美國(guó)最高法院視野中的聯(lián)邦立法權(quán)委任

張勝利

（1.北京大學(xué) 法學(xué)院，北京 100871;2.天津廣播電視大學(xué) 文法學(xué)院，天津 300191）

法學(xué)研究

美國(guó)最高法院視野中的聯(lián)邦立法權(quán)委任

張勝利1，2

（1.北京大學(xué) 法學(xué)院，北京 100871;2.天津廣播電視大學(xué) 文法學(xué)院，天津 300191）

美國(guó)憲法確立分權(quán)與制衡作為美國(guó)政治制度，20世紀(jì)大量的立法委任是美國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的客觀要求。解釋委任立法與國(guó)會(huì)立法之間關(guān)系，監(jiān)督與控制立法權(quán)委任是美國(guó)最高法院面臨的重要問(wèn)題。美國(guó)最高法院通過(guò)大量立法委任判例，完善立法委任學(xué)說(shuō)或者觀點(diǎn)，通過(guò)司法解釋、立法委任標(biāo)準(zhǔn)以及程序等措施，保障立法委任在分權(quán)原則框架下的正常運(yùn)行，維護(hù)美國(guó)社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。關(guān)鍵詞：美國(guó)聯(lián)邦最高法院；立法權(quán)委任；司法審查措施；立法委任學(xué)說(shuō)；標(biāo)準(zhǔn)

美國(guó)作為聯(lián)邦國(guó)家，規(guī)定于憲法的分權(quán)原則是其政治制度的重要原則。當(dāng)今行政管理所面臨的問(wèn)題紛繁復(fù)雜，立法委任成為一種常態(tài)。美國(guó)行政法學(xué)者伯納德.施瓦茨說(shuō)：“正像我們強(qiáng)調(diào)一樣，立法權(quán)與司法權(quán)已經(jīng)變成行政機(jī)關(guān)武庫(kù)中的主要武器。”[1]因而嚴(yán)格恪守分權(quán)原則已經(jīng)不現(xiàn)實(shí)，立法權(quán)委任使行政機(jī)關(guān)具有立法特征，即基于授權(quán)法規(guī)定，行政機(jī)關(guān)行使部分立法權(quán)，制定行政法規(guī)以及規(guī)定實(shí)施管理行為。立法權(quán)委任涉及的基本問(wèn)題是美國(guó)政府政治制度中的權(quán)力配置，美國(guó)最高法院基于三權(quán)分立與相互制衡原則，通過(guò)司法審查制度，監(jiān)督與控制立法委任，逐步完善制衡具體制度與學(xué)說(shuō)，適應(yīng)美國(guó)行政管理發(fā)展的需要。

一、聯(lián)邦立法權(quán)委任原因分析

美國(guó)聯(lián)邦立法權(quán)委任的歷史從聯(lián)邦政府成立時(shí)就開(kāi)始，例如在第一屆國(guó)會(huì)期間，國(guó)會(huì)通過(guò)立法，委任行政機(jī)關(guān)制定相關(guān)行政法規(guī)，授權(quán)總統(tǒng)根據(jù)自己的意見(jiàn)制定條例，規(guī)定軍人薪金等。20世紀(jì)初，應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)與現(xiàn)代行政管理的需要，國(guó)會(huì)不得不將大量立法權(quán)委任于新設(shè)立的行政機(jī)關(guān)，部分是在工業(yè)范圍，例如聯(lián)邦交通委員會(huì)（FCC）、部分是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中涉及執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)范圍，例如聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)（FTC）。美國(guó)在18世紀(jì)確立嚴(yán)格分權(quán)原則，即權(quán)力不能混同，否則出現(xiàn)專制的理念開(kāi)始出現(xiàn)動(dòng)搖。何種因素促使國(guó)會(huì)將立法委任于行政機(jī)關(guān)，主要存在下列原因：一是20世紀(jì)經(jīng)濟(jì)大蕭條以及行政國(guó)的出現(xiàn)，需要政府使用“看得見(jiàn)的手”，管理經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)，而傳統(tǒng)上關(guān)于“管理越少的政府，越是好政府”的理念面臨挑戰(zhàn)?，F(xiàn)實(shí)需要政府制定法律規(guī)定，管理大量經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)，然而國(guó)會(huì)很難制定涉及專業(yè)化以及細(xì)則性質(zhì)的法律。寬泛的立法委任是時(shí)代要求，是可以最大的利用行政機(jī)關(guān)程序的靈活性；[2]二是大量經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)需要行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)進(jìn)行管理，同時(shí)行政機(jī)關(guān)具有專業(yè)優(yōu)勢(shì)，即專業(yè)知識(shí)與程序簡(jiǎn)易，尤其是新的、迅速發(fā)展的領(lǐng)域，立法問(wèn)題涉及專業(yè)性與復(fù)雜性時(shí)，通常行政機(jī)關(guān)具有相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)與專業(yè)人員；三是通過(guò)建立適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)，將立法委任于行政機(jī)關(guān)實(shí)施，不僅成本低，而且國(guó)會(huì)可以靈活地面對(duì)不斷變化的客觀情形；四是針對(duì)立法機(jī)關(guān)而言存在其他的原因，正如美國(guó)學(xué)者阿里弗萊德C.阿曼，Jr.和威廉T.麥暾分析的，有時(shí)立法委任并不是出于必需的，而是基于立法委任是最好解決問(wèn)題的方法。[3]也有學(xué)者認(rèn)為對(duì)國(guó)會(huì)而言，更多地傾向于采取沒(méi)有限制的立法委任于行政機(jī)關(guān)，從而免于公眾的責(zé)難。

