村落民主自治管理的生動(dòng)實(shí)踐——南京市六合區(qū)創(chuàng)設(shè)自然村落農(nóng)民自治組織的探索與思考

廖 進(jìn)

村落民主自治管理的生動(dòng)實(shí)踐——南京市六合區(qū)創(chuàng)設(shè)自然村落農(nóng)民自治組織的探索與思考

廖 進(jìn)

擴(kuò)大基層民主尤其是農(nóng)村最基層民主，是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的必然趨勢(shì)和重要基礎(chǔ)。伴隨著全面改革與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不斷深入，全國(guó)各地城鄉(xiāng)基層民主日益擴(kuò)大，公民有序的政治參與渠道不斷增多，民主實(shí)現(xiàn)形式漸次豐富。近年來(lái)，南京市六合區(qū)最基層農(nóng)民群眾，從新形勢(shì)下農(nóng)村自然村發(fā)展需要和村民自身的實(shí)際訴求出發(fā)，創(chuàng)造性地建立了以村落“農(nóng)民議會(huì)”和“村（莊）務(wù)委員會(huì)”為基本形式的農(nóng)民自治組織。此舉既是對(duì)現(xiàn)有生產(chǎn)關(guān)系、組織形態(tài)的調(diào)適和改革，又是對(duì)諸多社會(huì)資源的有效整合，實(shí)現(xiàn)了既基于又填補(bǔ)《村民委員會(huì)組織法》的創(chuàng)新與突破，是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的生動(dòng)樣本，為豐富我國(guó)民主政治理論寶庫(kù)提供了鮮活的實(shí)踐素材。

一、趙壩拆“壩”——村落創(chuàng)生“農(nóng)民議會(huì)”

趙壩是南京市六合區(qū)八百橋鎮(zhèn)西南面的一個(gè)普通小村落，共34戶人家，160多口人，400余畝農(nóng)田。據(jù)考證，這里本是一片三面環(huán)水、交通閉塞的低洼荒灘，自第一戶趙姓人家落腳于此，筑壩而居，至今已有300多年歷史。同全國(guó)千百萬(wàn)個(gè)村莊一樣，趙壩也經(jīng)歷了農(nóng)村改革帶來(lái)的巨大歷史變遷。一方面，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行，極大地釋放了被束縛的社會(huì)生產(chǎn)力，激發(fā)起人們創(chuàng)造物質(zhì)財(cái)富和美好生活的巨大熱情；另一方面，由于大包干后村組經(jīng)濟(jì)組織解體，基層自治組織缺失，公眾事務(wù)處于無(wú)人管理狀態(tài)。尤其是近年來(lái)，在全國(guó)許多地方包括六合，隨著行政區(qū)劃調(diào)整，“小自然村”合并成“大行政村”，管理半徑不斷擴(kuò)大。原先在自然村落長(zhǎng)期形成的地緣、血緣關(guān)系紐帶逐步“斷裂”，呈現(xiàn)出最基層村民自治組織缺位、配套服務(wù)明顯滯后的現(xiàn)象。不少地方的村民小組長(zhǎng)只是作為村委會(huì)的“跟班腿兒”，既不能充分代表本組村民的利益，也不能有效監(jiān)督村委會(huì)。趙壩也是水利多年失修，道路泥濘不堪，環(huán)境日益惡化，利益沖突頻發(fā)。有人去找村委會(huì)，希望村里能管管趙壩的事，村干部?jī)墒忠粩偅骸叭?6個(gè)組，5000多口人，村里就六七個(gè)干部，管得過(guò)來(lái)嗎！”

