于唐朝的“外侍”制度?，F(xiàn)實狀況是A、B兩類老人畢竟只是少數(shù)，絕大多數(shù)的C類老人買不起或舍不得購買服務(wù)，并進而制約了社會化養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。在將政府“買單”的社會養(yǎng)老服務(wù)優(yōu)惠政策惠及到所有高齡和重病老人的同時，還應(yīng)調(diào)整政策導向，通過政府對有購買能力的老年人也負擔一定的費用這樣一種誘導型的政策設(shè)計，使所有有需求的老年人都有購買服務(wù)的優(yōu)待。

3.制定有利于照料老年人的激勵政策。圍繞著《老年人權(quán)益保障法》規(guī)定的“國家建立健全家庭養(yǎng)老支持政策，鼓勵家庭成員與老年人共同生活或者就近居住，為老年人隨配偶或者贍養(yǎng)人遷徙提供條件，為家庭成員照料老年人提供幫助”，制定實施細則。在老年人隨子女遷徙、購房和保障房的供給、子女工作調(diào)動、探親的車船費用優(yōu)待等方面，都有政策運作的空間。

4.出臺倡導和鼓勵用人單位支持養(yǎng)老的政策。對于用人單位支持和鼓勵本單位職工孝養(yǎng)老人的規(guī)定和行為，如允許帶薪休假或停薪留職照料老人等等，政府應(yīng)通過表彰褒揚、稅費減免予以相應(yīng)的支持，以示倡導與鼓勵。