二、聯(lián)邦立法權(quán)委任判例

國(guó)會(huì)的主要工作是制定法律，最高法院的主要工作，則是解釋上述法律。這里的解釋工作，并非抽象層面的泛泛而談，而是決定相關(guān)條文如何適用具體案件。[4]最早發(fā)生爭(zhēng)議案件是1813年布里格奧羅拉貨船案件（theCargoof Brig AuroraBurnsidev. UnitedStates.）。在拿破侖戰(zhàn)爭(zhēng)期間，英法經(jīng)常破壞美國(guó)的中立貿(mào)易，國(guó)會(huì)授權(quán)總統(tǒng)在英法停止侵害美國(guó)的中立貿(mào)易時(shí)，可以發(fā)布文件恢復(fù)已經(jīng)停止適用的法律。申訴人認(rèn)為總統(tǒng)恢復(fù)已經(jīng)停止適用的法律行為是立法權(quán)行為，因而依據(jù)分權(quán)原則，國(guó)會(huì)不應(yīng)將這種權(quán)力授予總統(tǒng)。美國(guó)最高法院在判決中認(rèn)為國(guó)會(huì)具有自由裁量權(quán)，可以明白地或者有條件地決定已經(jīng)停止適用的法律，總統(tǒng)只是根據(jù)法律規(guī)定，確定恢復(fù)已經(jīng)停止適用的法律事實(shí)是否存在，沒(méi)有行使立法權(quán)。雖然該判決并沒(méi)有對(duì)委任立法的合憲性問(wèn)題作出正面說(shuō)明，但是事實(shí)上是肯定委任立法。

[5]在1911年美國(guó)訴格瑞矛德案件（United States v. Grimaud.），為了保護(hù)森林、水源以及木材供應(yīng)，國(guó)會(huì)制定法律，規(guī)定授權(quán)農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)可以制定條例，規(guī)定保留地帶和森林的使用規(guī)則以及違反條例應(yīng)承擔(dān)的刑事責(zé)任。本案被告由于違反條例而受到刑事指控。被告辯訴國(guó)會(huì)授權(quán)行政機(jī)關(guān)制定刑事制裁條例是違反憲法的分權(quán)原則，因而無(wú)效。美國(guó)最高法院認(rèn)為保留地帶處于不同條件下，不同條件需要不同規(guī)則，決定這些條件是行政細(xì)節(jié)問(wèn)題，國(guó)會(huì)不可能規(guī)定隨地方變化而不同條件，所以授權(quán)農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)制定這些條例。美國(guó)最高法院認(rèn)為國(guó)會(huì)僅僅是授予行政職能，但是沒(méi)有委任立法權(quán)。這些條例與規(guī)則是國(guó)會(huì)所指明的和允許是事項(xiàng)有關(guān)，違反這些森林合理使用合理規(guī)則所受到的刑事制裁是由國(guó)會(huì)規(guī)定的，不是由農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)規(guī)定的，而是法律規(guī)定了刑罰。美國(guó)最高法院說(shuō)明了委任立法必要性，即在本案件中，行政機(jī)關(guān)不僅是涉及分析事實(shí)與細(xì)節(jié)，而且是實(shí)質(zhì)上立法委任問(wèn)題。1892年菲爾德訴克拉克案件（Field v.Clark.），美國(guó)1890年關(guān)稅法規(guī)定報(bào)復(fù)性關(guān)稅稅率，進(jìn)入美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品免稅的國(guó)家，如果針對(duì)美國(guó)的企業(yè)實(shí)施不公正的待遇時(shí)，美國(guó)總統(tǒng)有權(quán)力停止優(yōu)惠關(guān)稅。申訴人認(rèn)為美國(guó)總統(tǒng)停止該法律適用是違反憲法的，因?yàn)槭跈?quán)總統(tǒng)行使了屬于國(guó)會(huì)享有的立法權(quán)和條約權(quán)因而是無(wú)效的。美國(guó)最高法院在判決中說(shuō)明國(guó)會(huì)不能授權(quán)總統(tǒng)立法權(quán)是一個(gè)普遍的原則，同時(shí)認(rèn)為1890年關(guān)稅法并不違反憲法的分權(quán)原則，法律沒(méi)有授權(quán)總統(tǒng)立法權(quán)，總統(tǒng)也沒(méi)有制定法律，只是執(zhí)行法律規(guī)定而已。美國(guó)總統(tǒng)在認(rèn)定出現(xiàn)法律規(guī)定的情況以及美國(guó)總統(tǒng)規(guī)定適用時(shí)間時(shí)，是具有一定自由裁量權(quán)。1904年巴特菲爾德訴斯特艾納漢姆案件（Butterfieldv.Stranaham.），該案件涉及法律授權(quán)財(cái)政部長(zhǎng)可以依據(jù)專家委員會(huì)的建議，確定進(jìn)出口茶葉的品質(zhì)、純度和適合飲用的標(biāo)準(zhǔn)，符合規(guī)定的茶葉才可以進(jìn)口。申訴人認(rèn)為制定標(biāo)準(zhǔn)權(quán)力屬于立法權(quán)，不能委托行政官員行使。最高法院認(rèn)為授權(quán)的目的是防止劣質(zhì)茶葉進(jìn)口，法律已經(jīng)規(guī)定基本標(biāo)準(zhǔn)，委托財(cái)政部長(zhǎng)執(zhí)行法律所規(guī)定的政策，財(cái)政部長(zhǎng)制定的標(biāo)準(zhǔn)只是法律規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的具體化，法律本身既然已經(jīng)規(guī)定，因此不違反憲法中的分權(quán)原則。1928年J.W.小漢普頓公司訴美國(guó)案件（J. W.Hampton Jr.Co.v.United States），1922年關(guān)稅法規(guī)定靈活稅率條款，總統(tǒng)依據(jù)調(diào)查可以決定增加或者減少法律規(guī)定的稅率，總統(tǒng)規(guī)定的新稅率將在宣布30天后生效。申訴人認(rèn)為稅法授權(quán)總統(tǒng)變更稅率的行為屬于立法行為，違反憲法的分權(quán)原則。最高法院認(rèn)為國(guó)會(huì)在稅法中已經(jīng)規(guī)定基本標(biāo)準(zhǔn)，而實(shí)現(xiàn)國(guó)會(huì)規(guī)定的政策與原則，稅率必須調(diào)整，國(guó)會(huì)必須將這種變更權(quán)力委托行政機(jī)關(guān)行使。在早期最高法院案件的判決中，我們可以看到美國(guó)最高法院依據(jù)分權(quán)原則，強(qiáng)調(diào)立法權(quán)屬于國(guó)會(huì)，否認(rèn)委任行政機(jī)關(guān)或者機(jī)構(gòu)行使，另一方面沒(méi)有否認(rèn)國(guó)會(huì)不可以賦予行政機(jī)關(guān)立法權(quán)，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)授予權(quán)力不是真正的立法權(quán)，或者認(rèn)為所授予的權(quán)力是補(bǔ)充法律細(xì)節(jié)的權(quán)力，或者認(rèn)為授權(quán)法中規(guī)定行政機(jī)關(guān)行使的立法權(quán)必須遵守的標(biāo)準(zhǔn)、原則或者政策，在此條件下行使立法權(quán)不違反憲法的分權(quán)原則。[6]