面對(duì)自身生存和發(fā)展的困境，趙壩村民趙永權(quán)等幾個(gè)“能人”坐不住了。他們認(rèn)為，趙壩的事是自己的事，不指望神仙皇帝，不能等靠要，只能自己救自己。2007年春節(jié)，他們趁年初一給鄉(xiāng)親們拜年之機(jī)，挨家挨戶宣傳自力更生建設(shè)新農(nóng)村、管理新家園的主張。正月初三晚上，村里的幾名骨干又聚在一起充分協(xié)商，形成了“成立趙壩人自己的組織，把趙壩人組織起來(lái)”的共識(shí)。半個(gè)月之后的正月十七晚上，大多數(shù)中國(guó)人還沉浸在過(guò)小年的歡樂(lè)之中，趙壩34戶村民代表卻聚集在村頭趙永權(quán)家開(kāi)會(huì)，經(jīng)過(guò)莊重而嚴(yán)肅的民主程序，選舉出本村的自治組織——趙壩農(nóng)民議會(huì)，趙永權(quán)當(dāng)選議長(zhǎng)，趙久山、卞有洲等9位村民為議員。當(dāng)歷史定格在這一瞬間時(shí)，處在這個(gè)幾乎不為外界所關(guān)注的普通村莊的趙壩人也許并沒(méi)有明晰而透徹地意識(shí)到，他們所完成的是趙壩有史以來(lái)最有意義的“拆壩”之舉，他們義無(wú)反顧地拆除了思想和觀念禁錮之壩，不僅開(kāi)了本村民主自治實(shí)踐的先河，而且超越、拓展了《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，開(kāi)啟了自然村落的組織變革與流程再造。

趙壩的村民自治組織起了個(gè)響亮但又容易引發(fā)爭(zhēng)議的名稱——農(nóng)民議會(huì)。然而和“生孩子”相比，“起名字”就是選定一個(gè)標(biāo)識(shí)性符號(hào)，應(yīng)當(dāng)格外引起人們關(guān)注的是這一村落民主自治組織的實(shí)際作為。趙壩農(nóng)民議會(huì)創(chuàng)立伊始，就立即制訂了《議事規(guī)則》和《農(nóng)民公約》，形成為本自然村村民普遍認(rèn)同和接受的生產(chǎn)生活基本規(guī)范。議會(huì)成立之后，在協(xié)調(diào)村民維修水利設(shè)施、整修村莊道路、河塘清淤、美化家園、對(duì)外招商、發(fā)展生產(chǎn)等方面做了大量實(shí)事，而其中諸多的規(guī)劃、協(xié)調(diào)和決策，尤其是籌集資金、爭(zhēng)取上級(jí)部門以及本村在外創(chuàng)業(yè)人員的支持和資助，都是一家一戶多年想辦卻無(wú)法辦到的事情。在議會(huì)的推動(dòng)下，建立起趙壩水產(chǎn)養(yǎng)殖合作社。合作社充分尊重34戶村民的意愿，按照“民辦、民管、民享”的原則，民主選舉理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)并形成相應(yīng)章程，利用當(dāng)?shù)厮娑?、水資源豐裕的優(yōu)勢(shì)，水產(chǎn)養(yǎng)殖成果豐碩，村民深受其惠。這種由最基層自治組織創(chuàng)新，促進(jìn)農(nóng)民主體作用的應(yīng)有發(fā)揮，進(jìn)而推動(dòng)基層民主和新農(nóng)村建設(shè)扎實(shí)開(kāi)展的作用與功效，顯然已始見(jiàn)端倪。

二、瓜埠“瓜”熟——“組務(wù)委員會(huì)”全鎮(zhèn)推廣

趙壩人勝果初嘗，很快在六合一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)生示范效應(yīng)，瓜埠是較早的跟進(jìn)者。瓜埠鎮(zhèn)位于六合區(qū)東南部，北枕寧通、寧連高速公路，東依儀征化纖公司，西鄰揚(yáng)子石化公司，金江公路貫穿全鎮(zhèn)，處于規(guī)劃中的南京“二環(huán)”以內(nèi)。鎮(zhèn)域面積42.6平方公里，耕地面積2088.3公頃，戶籍人口3.1萬(wàn)人，轄3個(gè)村民委員會(huì)、4個(gè)居民委員會(huì)、88個(gè)村民小組。

