北京參與京津冀區(qū)域合作的主要途徑探索

孫久文

(中國人民大學 經(jīng)濟學院，北京 100872)

我國目前正在經(jīng)歷城市化中期的快速發(fā)展階段，產業(yè)集聚和城市空間結構變動的加快使我國都市圈的發(fā)展呈現(xiàn)加速趨勢。京津冀都市圈已經(jīng)成為引領我國城市化和工業(yè)化發(fā)展的三大引擎地區(qū)之一。本文從北京參與京津冀都市圈的區(qū)域合作著手，探討重點的合作領域。

一、北京與京津冀區(qū)域合作取得的新進展

根據(jù)空間位置的關系和經(jīng)濟聯(lián)系緊密的程度，京津冀都市圈包括北京、天津兩個直轄市和河北省石家莊市、廊坊、保定、唐山、秦皇島、滄州、張家口、承德等8地市。土地總面積18.5萬平方公里，區(qū)域總人口為8000多萬人，占全國的6%以上；都市圈內北京、天津、河北的地區(qū)生產總值約占全國的10%。

京津冀區(qū)域合作近年來取得了較大的進展：

1.重大交通基礎設施實現(xiàn)共建共享

京津冀共建區(qū)域交通基礎設施步伐加快，三地交通逐步實現(xiàn)全面大對接，區(qū)域立體化交通時代已經(jīng)到來。京津城際鐵路、京津高速和京薊高速，拉近了北京與天津的時空距離。京承高速，國道110、京包高速公路，國道108、111提級改造，河北省境內張石高速建成，構成北京大外環(huán)的密涿、張涿、京化、張承等高速公路抓緊推進，京廣高鐵建成通車，使北京與河北一體化的條件逐步成熟。

2.水資源與生態(tài)環(huán)境保護合作取得進展

根據(jù)北京與河北的京冀合作備忘錄所確定的水資源和生態(tài)環(huán)境保護合作項目，2006年至今，北京市與張家口市赤城縣先期合作實施黑河流域“稻改旱”1.74萬畝，以資金來補償農戶收益損失。2007年之后，北京市與張承兩市合作，全面實施密云水庫上游潮白河流域“稻改旱”工程10.3萬畝，每年補償農戶收益1.6億多元。2009-2011年，北京市支持豐寧、灤平、赤城、懷來4縣營造生態(tài)水源保護林20萬畝；支持豐寧、懷來等9縣進行森林防火基礎設施建設和設備配置；支持三河、固安等12個市縣區(qū)開展林木有害生物聯(lián)防聯(lián)治。

3.能源開發(fā)合作進展順利

區(qū)域能源開發(fā)合作，包括煤化工、電力、天然氣開發(fā)合作。北京焦化廠與唐山市燃氣總公司合作組建新公司，全面完成了唐山市燃氣總公司改制工作。京冀合資的三河電廠一期、二期工程分別在2000年、2007年發(fā)電，并向通州區(qū)供熱；北京能源投資公司在張家口投資10億元建設的風電場，裝機容量將達到10萬千瓦，每年可向北京輸送近1億千瓦時的綠色電能。北京與河北省、中石油共同建設的曹妃甸液化天然氣項目，工程規(guī)模1 000萬噸/年。

4.工業(yè)跨地區(qū)調整轉移取得重大進展

以首鋼搬遷曹妃甸為標志，北京市鋼鐵、建材等傳統(tǒng)工業(yè)向周邊地區(qū)轉移達到高潮，這些項目的實施促進了唐山作為京津冀都市圈重化工基地的形成。北京市一批現(xiàn)代制造業(yè)優(yōu)勢企業(yè)主動將生產基地遷到周邊地區(qū)，開始形成以總部經(jīng)濟為特色的研發(fā)和營銷在京、生產基地在外的產業(yè)鏈分工。帶動周邊地區(qū)逐步形成了各具特色的產業(yè)基地。北京高技術企業(yè)向周邊地區(qū)的拓展步伐也在加快。