在30年代，應(yīng)付經(jīng)濟(jì)大蕭條，美國(guó)政府制定許多法律。設(shè)立數(shù)量眾多的行政機(jī)關(guān)，這些行政機(jī)關(guān)被賦予大量立法委任權(quán)力，而這些立法委任的法律制定存在立法匆忙、條文不明確等問(wèn)題，例如國(guó)會(huì)在1933年通過(guò)國(guó)家工業(yè)復(fù)興法（the National IndustrialRecoveryAct,NIRA）。在巴拿馬案件（Panama Refining Co.v.Ryan.）與謝克特案件（A.L.A. SchechterPoultryCorp.v.UnitedStates.）中，美國(guó)最高法院卻一反常態(tài)地以授權(quán)法中沒(méi)有規(guī)定適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)為理由，否認(rèn)國(guó)會(huì)委任立法權(quán)。依據(jù)NIRA第9條（c）款規(guī)定，總統(tǒng)在州際和國(guó)際貿(mào)易中，可以禁止運(yùn)輸超過(guò)規(guī)定限額而生產(chǎn)或者提取的石油，任何違反總統(tǒng)命令的行為，將受到罰金和監(jiān)禁的刑事處罰。在1935年巴拿馬案件中，除大法官卡多佐（Cardozo）外，其他大法官均認(rèn)為國(guó)會(huì)委托總統(tǒng)行使該權(quán)力違反憲法，因?yàn)樵摲蓛H僅規(guī)定授予總統(tǒng)權(quán)力，沒(méi)有規(guī)定行使該權(quán)力的適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)，因而授予總統(tǒng)依據(jù)自己意見(jiàn)，禁止石油運(yùn)輸是一種無(wú)限制的權(quán)力。在本案中，美國(guó)最高法院全體大法官均認(rèn)為委任法律中必須包括立法委任的標(biāo)準(zhǔn)，只是在標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)節(jié)上大法官之間存在分歧而已。在1935年謝克特案件，依據(jù)NIRA規(guī)定，為了管理工業(yè)和貿(mào)易，總統(tǒng)可以依據(jù)具有代表性的工商業(yè)團(tuán)體申請(qǐng)，批準(zhǔn)其提出的非以促進(jìn)壟斷為目的的公平競(jìng)爭(zhēng)章程。在沒(méi)有私人團(tuán)體申請(qǐng)時(shí)，總統(tǒng)可以制定這些章程，而違反總統(tǒng)批準(zhǔn)或者制定章程的行為，將受到罰金和監(jiān)禁的刑事處罰。謝克特因違反關(guān)于家禽的規(guī)章而受到追訴（該規(guī)章是依據(jù)國(guó)家工業(yè)復(fù)興法的授權(quán)而批準(zhǔn)），提出訴訟。美國(guó)最高法院全體大法官一致認(rèn)為該授權(quán)沒(méi)有法律效力，主要理由：一是法律沒(méi)有規(guī)定公平的具體標(biāo)準(zhǔn)；二是法律沒(méi)有規(guī)定公平競(jìng)爭(zhēng)概念以及程序；三是授權(quán)的范圍沒(méi)有任何限制；四是法律授權(quán)私人團(tuán)體立法權(quán)，而且對(duì)于違反者可以科處刑事處罰。因而委任總統(tǒng)的權(quán)力是沒(méi)有限制的授權(quán)，是違反憲法規(guī)定的委任立法權(quán)。1936年美國(guó)最高法院審理卡特訴卡特煤炭公司案件（Carterv. Carter CoalCo.），該案件涉及煤炭工業(yè)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則問(wèn)題，與謝克特案件的案情基本相同，美國(guó)最高法院同時(shí)還認(rèn)為本案件中存在另一重要的問(wèn)題：立法權(quán)委任工業(yè)代表組成的委員會(huì)而非行政機(jī)關(guān)，由具有沖突利益的當(dāng)事人在相同行業(yè)中制定規(guī)定，可能或者常常與其他當(dāng)事人存在利益沖突。上述三案例是美國(guó)最高法院針對(duì)立法委任予以肯定，同時(shí)提出確立明確標(biāo)準(zhǔn)原則，否則是無(wú)效的立法委任。