燒西是瓜埠鎮(zhèn)砂子溝村一個(gè)較小的自然村落，只有農(nóng)戶82戶，總?cè)丝?96人，占地315畝。2008年，因南京市建設(shè)紅山精細(xì)化工園，村組內(nèi)土地全部被征用，維系組內(nèi)村民生產(chǎn)生活的經(jīng)濟(jì)紐帶受到不小的沖擊，于是青壯年大都外出打工或者進(jìn)廠上班。燒西組一度呈現(xiàn)環(huán)境臟、亂、差，公共事務(wù)無(wú)人問(wèn)津、沒(méi)人管理的真空狀態(tài)。燒西人看在眼里，急在心頭。但他們很快就從趙壩創(chuàng)立的農(nóng)民議會(huì)中得到啟示：對(duì)于自然村的公共事務(wù)來(lái)說(shuō)，最有效的辦法就是村落自治。趙壩人能以自然村為基礎(chǔ)實(shí)行村落自治，燒西為什么不能？于是燒西組的黨員和村民骨干積極行動(dòng)起來(lái)，他們?cè)阪?zhèn)黨委的大力支持下，到趙壩、官塘赫等地參觀考察，學(xué)習(xí)借鑒一些先行村組實(shí)行自治的相關(guān)做法，并積極醞釀成立自己的村落自治組織。2009年2月20日晚，燒西組召開(kāi)組民代表大會(huì)，以差額直選的方式，民主選舉產(chǎn)生了由7名成員組成的燒西組務(wù)委員會(huì)。組務(wù)委員會(huì)建立之后，村民有了主心骨，公共事務(wù)有了牽頭人。在組務(wù)委員會(huì)的組織、帶領(lǐng)下，村民自己動(dòng)手、齊心協(xié)力整治村落人居環(huán)境。82戶農(nóng)戶家家出資，修建排污水溝，將溝道連成網(wǎng)格狀；各家門前屋后砌擋土墻，統(tǒng)一栽上桂花、香樟樹(shù)。組務(wù)委員會(huì)還積極協(xié)調(diào)、溝通，取得砂子溝村民委員會(huì)的大力支持，建起籃球場(chǎng)和4000平米的休閑廣場(chǎng)，為周邊村民提供健身、休閑的設(shè)施和場(chǎng)所。近3年來(lái)，燒西組務(wù)委員會(huì)還帶領(lǐng)村民在平整道路地基、鋪設(shè)水泥路面、拆除違建、解決亂堆亂放等具體工作上取得明顯成效，組內(nèi)鄰里關(guān)系也更加融洽了。組務(wù)委員會(huì)受到鄉(xiāng)親們的大力支持和積極擁護(hù)，大家由衷地說(shuō)，有了組務(wù)委員會(huì)，才能“做自己想做的事，做以前不敢想像的事，做成單門獨(dú)戶做不成的事”。

燒西的做法也帶來(lái)了連鎖反應(yīng)。與之毗鄰的郁莊，共有農(nóng)戶52戶，總?cè)丝?03人，占地280畝。自從實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)，該莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，農(nóng)民生活發(fā)生翻天覆地的變化，人均收入超萬(wàn)元。但是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，生活富裕了，人們的幸福感卻沒(méi)能相應(yīng)地提高。許多村民抱怨公共事務(wù)沒(méi)人牽頭，大事小事沒(méi)人管理；水利長(zhǎng)久失修，道路泥濘不堪，公共衛(wèi)生惡化，環(huán)境質(zhì)量下降。看到燒西成立組務(wù)委員會(huì)后發(fā)生的巨大變化，他們受到深深的觸動(dòng)和啟迪。經(jīng)過(guò)認(rèn)真醞釀和籌備，在2011年5月3日召開(kāi)的全體村民會(huì)議上，以差額選舉方式選出郁莊人自己的莊務(wù)委員會(huì)，7名村民當(dāng)選莊務(wù)委員會(huì)委員。自此，郁莊人也在自己搭建的舞臺(tái)上開(kāi)演村落民主自治的活劇。