5.旅游合作蓬勃開展

環(huán)渤海地區(qū)京津冀魯遼五省市簽署旅游合作框架協(xié)議之后，確定了推進區(qū)域旅游一體化的具體舉措。在共同開展旅游推介、共同打造精品旅游線路、共同開發(fā)旅游資源、共同搭建旅游信息共享平臺、共同規(guī)范旅游市場秩序等方面取得了實質性進展。北京市與張家口市、承德市的旅游合作成效尤為顯著。近年來，北京市與張、承兩市每年分別舉辦多次不同形式的旅游宣傳促銷、產品推介等活動，使北京游客分別占到了張家口和承德游客量的七成和四成以上。

這些合作的進展表明，經(jīng)過近年來京津冀區(qū)域各主體的共同努力和發(fā)展方向的變化，京津冀區(qū)域合作已經(jīng)進入到了新的階段。發(fā)展的態(tài)勢。其中，北京產業(yè)結構的服務比最高，三次產業(yè)中第三產業(yè)已經(jīng)占到76.5%，形成總部經(jīng)濟、高科技產業(yè)、文化創(chuàng)意產業(yè)、旅游業(yè)和生產性服務業(yè)等主導產業(yè)；天津以現(xiàn)代物流業(yè)和現(xiàn)代制造業(yè)為主，港口物流、機械、電子信息、食品加工、石油化工等產業(yè)發(fā)展很快，第三產業(yè)也在加速，2011年超過40%；河北的重化工業(yè)有很大發(fā)展，特別是地方特色產業(yè)集群如能源、冶金、化工、裝備制造業(yè)發(fā)展較快，其中鋼和鋼材產量 2012年分別為18048.4萬噸和20 995.2萬噸，為全國第一鋼鐵大省，成為國家重要的重工業(yè)基地。

二、北京參與京津冀區(qū)域合作的成效、問題與目標

1.北京參與京津冀區(qū)域合作的主要成效

北京參與京津冀區(qū)域合作取得了較大的成效，在一定程度上對北京、天津和河北的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展都起到了推動作用。

第一，產業(yè)錯位發(fā)展，結構得到優(yōu)化。京津冀經(jīng)過區(qū)域合作，加快產業(yè)結構調整，產業(yè)結構雷同的局面已經(jīng)基本改變，產業(yè)拉開了檔次，出現(xiàn)錯位

第二，產業(yè)分工程度不斷提升。為了考察產業(yè)集聚水平和地方化程度，我們采用區(qū)域分工指數(shù)研究北京與周邊地區(qū)分工程度。

從1995年到2011年，北京與天津市的分工指數(shù)呈上升趨勢，產業(yè)結構分工明顯，不存在明顯的產業(yè)結構雷同。北京與河北省的區(qū)域分工指數(shù)也一直處于上升的態(tài)勢。同期北京與河北的區(qū)域分工，農副食品加工、黑色金屬冶煉及壓延、交通運輸設備、儀器儀表、計算機通訊設備等行業(yè)的區(qū)域分工指數(shù)高，差異化程度高，區(qū)域分工比較明顯。

表1 北京與天津市區(qū)域分工指數(shù)

表2 北京與河北省區(qū)域分工指數(shù)

第三，產業(yè)布局趨于合理。產業(yè)鏈條在京津冀都市圈跨行政區(qū)布局。北京市具有跨國公司部分地區(qū)總部職能的投資性公司數(shù)量占全國的60%以上，北京總部經(jīng)濟的發(fā)展已經(jīng)初步形成了CBD、金融街、中關村科技園區(qū)等六大高端產業(yè)聚集區(qū)，其他幾個特色總部聚集區(qū)也正在加速形成。在經(jīng)濟全球化深入發(fā)展、區(qū)域一體化加快推進的大趨勢下，京津冀地區(qū)呈現(xiàn)出越來越明顯的總部在北京，生產基地在天津、河北的布局模式。例如，入戶天津的摩托羅拉公司把北亞地區(qū)的總部設在北京，河北海灣科技集團有限公司、石家莊制藥集團公司等企業(yè)把研發(fā)機構設在北京。