1935年以后，隨美國(guó)行政職權(quán)范圍的不斷擴(kuò)大，國(guó)會(huì)授予立法委任的法律數(shù)量不斷增加，甚至在有些案件中并沒(méi)有明確的標(biāo)準(zhǔn)或者甚至沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)，美國(guó)最高法院在判決中仍然認(rèn)為是有效的。1944年亞庫(kù)斯案件（Yakus.v.United States），1925年國(guó)會(huì)制定緊急時(shí)期物價(jià)管制法，第2節(jié)規(guī)定授權(quán)物價(jià)管理人員在認(rèn)為物價(jià)增漲的程度或者可達(dá)到程序，或者漲價(jià)的方式與本法規(guī)定不符合時(shí)，可以制定條例規(guī)定商品的最高價(jià)格。申訴人由于出售的牛肉超過(guò)規(guī)定的價(jià)格，受到處罰，主張?jiān)撌跈?quán)法律是無(wú)效的，理由是沒(méi)有規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，違反憲法的分權(quán)原則。美國(guó)最高法院認(rèn)為該法授權(quán)不違反憲法，因?yàn)閲?guó)會(huì)已經(jīng)規(guī)定適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)，即物價(jià)管理員規(guī)定價(jià)格，必須是“公平合理”，美國(guó)最高法院認(rèn)為“公平合理”就是適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)。1933年國(guó)會(huì)通過(guò)國(guó)內(nèi)財(cái)產(chǎn)所有者貸款法規(guī)定，授權(quán)聯(lián)邦國(guó)內(nèi)貸款銀行委員會(huì)制定章程，規(guī)定清算管理不良的聯(lián)邦儲(chǔ)蓄和貸款團(tuán)體，并委任管理人接管這些機(jī)構(gòu)。在費(fèi)伊訴馬倫尼案件（Fahey v.Mallonee.）中，聯(lián)邦地區(qū)法院認(rèn)為該授權(quán)沒(méi)有規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)而無(wú)效，美國(guó)最高法院卻認(rèn)為該法中雖然沒(méi)有規(guī)定明確的標(biāo)準(zhǔn)，但是不能因而宣布該法無(wú)效，認(rèn)為“該法中受到攻擊的那些規(guī)定不是刑罰規(guī)定——而是進(jìn)行管理規(guī)定，授權(quán)在這些事務(wù)中制定指導(dǎo)管理的規(guī)章是憲法許可的，創(chuàng)設(shè)新罪名是不許可的?！?942年國(guó)會(huì)通過(guò)重新協(xié)商法，規(guī)定重新協(xié)商戰(zhàn)時(shí)簽訂的合同。允許行政機(jī)關(guān)制定條例，征收行政機(jī)關(guān)認(rèn)為超額利潤(rùn)，但是法律并沒(méi)有規(guī)定超額利潤(rùn)概念。在1948年里希特訴美國(guó)案件（Lichter.v. United States.）中，最高法院仍然認(rèn)為該法是有效的，理由是：“在變化無(wú)窮的情況，國(guó)會(huì)政策的靈活性和適應(yīng)性構(gòu)成計(jì)劃的本質(zhì)，在這個(gè)領(lǐng)域中，國(guó)會(huì)不必對(duì)行政官員給一個(gè)特定的方式作為指導(dǎo)——，法律中超額利潤(rùn)一詞，在其上下文中是立法政策和標(biāo)準(zhǔn)足夠的表示，足以使法律符合憲法?！痹?971年聯(lián)合肉食加工者案件（AmalgamatedMeatCutters and ButcherWorkman v.Connally.）中，由于1970年國(guó)會(huì)制定經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法，授權(quán)總統(tǒng)權(quán)力頒布認(rèn)為適合穩(wěn)定物價(jià)、租金、工資的條例與命令，但是工資水平不低于1970年5月25日的一般工資水平?？偨y(tǒng)依據(jù)該授權(quán)，在1971年8月頒布凍結(jié)物價(jià)和工資90天的命令，申訴人主張法律授權(quán)總統(tǒng)權(quán)力，沒(méi)有規(guī)定適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)，是無(wú)效的委任。美國(guó)最高法院駁回申訴人的申請(qǐng)，認(rèn)為雖然授權(quán)法中沒(méi)有明確地規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，但是穩(wěn)定物價(jià)與工資本身已經(jīng)包括授權(quán)法所需要的足夠標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)最高法院于1989年審理斯科納訴米德美國(guó)管道線路公司案件（Skinner.v. Mid-America Pipeline Co.），（該案件涉及立法委任行政機(jī)關(guān)制定用戶管道適用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，）、米司徒艾特訴美國(guó)案件（Mistretta.v.United States）（該案件涉及立法委任委員會(huì)制定刑事犯罪判刑標(biāo)準(zhǔn)指南）、于1996年審理拉威英訴美國(guó)案件（Loving.v.United States）（該案件涉及在軍事法庭起訴中，立法委任總統(tǒng)可以列出支持死刑的重要因素）。在上述三個(gè)案件中，美國(guó)最高法院均采取寬容態(tài)度，支持國(guó)會(huì)的立法委任而并沒(méi)有提及是否涉及準(zhǔn)確的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。