燒西和郁莊的創(chuàng)新實(shí)踐，得到瓜埠鎮(zhèn)黨委和政府的高度重視。通過(guò)多次召開(kāi)各類現(xiàn)場(chǎng)會(huì)、座談會(huì)摸底調(diào)查，認(rèn)真總結(jié)典型經(jīng)驗(yàn)，他們深刻認(rèn)識(shí)到，要改變目前因最基層民主自治組織缺位而導(dǎo)致的村落公共治理缺失，以及村民在利益博弈中缺少話語(yǔ)權(quán)的局面，必須加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、因勢(shì)利導(dǎo)，在充分尊重民意、尊重基層創(chuàng)造的前提下，巧妙利用并整合村落自有的宗族、地緣、血緣等資源，走出一條農(nóng)村自然村落民主自治與管理的新路子。由此作出了在發(fā)揮典型示范帶動(dòng)效應(yīng)的基礎(chǔ)上，全鎮(zhèn)推廣并逐步實(shí)現(xiàn)村落自治“全覆蓋”的決策。

按照“試點(diǎn)示范、村際聯(lián)動(dòng)、分步實(shí)施、穩(wěn)步推進(jìn)”的思路，經(jīng)過(guò)宣傳發(fā)動(dòng)、組織指導(dǎo)，充分醞釀、民主選舉，到2011年，全鎮(zhèn)已有30個(gè)村落建立了順應(yīng)群眾意愿、實(shí)行議行合一的自治組織。2012年起，瓜埠鎮(zhèn)黨委、政府結(jié)合村莊環(huán)境整治工作，進(jìn)一步加大了“重心下移、組織下延”的推進(jìn)力度。經(jīng)過(guò)三年多時(shí)間的持續(xù)努力，瓜埠“瓜熟蒂落”。全鎮(zhèn)88個(gè)自然村陸續(xù)建立起農(nóng)民議事會(huì)、莊務(wù)委員會(huì)，并且先后制訂了《村組議事規(guī)則》、《組民公約》等，實(shí)現(xiàn)了村落自治組織“全覆蓋”的預(yù)期目標(biāo)。由于生產(chǎn)指導(dǎo)、社會(huì)管理、法律援助、文化服務(wù)等下移至自然村組，呈現(xiàn)出“公共權(quán)力群眾擔(dān)、公共事務(wù)公眾議，合作經(jīng)濟(jì)共磋商、環(huán)境整治村莊辦，大事小事有人管、組內(nèi)矛盾不出組”的局面，初步實(shí)現(xiàn)了自然村民主自治有序化、自我管理常態(tài)化。

三、六合現(xiàn)象——推進(jìn)基層民主自治的創(chuàng)新意義

目前，建構(gòu)并有序推進(jìn)以自然村為基本單元的農(nóng)村基層自治組織，已成為頗引人注目的“六合現(xiàn)象”。趙壩成立“農(nóng)民議會(huì)”之后不久，就受到來(lái)自中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心、中央黨校世界政黨比較中心、北京大學(xué)中國(guó)政府創(chuàng)新研究中心，以及江蘇省政府研究室、省社科聯(lián)、社科院、省委黨校等研究機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和專家學(xué)者的熱切關(guān)注，并且對(duì)之展開(kāi)多方面的研討。之后，趙壩“農(nóng)民議會(huì)”又入選第四屆“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”，同時(shí)被收入“中國(guó)地方政府創(chuàng)新”數(shù)據(jù)庫(kù)和案例庫(kù)。瓜埠全鎮(zhèn)推進(jìn)村落自治組織建設(shè)則被江蘇新聞網(wǎng)、《黨建縱橫》以及其他省市區(qū)多家媒體競(jìng)相報(bào)道，中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)委員會(huì)也派出專家學(xué)者前來(lái)考察。在2012年3月6日召開(kāi)的南京市社會(huì)建設(shè)工作會(huì)議上，瓜埠鎮(zhèn)“建立農(nóng)民議事會(huì)、創(chuàng)新村落民主治理”的新模式被授予“南京市首屆社會(huì)建設(shè)創(chuàng)新獎(jiǎng)”。透過(guò)這些紛至沓來(lái)的贊譽(yù)和榮譽(yù)，我們可以從“六合現(xiàn)象”這一基層民主自治的實(shí)踐樣本中解讀它諸多維度的創(chuàng)新意義。