2.京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化存在的問題

當然，京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化還存在很多問題，有些甚至會影響到三地的長久發(fā)展。

第一，區(qū)域內發(fā)展不平衡的現(xiàn)象仍然較為明顯。京津冀地區(qū)現(xiàn)存的經(jīng)濟梯度，大城市處于絕對優(yōu)勢，其他城市不能很好地銜接，城鄉(xiāng)二元結構明顯，導致主導產業(yè)和中心城市的帶動能力都較差。[1]區(qū)域內部沒有形成有序的梯度、城市等級結構不合理，中等城市和小城市發(fā)展不足，缺少發(fā)揮“二傳”作用的中間層次的城市，尚未形成完善的網(wǎng)絡體系，導致發(fā)達地區(qū)所出現(xiàn)的產業(yè)聚集、形成的產業(yè)規(guī)模和產業(yè)鏈因為找不到適宜的生存和發(fā)展環(huán)境，向周邊落后地區(qū)推廣和擴散相對緩慢。

第二，京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化的協(xié)調機制有待完善。從地域上和歷史上看，京津冀是一個整體。但京津冀目前三地分屬三個不同的一級行政區(qū)，使該區(qū)域內部自行協(xié)調的難度較大。到目前為止，京津冀區(qū)域一體化協(xié)調機制還沒有完全建立。高層次的合作磋商協(xié)調機制還不夠完善，缺乏整體合作的理念和合力，三省市在產品生產、生產流動、市場發(fā)育等多個層面都達不到協(xié)調和統(tǒng)一；不規(guī)范競爭的問題比較普遍。

第三，京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境問題比較突出。從總體上看，隨著經(jīng)濟的快速增長，京津冀的生態(tài)環(huán)境質量仍然是局部好轉總體下降。以城市為中心的環(huán)境污染呈現(xiàn)惡化的趨勢，空氣污染依然嚴重，霧霾天氣增多，PM2.5數(shù)據(jù)大幅度超標，個別時候甚至爆表。地表水污染普遍，地下水水位持續(xù)下降，加劇了水資源的供需矛盾，京津冀都市圈內城市普遍出現(xiàn)缺水狀況；不少地區(qū)河湖干枯斷流、濕地山泉消失、水土流失和污染、土地沙化、草場退化，解決京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題已經(jīng)是刻不容緩。[2]

3.北京實施京津冀區(qū)域合作的目標

北京實施京津冀區(qū)域合作要達到三個方面的目標：

第一，空間合理布局，區(qū)域協(xié)調發(fā)展，為北京建設世界城市打好區(qū)域基礎。把京津冀都市圈作為北京世界城市建設的區(qū)域支撐，把京津冀都市圈的地理空間、資源環(huán)境、人力資源、產業(yè)基礎等都納入“三個北京”的建設范疇，是我們實施區(qū)域合作要實現(xiàn)的首要目標。

第二，產業(yè)分工合作，基礎設施共享，增強京津冀都市圈的競爭力。提升金融、法律、管理、開發(fā)設計、人力資源開發(fā)、維修、運輸、通訊、批發(fā)、廣告、安全、倉儲等生產性服務業(yè)的發(fā)展水平；充分利用跨國公司總部集中分布在北京的區(qū)位優(yōu)勢，把京津冀都市圈作為我國經(jīng)濟輻射全球的重要網(wǎng)絡源點；為實現(xiàn)北京世界城市的交通定位，把渤海灣的港口群作為北京的外港，在北京—天津—秦皇島的三角地區(qū)內形成輻射全球的國際綜合交通樞紐。[3]