三、聯(lián)邦立法權(quán)委任學(xué)說(shuō)

面對(duì)立法權(quán)委任現(xiàn)象的不斷增多，需要立法委任學(xué)說(shuō)或者觀點(diǎn)來(lái)解釋與說(shuō)明，美國(guó)傳統(tǒng)立法委任理論是根植于美國(guó)憲法嚴(yán)格的分權(quán)理論。孟德斯鳩的分權(quán)學(xué)說(shuō)成為美國(guó)革命時(shí)期的政治信條，分權(quán)原則規(guī)定于憲法，憲法采取分權(quán)原則的直接背景是吸取了美國(guó)邦聯(lián)條款失敗的教訓(xùn)。依據(jù)憲法第1條規(guī)定，國(guó)會(huì)行使立法權(quán)。憲法中規(guī)定國(guó)會(huì)行使立法權(quán)，但是并沒(méi)有規(guī)定或者也沒(méi)有禁止行政機(jī)關(guān)具有制定法規(guī)的權(quán)力，憲法針對(duì)立法委任問(wèn)題規(guī)定是空白的。由于受到傳統(tǒng)理論的影響，美國(guó)最高法院在早期案件判決中是不愿承認(rèn)或者模糊國(guó)會(huì)立法委任存在。關(guān)于權(quán)力委任問(wèn)題在美國(guó)也沒(méi)有形成一致的認(rèn)識(shí)，當(dāng)代主要觀點(diǎn)認(rèn)為分權(quán)原則是一個(gè)政治原則，適用于政府最上層的三個(gè)機(jī)關(guān)之間，行政機(jī)關(guān)是下級(jí)機(jī)關(guān)，不由憲法設(shè)立，不受分權(quán)原則的限制，可以同時(shí)行使立法行政司法三種權(quán)力。[7]美國(guó)最高法院最初在判例中認(rèn)為立法權(quán)屬于國(guó)會(huì)，國(guó)會(huì)不能放棄憲法授予其的立法權(quán)職責(zé)。例如在菲爾德訴克拉克案件中，美國(guó)大法官哈蘭（Harlan）就認(rèn)為國(guó)會(huì)不能委任其權(quán)力是普遍承認(rèn)的原則，對(duì)于憲法規(guī)定的政府制度而言，就是保障其完整性與穩(wěn)定性關(guān)鍵。[8]