1.探索了新形勢(shì)下有效的農(nóng)民組織方式

中國(guó)農(nóng)民之所以長(zhǎng)期處于弱勢(shì)地位，根緣于他們總是以非組織化、分散化、碎片式的個(gè)體形式登臨社會(huì)歷史舞臺(tái)。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治深入發(fā)展的新形勢(shì)下，以適合中國(guó)國(guó)情的恰當(dāng)方式，將千家萬(wàn)戶農(nóng)民組織起來(lái)，才能使他們?cè)谂c其他社會(huì)群體和組織進(jìn)行的利益博弈中取得應(yīng)有的“談判”地位和實(shí)際話語(yǔ)權(quán)，并且在謀劃生產(chǎn)生活、處理公共事務(wù)中不斷提高組織化、集約化和現(xiàn)代化程度。但是這種組織究竟應(yīng)當(dāng)采取何種運(yùn)作方式？其他一些國(guó)家普遍建立農(nóng)會(huì)、農(nóng)民協(xié)會(huì)等顯然不符合目前中國(guó)國(guó)情實(shí)際的選項(xiàng)。無(wú)論是趙壩的“農(nóng)民議會(huì)”，還是在瓜埠全鎮(zhèn)推廣的組（莊）務(wù)委員會(huì)等，都不具有行業(yè)性、階層性和跨地域性特征，而是本村落范圍內(nèi)的群眾自治組織。在其章程中明確規(guī)定，必須在共產(chǎn)黨的基層組織和行政村村委會(huì)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)守愛(ài)國(guó)愛(ài)家鄉(xiāng)原則，遵守組規(guī)民約。中共中央一號(hào)文件倡行“建立與農(nóng)民生產(chǎn)生活密切相關(guān)的公益服務(wù)員制度，不斷增強(qiáng)社會(huì)自治功能”。從本質(zhì)屬性上看，以“農(nóng)民議會(huì)”、組（莊）務(wù)委員會(huì)為基本形式的村落自治組織，應(yīng)當(dāng)是“公益服務(wù)員”（其集合體或另一稱謂）的一種實(shí)現(xiàn)形式，而不會(huì)成為西方某些政治派別和學(xué)者主張的那種體制外的異己力量。

2.填補(bǔ)了自然村治理的空白

時(shí)至當(dāng)下，自然村落仍是我國(guó)農(nóng)村家庭之上最基本的社會(huì)組織單元。古人云：“治一國(guó)，必自治一鄉(xiāng)始；治一鄉(xiāng)，必自五家為比、十家為聯(lián)始?！蔽覈?guó)早在漢代的行政制度就按“鄉(xiāng)、亭、里”分級(jí)治理?！巴ぁ睂?duì)應(yīng)的是今天的行政村，而“里”則相當(dāng)于自然村落。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制特別是進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，各地農(nóng)村普遍撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)、并村合村，行政村管理半徑不斷擴(kuò)大。但無(wú)論是現(xiàn)行體制、法律架構(gòu)抑或是現(xiàn)實(shí)之中，自然村治理組織都處于缺位乃至真空狀態(tài)。這種治理環(huán)節(jié)的丟失與斷裂，必然導(dǎo)致行政村無(wú)力過(guò)問(wèn)自然村的公共事務(wù)，更不能滿足一家一戶農(nóng)民的多樣化訴求，也無(wú)法對(duì)其實(shí)施有效治理。“六合現(xiàn)象”正是以自然村組織的重構(gòu)，填補(bǔ)了鄉(xiāng)村治理的空白，修復(fù)了行政村與農(nóng)民聯(lián)系的鏈條。