第三，資源合理配置，生態(tài)環(huán)境明顯改善，為宜居城市建設創(chuàng)造條件。目前，京津冀都市圈的生態(tài)環(huán)境問題依然嚴重。京津冀都市圈要通過進一步的區(qū)域合作，達到資源合理配置、生態(tài)環(huán)境明顯優(yōu)化，城市環(huán)境質量進一步改善的目標，實現(xiàn)京津水資源制約問題基本解決的目的。

三、北京參與京津冀區(qū)域合作的重點領域

從京津冀都市圈區(qū)域合作來給北京的定位，主要是：

——國家重要的創(chuàng)新基地。北京作為國家級創(chuàng)新基地，以區(qū)域創(chuàng)新體系為支撐，形成國家自主創(chuàng)新的核心區(qū)。[4]隨著北京基礎產業(yè)、高端制造業(yè)與現(xiàn)代服務業(yè)產業(yè)體系的完善，“十二五”期間增強輻射帶動能力是重要的區(qū)域發(fā)展任務。

——國際綜合交通樞紐。北京建設世界城市，國際綜合交通樞紐是必不可少的。這個樞紐是由公路、鐵路、海運、航空和管道組成的交通樞紐，從地理和區(qū)位條件看，必須在京津冀區(qū)域的空間范圍內形成。[5]通過建設我國北方地區(qū)空海陸運輸樞紐和現(xiàn)代化國際物流中心，形成與東北老工業(yè)基地、華北與西北是區(qū)域經(jīng)濟循環(huán)網(wǎng)絡的重要空間節(jié)點，成為參與東北亞及全球經(jīng)濟合作和對外交流的重要窗口和基地。

——國際文化和旅游中心。北京在文化和政治方面的影響是全球性的。中國代表的東方文化是與西方文化并列的兩大文明體系，北京的文化影響當然是全球的，這也是北京建成世界城市的標志。在生態(tài)環(huán)境明顯改善的前提下，大力發(fā)展會展業(yè)和旅游業(yè)，把北京建設成為國際文化和旅游中心，是體現(xiàn)人文北京和綠色北京的精髓。建設世界城市的國際文化和旅游中心的具體路徑是：以提升首都服務水平為核心，為國家重大國際政治外交活動提供服務保障，大力吸引和培育。[6]

北京市“十二五”期間開展京津冀區(qū)域合作，需要從世界城市建設的要求出發(fā)，明確區(qū)域合作的重點領域。

1.通過區(qū)域合作，加快實現(xiàn)制造業(yè)的高端化

北京要加快產業(yè)結構優(yōu)化升級，堅持走高端產業(yè)發(fā)展之路，著重發(fā)展高端、高效、高輻射力產業(yè)，逐步實現(xiàn)與周邊地區(qū)產業(yè)的錯位發(fā)展。大力發(fā)展高端制造業(yè)，注重發(fā)展技術研發(fā)、核心制造、營銷服務等產業(yè)環(huán)節(jié)，推動產業(yè)鏈的合理分工。[7]

北京占主體地位的制造業(yè)是：通信設備、計算機及其它電子設備制造業(yè)，交通運輸設備制造業(yè)，化學原料及化學制品制造業(yè)等占北京市制造業(yè)增加值的一半以上，這些產業(yè)具有規(guī)模效應顯著、技術含量高的特點，符合北京資源稟賦特點。隨著首鋼的搬遷黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)將淡出北京的產業(yè)體系，鞏固高端制造業(yè)的優(yōu)勢重點產業(yè)落到交通運輸設備制造業(yè)和通信設備、計算機及其它電子設備制造業(yè)上面。要逐步淘汰資源消耗型和勞動密集型的低端制造業(yè)，適當向河北周邊地區(qū)轉移。

2.通過區(qū)域合作，加快實現(xiàn)生產性服務業(yè)的區(qū)域化和國際化

輻射全球，是北京現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展的最后目標，目前鞏固基礎的階段，關鍵是建立起京津冀都市圈的合作基礎。