20世紀(jì)30年代的羅斯福時(shí)期在行政管理上的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)是國(guó)會(huì)制定許多法律，增設(shè)大量的行政機(jī)關(guān)，授委任立法權(quán)，制定法規(guī)已經(jīng)成為常態(tài)現(xiàn)象。正如美國(guó)大法官斯卡利亞（Scalia）所言：“廣泛權(quán)力委任是現(xiàn)代行政國(guó)家的顯著特征，”[9]行政法學(xué)者伯納德.施瓦茨也認(rèn)為現(xiàn)代行政機(jī)關(guān)擁有立法權(quán)與司法權(quán)力，立法權(quán)是制定法規(guī)、規(guī)則以實(shí)施法律，司法權(quán)力是審理行政案件，這些權(quán)力傳統(tǒng)上是由國(guó)會(huì)與法院行使，而這些權(quán)力被委任于立法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)以外的行政機(jī)關(guān)行使，是由于如果沒(méi)有委任，立法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)就不能有效地履行所承擔(dān)的職責(zé)。[10]美國(guó)大法官杰克遜（Jackson）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)擁有委任的立法權(quán)、調(diào)查權(quán)力、起訴權(quán)力、審理權(quán)力，行政機(jī)關(guān)是綜合國(guó)會(huì)的政策制定權(quán)、行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行法律權(quán)力以及法院的中立與審理權(quán)力。[11]美國(guó)最高法院針對(duì)立法委任態(tài)度從過(guò)去至少在理論上是不承認(rèn)或者模糊立法委任于行政機(jī)關(guān)行使，轉(zhuǎn)變?yōu)槌姓J(rèn)，而只是禁止沒(méi)有限制的立法委任行為。在巴拿馬案、謝克特案以及卡特訴卡特煤炭公司案判決中，美國(guó)最高法院采取比較嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)態(tài)度，否認(rèn)國(guó)會(huì)立法委任權(quán)力，通常認(rèn)為是立法委任觀點(diǎn)中的最高警戒線。[12]在上述三案件以后，針對(duì)立法機(jī)關(guān)立法委任，美國(guó)最高法院基本是采取比較寬容與容忍的態(tài)度。但是也有學(xué)者指出立法委任可能面臨違憲問(wèn)題，例如丹尼爾.E豪爾（DanielE.Hall）認(rèn)為立法委任可能存在三種違反憲法的情形：一是國(guó)會(huì)可能將過(guò)多立法權(quán)委任于行政機(jī)關(guān)；二是國(guó)會(huì)可以將其基礎(chǔ)性的立法權(quán)委任行政機(jī)關(guān)；三是國(guó)會(huì)可能過(guò)度干預(yù)已經(jīng)委任行政機(jī)關(guān)實(shí)施的授權(quán)行為。[13]針對(duì)委任立法可能存在的問(wèn)題，美國(guó)最高法院力圖區(qū)分國(guó)會(huì)立法與委任立法的不同，認(rèn)為立法委任不違背三權(quán)分立原則，例如美國(guó)前首席大法官林奎斯特（Rehnquist,J.）認(rèn)為現(xiàn)在涉及的問(wèn)題是：基于分權(quán)原則，國(guó)會(huì)規(guī)定一般政策原則與標(biāo)準(zhǔn)，從而調(diào)整法律，賦予行政機(jī)關(guān)實(shí)施這些標(biāo)準(zhǔn)與填補(bǔ)空白，或者使用這些標(biāo)準(zhǔn)于特殊的案件。[14]美國(guó)最高法院認(rèn)為依據(jù)憲法規(guī)定，國(guó)會(huì)被賦予所有立法權(quán)，而國(guó)會(huì)委任立法權(quán)必然是次級(jí)權(quán)力，因?yàn)槠涫怯晌蔚姆伤拗?，例如美?guó)大法官道格拉斯（Douglas）認(rèn)為國(guó)會(huì)行使的立法權(quán)是基礎(chǔ)立法功能，而行政機(jī)關(guān)行使的是次級(jí)立法權(quán)。針對(duì)委任立法權(quán)，必須通過(guò)制定法的形式進(jìn)行控制，委任立法必須規(guī)定細(xì)節(jié)、委任權(quán)力的范圍，必須包括委任立法的基本框架、規(guī)范行政機(jī)關(guān)行為、基本原則，這些規(guī)定是目的是使委任立法權(quán)是符合國(guó)會(huì)授權(quán)的目的。在采用嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)后的判例中，往往由于美國(guó)最高法院采取比較寬容的態(tài)度，甚至部分學(xué)者認(rèn)為立法委任學(xué)說(shuō)已經(jīng)不起作用，應(yīng)放棄該學(xué)說(shuō)。[15]1980年的在工業(yè)工會(huì)部 AFL-CIO訴美國(guó)石油學(xué)會(huì)案（Industrial Union Dep't,AFL-CIO.v.AmericanPetroleum Inst.）中，美國(guó)最高法院否認(rèn)美國(guó)勞動(dòng)部基于職業(yè)安全與健康法制定行政法規(guī)。大法官斯蒂文斯（Stevens）認(rèn)為勞動(dòng)部并沒(méi)有依據(jù)該立法進(jìn)行所有的調(diào)查，前首席大法官林奎斯特則認(rèn)為該行政法規(guī)是違憲立法委任，主要理由是在本質(zhì)上解決基礎(chǔ)性的、政治性的政策問(wèn)題是國(guó)會(huì)職責(zé)，不用提交行政機(jī)關(guān)。[16]