3.聚合了自然村的潛在資源

我國(guó)農(nóng)村在長(zhǎng)期發(fā)展過(guò)程中，除了存有大量的物質(zhì)資源還有非物質(zhì)資源。這種非物質(zhì)資源有文化、宗教以及組織等諸多形態(tài)，包括民俗、宗族、家族、姻親、鄉(xiāng)親、士紳、強(qiáng)人、能人等等。而這種資源因地緣、血緣和人脈關(guān)系，大量聚集于自然村。但農(nóng)村基層組織斷裂，農(nóng)民與行政村聯(lián)系弱化，不僅導(dǎo)致自然村的公共事務(wù)無(wú)人管、無(wú)人問(wèn)，而且使得原有非物質(zhì)資源處于隱性、閑置狀態(tài)，在一些地方甚而“暗流涌動(dòng)”，產(chǎn)生諸多負(fù)面影響。六合推行的村落自治組織再造，十分有利于將上述隱性、閑散的非物質(zhì)資源顯性化，并得以有效地聚合。加之有“看得見(jiàn)、摸得著”的實(shí)際利益導(dǎo)向，以及自然村自治組織章程、議事規(guī)則和村（組）規(guī)民約等約束，這種文化的、組織的資源之于自然村治理的紐結(jié)和整合作用，將得到日益充分地顯現(xiàn)。

4.提升了村民的民主行為能力

我國(guó)實(shí)行20多年的村民自治固然成績(jī)斐然，但這種自治如若總是在“鄉(xiāng)政”和“村（行政村）治”層面漂浮，就不可能落地扎根，也不是真正的農(nóng)民自治。對(duì)于農(nóng)民這個(gè)最講“實(shí)際”的階層，如果缺失直接利益的驅(qū)動(dòng)，多數(shù)農(nóng)民對(duì)于民主管理、民主自治，包括行使參與權(quán)、選舉權(quán)、表達(dá)權(quán)等，必然表現(xiàn)出“事不關(guān)己、高高掛起”的漠然態(tài)度?！傲犀F(xiàn)象”的本質(zhì)和關(guān)鍵，在于通過(guò)重心下移、組織下延，構(gòu)筑起攸關(guān)農(nóng)民切身利益的組織載體，由他們自己組織起來(lái)管理村組事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解矛盾糾紛，從而喚醒村組農(nóng)民的主體意識(shí)，激發(fā)起他們共建美好家園和追求幸福生活的高漲熱情。正是從這個(gè)意義上我們可以預(yù)期，六合的“草根民主”具有強(qiáng)大的生命力，是探索并完善最基層民主和鄉(xiāng)村治理的一條有效路徑。

四、深入探索——對(duì)完善村落自治組織的若干思考

由趙壩創(chuàng)立“農(nóng)民議會(huì)”引致的村落自治組織重構(gòu)，在六合收到實(shí)效并得到一定程度的推廣，顯現(xiàn)出旺盛的生機(jī)與活力，充分說(shuō)明農(nóng)民群眾的實(shí)踐首創(chuàng)精神難能可貴。但推廣并完善村落民主自治這一最基層組織創(chuàng)新仍有很長(zhǎng)的路要走。呵護(hù)并繼續(xù)培育這一典型的最佳選項(xiàng)，不是一味地宣傳、拔高，惟有從理性層面認(rèn)知自然村民自治的必然性、必要性，同時(shí)深入探究它的運(yùn)作機(jī)理、產(chǎn)生的實(shí)際效應(yīng)及其與現(xiàn)行體制碰撞中可以預(yù)見(jiàn)和難以預(yù)見(jiàn)的問(wèn)題，才能引導(dǎo)其健康、持續(xù)發(fā)展。透過(guò)“六合”現(xiàn)象的表征，值得進(jìn)一步思考的主要問(wèn)題有以下四個(gè)方面：