北京生產性服務業(yè)的優(yōu)化升級，需要都市圈內的先進制造業(yè)生產力提供產業(yè)需求。首先，繼續(xù)集聚發(fā)展法律、咨詢、會計、廣告策劃等高級商務服務業(yè)，鼓勵北京的高端服務業(yè)在津冀設立分支機構，進行產業(yè)輻射。其次，通過生產性服務業(yè)與制造業(yè)的融合參與京津冀制造業(yè)分工，使北京的現(xiàn)代服務業(yè)加速向現(xiàn)代制造業(yè)生產前期研發(fā)、設計，中期管理、融資和后期物流、銷售、售后服務、信息反饋等全過程滲透；再次，加快北京的服務外包研發(fā)等產業(yè)的發(fā)展，重點放在信息、汽車、裝備以及醫(yī)藥四大產業(yè)上。

3.通過區(qū)域合作，構建服務全球、輻射京津冀的北京大CBD

如果說目前北京市的CBD是服務全國、輻射市域的，那么其發(fā)展的支撐區(qū)域是全部的北京市域。北京建設世界城市需要有服務全球的CBD，其規(guī)模應當不遜于美國紐約和日本東京，這樣才能與中國的經(jīng)濟規(guī)模和國際地位相吻合，這樣的CBD其支撐區(qū)域應當是整個京津冀都市圈。北京大CBD依托全國最大的陸空交通運輸樞紐和全國最大的通信信息服務網(wǎng)，這里有全國最多的中介咨詢服務組織、齊全的市場服務設施。北京大CBD應當是京津冀都市圈共建共享。北京大CBD著重發(fā)展總部經(jīng)濟、國際金融、高端商務，發(fā)展成為現(xiàn)代化高端商務區(qū)，把商務中心區(qū)建設成為北京重要的國際金融功能區(qū)和發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)的聚集地。

4.將綠色產業(yè)作為區(qū)域合作的切入點

隨著世界城市建設中更加重視“人文北京”建設，北京市將會更加充分發(fā)掘北京的人文景觀優(yōu)勢，與京津冀區(qū)域開展旅游合作，把旅游合作作為區(qū)域合作的切入點。綠色產業(yè)方面，積極支持張承地區(qū)生態(tài)產業(yè)發(fā)展區(qū)建設，鼓勵北京市企業(yè)參與張承地區(qū)生態(tài)產業(yè)開發(fā)，發(fā)展綠色有機農業(yè)、旅游休閑等環(huán)境友好型產業(yè)。提升都市型現(xiàn)代農業(yè)水平，注重發(fā)展?jié)M足個性化需求和高層次市場的高端農產品，打造區(qū)域農業(yè)產業(yè)鏈；積極推動高消耗、高排放、低附加值傳統(tǒng)產業(yè)調整和逐步退出。北京的旅游業(yè)的產業(yè)規(guī)模比天津和河北的總和還大，北京旅游業(yè)不僅在規(guī)模上具有壓倒性的優(yōu)勢地位，而且對京津冀的旅游圈都具有輻射和帶動作用。據(jù)有關統(tǒng)計，在天津接待的一日游客人中，來自北京的游客已占到三分之一，北京已經(jīng)成為京津冀區(qū)域首要的旅游目的地和游客集散中心。

5.通過區(qū)域合作，解決困擾北京市的水資源問題

北京市域范圍內密云水庫、地下水等供水已經(jīng)嚴重不足。張承地區(qū)地域上與北京臨近，是北京密云水庫、官廳水庫的重要水源地，隨著張承地區(qū)工業(yè)化、城市化進程的加快，需水量也在加大，另外張承地區(qū)也處于半干旱半濕潤的地區(qū)，本身供水有限。鑒于此，如何就張承地區(qū)的產業(yè)發(fā)展以及合作供水，北京應主動積極與張承地區(qū)進行區(qū)域合作，共同商討張承地區(qū)向北京供水的長久機制。