雖然美國(guó)最高法院關(guān)于立法委任學(xué)說(shuō)或者觀點(diǎn)幾經(jīng)變化，基本上是仍然堅(jiān)持以分權(quán)原則作為司法審查的基礎(chǔ)，在肯定立法委任的同時(shí)，認(rèn)為國(guó)會(huì)立法與立法委任不同，針對(duì)立法委任而采取適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)監(jiān)督與控制。美國(guó)最高法院關(guān)于立法委任的主要理由是“重要的社會(huì)政策選擇”必須由民選的國(guó)會(huì)作出而不是行政機(jī)關(guān)，另一理由是基于美國(guó)政府的結(jié)構(gòu)與法治原則，最后的理由是法院司法審查監(jiān)督與控制，確保立法委任符合授權(quán)的目的。[17]美國(guó)最高法院基于上述學(xué)說(shuō)或者觀點(diǎn)采取不同的方式在判例中實(shí)現(xiàn)這些學(xué)說(shuō)或者觀點(diǎn)：一方面是偶爾地否認(rèn)國(guó)會(huì)立法委任，另一方面在多數(shù)情況下，通常是利用這些學(xué)說(shuō)或者觀點(diǎn)解釋判例標(biāo)準(zhǔn)，將司法審查作為監(jiān)督與控制立法委任的方式。

四、聯(lián)邦立法權(quán)委任司法審查措施

美國(guó)憲法確立國(guó)會(huì)作為最高立法權(quán)和政府政策的主要制定者。隨行政職能擴(kuò)張和立法委任大量出現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)，面臨是何種立法權(quán)可以委任的問(wèn)題以及如何監(jiān)督問(wèn)題，依據(jù)制衡原則與美國(guó)社會(huì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)，美國(guó)最高法院建立了立法委任審查與監(jiān)督措施，主要包括司法解釋、制定標(biāo)準(zhǔn)以及程序保障。

（一）通過(guò)司法解釋

在美國(guó)新政之前，美國(guó)最高法院在判決數(shù)件案件中的立法委任采取不承人或者模糊處理的方式，但是在案件判決理由中通常是支持美國(guó)會(huì)立法權(quán)委任法律。當(dāng)時(shí)許多判決的案件并不涉及民事行為，而是涉及總統(tǒng)權(quán)力、公共財(cái)產(chǎn)的行政機(jī)關(guān)管理等問(wèn)題。美國(guó)最高法院在判決中提出主要理由或者司法解釋理由：一是重要的社會(huì)政策選擇必須由民主選舉國(guó)會(huì)而不是行政機(jī)關(guān)行使；二是涉及美國(guó)政府分權(quán)原則、法治、行政程序等；三是涉及法院限制行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)，授權(quán)法律必須明確足以使法院認(rèn)為授權(quán)與行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力一致性。美國(guó)最高法院在司法判決中，采取這種司法解釋的方式，實(shí)施監(jiān)督與控制立法委任。美國(guó)最高法院通常是針對(duì)委任立法的范圍以及標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行解釋而實(shí)施監(jiān)督立法委任。美國(guó)最高法院通過(guò)案件判決的解釋而明確授權(quán)法的正當(dāng)范圍，避免引起憲法問(wèn)題和推翻國(guó)會(huì)的重要計(jì)劃。[18]

（二）通過(guò)制定標(biāo)準(zhǔn)

在美國(guó)大蕭條期間內(nèi)，美國(guó)價(jià)值理念與政治現(xiàn)實(shí)的沖突凸顯：一方面政府需要出面制定大量法律、法規(guī)和監(jiān)督、控制市場(chǎng)行為，另一方面自由市場(chǎng)與競(jìng)爭(zhēng)是資本主義社會(huì)存在的基礎(chǔ)，禁止政府干預(yù)市場(chǎng)行為。確保國(guó)會(huì)作為主要立法者，立法委任必須是有限的，次級(jí)的，準(zhǔn)確地限制國(guó)會(huì)立法委任，將立法委任權(quán)限制在法律中明確地規(guī)定范圍內(nèi)。立法委任必須限制，限制方式包括法律規(guī)定具體內(nèi)容以及立法委任的范圍，在法律基本框架內(nèi)，行政機(jī)關(guān)在其范圍中實(shí)施立法委任，規(guī)定理解原則以指導(dǎo)立法委任，以保障立法委任。[19]前首席大法官休斯（Hughes）認(rèn)為美國(guó)最高法院的作用就是審查授權(quán)法律是否在國(guó)家政策以及為總統(tǒng)的行為上設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)。在巴拿馬案與謝克特案中，美國(guó)最高法院在判例中認(rèn)為在NIRA的授權(quán)法中沒(méi)有規(guī)定明確的標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)針對(duì)總統(tǒng)的行為實(shí)施規(guī)定而是賦予總統(tǒng)太多的權(quán)力。要求標(biāo)準(zhǔn)目的是在于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效的行使權(quán)力，同時(shí)提出制定標(biāo)準(zhǔn)不一定由立法機(jī)關(guān)行使，可能由于時(shí)間、技術(shù)等因素的限制，立法機(jī)關(guān)可以要求行政機(jī)關(guān)自己制定標(biāo)準(zhǔn)。在巴拿馬案與謝克特案以后，雖然美國(guó)最高法院提出比較寬泛的標(biāo)準(zhǔn)，例如提出“公正與合理”、“公平與公正”、“公共利益”標(biāo)準(zhǔn)，但是仍然存在標(biāo)準(zhǔn)。