推進泛京津冀合作供水。承德市和張家口市雖然是京、津的主要水源地，兩市為此也已做出了巨大的貢獻，但是限于自身水資源和經(jīng)濟發(fā)展條件，不能完全滿足北京對水資源的需求，北京市需要進一步擴大水源地。可以考慮將水源地擴展到山西和內蒙地區(qū)。南水北調遠程來水的合理利用。渤海灣海水淡化向北京調水。

6.通過區(qū)域合作，實現(xiàn)京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境的根本性改善

“京張承三角區(qū)”處于京津冀區(qū)域的上風上水區(qū)，生態(tài)脆弱，產業(yè)基礎薄弱，是京津冀特別是北京的生態(tài)屏障和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)。北京對張家口和承德的區(qū)域生態(tài)依賴性最大，“京張承生態(tài)帶”成為北京和京津冀區(qū)域最重要的生態(tài)屏障。在當前的體制下，通過北京與張家口、承德進行生態(tài)與產業(yè)協(xié)作，實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)、產業(yè)與人口協(xié)調發(fā)展的生態(tài)合作模式，通過調整生態(tài)治理的投入結構，有助于鞏固生態(tài)治理的成效，構建起生態(tài)建設良性循環(huán)的長效機制，節(jié)約生態(tài)環(huán)境重復治理的巨大成本。

完善森林生態(tài)補償制度十分重要。第一，在國家有關部門的統(tǒng)一領導和協(xié)調下，全面加強與天津、河北等省市在防治區(qū)域污染等方面的溝通與合作。第二，利用北京在衛(wèi)星、遙感和信息技術方面的優(yōu)勢，建立區(qū)域環(huán)境監(jiān)測體系。第三，積極利用北京自身的科技優(yōu)勢，加強與有關地區(qū)的合作與交流，建立區(qū)域環(huán)境咨詢和科學技術合作的專門委員會，為環(huán)境保護宏觀與綜合決策提供支撐。

在京津風沙源治理工程的基礎上，把京津冀生態(tài)示范區(qū)建設成一個整體。積極組織專家、學者以及政府人員論證京津冀生態(tài)示范區(qū)上升為國家戰(zhàn)略的可行性。

7.通過區(qū)域合作，加快京津同城化發(fā)展

京津同城化發(fā)展是北京建設世界城市的重要環(huán)節(jié)，未來期望形成日本東京與橫濱那樣的城市關系。

產業(yè)政策一體化是京津同城化發(fā)展建設中的核心，具體包括產業(yè)結構政策、產業(yè)組織政策和產業(yè)區(qū)域布局政策的一體化建設。通過調節(jié)產業(yè)計劃、經(jīng)濟立法、稅收結構、預算分配結構以及價格政策、信貸政策等在內的調節(jié)系統(tǒng)來完成。[8]金融政策一體化的實施是企業(yè)在京津間擴大經(jīng)營規(guī)模，降低經(jīng)營管理成本的重要途徑，同時會促進產業(yè)政策的一體化。交通政策一體化包括高速公路聯(lián)網(wǎng)收費，京津冀油、氣、電同價，通訊費、銀行跨地區(qū)手續(xù)費基本一致等。城際鐵路為京津同城打下了堅實的基礎，下一步應打造“京津卡”用于京津城際列車上，推出公交化的月票、年票等。加快京津兩市養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、生育保險等社會保障制度的銜接，建立兩市統(tǒng)一的社會保障制度。完善兩市勞動就業(yè)政策，打破就業(yè)的城鄉(xiāng)和區(qū)域壁壘，形成兩市統(tǒng)一規(guī)范的勞務用工制度。推進京津戶籍制度改革，逐步剔除附著在戶籍上的不合理的制度，實現(xiàn)京津戶籍同質。

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