（三）通過(guò)程序保障

美國(guó)有些法院逐漸地強(qiáng)調(diào)立法委任的標(biāo)準(zhǔn)要件，應(yīng)由程序保障所代替，并提出適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)條件：（1）立法機(jī)關(guān)在一般性的詞語(yǔ)中規(guī)定做什么，以及由什么機(jī)關(guān)去做；（2）在程序上的保障限制專橫的行政行為。美國(guó)行政法學(xué)者K.C.戴維斯認(rèn)為要求法律規(guī)定明確的標(biāo)準(zhǔn)以限制權(quán)力的行使，這是法院對(duì)立法語(yǔ)言的迷信。實(shí)際上重要的問(wèn)題是不在于國(guó)會(huì)是否設(shè)立了一個(gè)適當(dāng)?shù)某绦颍员Ｗo(hù)受該項(xiàng)權(quán)力影響的人，立法委任理論的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)從追求一個(gè)適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)，移向追求一個(gè)適當(dāng)?shù)某绦?。[20]王名揚(yáng)教授認(rèn)為實(shí)質(zhì)上的標(biāo)準(zhǔn)與程序上監(jiān)督同樣重要，監(jiān)督立法委任，限制立法委任的行使是通過(guò)制定標(biāo)準(zhǔn)，是針對(duì)立法委任權(quán)力的實(shí)質(zhì)控制，立法委任不僅需要實(shí)質(zhì)的限制，而且需要程序方面的保障。[21]美國(guó)最高法院針對(duì)立法委任的態(tài)度并不是擔(dān)心國(guó)會(huì)立法委任的范圍過(guò)大，而是更多地關(guān)注行政機(jī)關(guān)怎樣使用這些權(quán)力，關(guān)注的要點(diǎn)一方面是行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力是否符合法治原則要求和授權(quán)是否設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，另一方面是否行政機(jī)關(guān)建立相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)與程序。

綜上所述，美國(guó)憲法制定者依據(jù)政治信念、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)在憲法中確定聯(lián)邦主義、分權(quán)、法治等原則，以保障美國(guó)的國(guó)家根基。分權(quán)原則體現(xiàn)在聯(lián)邦政府的立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)各司其職，同時(shí)相互制衡，以防止集權(quán)與專制。面對(duì)行政國(guó)現(xiàn)實(shí)，國(guó)會(huì)不得不將部分立法權(quán)授權(quán)于行政機(jī)關(guān)行使。立法委任事實(shí)與判例不斷地沖擊美國(guó)傳統(tǒng)立法權(quán)理論，同時(shí)重要的問(wèn)題是監(jiān)督與控制立法委任權(quán)和監(jiān)督控制的程度與措施問(wèn)題。美國(guó)最高法院在國(guó)會(huì)立法委任判例實(shí)踐中，以憲法為原則，基于分權(quán)與制衡原則，采用司法審查方式，監(jiān)督與控制行政機(jī)關(guān)實(shí)施國(guó)會(huì)授權(quán)制定行政法規(guī)以及行政行為問(wèn)題，通過(guò)判例不斷地完善立法委任學(xué)說(shuō)。美國(guó)最高法院通過(guò)判例實(shí)踐，采用司法解釋、制定標(biāo)準(zhǔn)以及規(guī)定程序等措施實(shí)施監(jiān)督。司法審查立法委任問(wèn)題是政府作用的體現(xiàn)，立法委任的基本目標(biāo)是權(quán)力行使的適當(dāng)控制與可信性，而是可以通過(guò)實(shí)體或者程序，或者二者結(jié)合得到監(jiān)督與控制。司法審查有效地監(jiān)督與控制立法委任，解決與協(xié)調(diào)了傳統(tǒng)三權(quán)分立學(xué)說(shuō)與美國(guó)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題之間矛盾。

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[15]KennethCulp Davis．ANew Approach toDelegation[Z]．36 U.Chi.L.Rev，1968-1969：713.

FederalLegislation Appointmentin theViewsof theUSASupremeCourt

ZHANGSheng-li1,2
(1.Law School,Peking University,Beijing100871,China;2.Literature&Law School,TianjinOpen University,Tianjin300191,China)

USAConstitutionwrites that theseparationsand thebalancesof powersare thebasic politicalprinciples in theUnited StateofAmerica.Many federaldelegationsappointmentsin the20thcenturygowith theeconomicand socialdevelopment.Thekey issuefortheSupremeCourtistoexplain relationsbetween federaldelegationsand legislaturepowerand tosuperviseand controlthedelegationsappointment.TheSupremeCourtimprovesthe federaldelegationdoctrinesviaexamplesof legislationappointmentandensuresthedelegationappointmentin theframeofseparationsofpower,thusmaintaining thesteady developmentofAmerican society.

the Supreme Courtof the United Statesof America;federaldelegations;judicial review measures; federaldelegation doctrine;standard

D93/97

：A

：1674-7356（2013）01-0072-06

2012-10-12

張勝利（1962-），蒙古族，內(nèi)蒙古呼倫貝爾市。副教授，碩士，從事行政法、高等教育管理研究。