1.自然村自治主體的人格化

經(jīng)歷兩輪村組合并之后，各地農(nóng)村普遍出現(xiàn)最基層組織、管理的資源流失，陷入“上面管不了、自己管不著”的窘境，從根本上看，這一問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是自然村自治的人格化主體缺位。目前在自然村大都只有一個(gè)村民小組長(zhǎng)負(fù)責(zé)村組事務(wù)（甚至是一人同時(shí)兼管數(shù)個(gè)自然村），由其個(gè)人代表幾十上百戶村民的實(shí)際利益，反映他們多樣化、差別化的需求，顯然是無(wú)能為力、勉為其難的，更遑論由其組織和協(xié)調(diào)繁雜、具體的公共事務(wù)？因此，必須形成由直接利益相關(guān)者組成的自治團(tuán)隊(duì)，即明晰基于自然村利益共同體的人格化的自治主體。與之緊密相關(guān)的是不斷推動(dòng)村民個(gè)體實(shí)現(xiàn)“自然人”向“社會(huì)公民”的轉(zhuǎn)變。因而必須引導(dǎo)村民學(xué)習(xí)和認(rèn)知“民主”、“自治”，提高其參與管理自然村公共事務(wù)的能力，實(shí)現(xiàn)“組中人”、“莊中人”向“社會(huì)公民”的嬗變，這對(duì)于推進(jìn)自然村自治同樣是至關(guān)緊要的。

2.自然村自治權(quán)能的合法化

自然村自治組織至今仍算是農(nóng)民創(chuàng)造力的新生事物。對(duì)于這一組織究竟如何定性？有人認(rèn)為是政治組織，有人認(rèn)為是合作經(jīng)濟(jì)組織，還有人認(rèn)為是NGO（即非政府組織），更多的人則傾向其為社會(huì)組織。筆者認(rèn)為這些定性都不盡科學(xué)、周到。尤其不能認(rèn)定其為NGO或作為我國(guó)目前統(tǒng)一稱謂的社會(huì)組織。因?yàn)镹GO或社會(huì)組織最根本的屬性是非贏利性，而自然村自治組織顯然不可能也不應(yīng)當(dāng)恪守非贏利性原則；而且我國(guó)目前對(duì)社會(huì)組織仍實(shí)行雙重管理制度（即民政部門的登記管理和政府或政府指定的業(yè)務(wù)主管單位的管理），這也明顯不適用于自然村自治組織。可行的思路就是使農(nóng)民和基層創(chuàng)造的“組織下沿”的做法合法化，即以充實(shí)、完善《村民委員會(huì)組織法》的方式，明晰自然村自治組織的法律地位。我國(guó)目前的《村民委員會(huì)組織法》只有很少的條款涉及村民小組，且只是籠統(tǒng)地規(guī)定村民小組是村委會(huì)的下一級(jí)自治組織，并沒(méi)有對(duì)其法定權(quán)能、職責(zé)以及組織形式等作出進(jìn)一步明確規(guī)定。對(duì)之進(jìn)行必要的修訂和補(bǔ)充，應(yīng)當(dāng)是立法機(jī)關(guān)當(dāng)務(wù)之事。倘若在全國(guó)層面作出明確規(guī)定條件尚不成熟，地方（省、市、區(qū)）層面似可先行探索。

3.自然村自治運(yùn)作的協(xié)同化

對(duì)于自然村的自治組織，除了要賦予其身份上的法律定位，在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中還必須處理好諸多協(xié)同關(guān)系，而其中最重要的是與行政村村民委員會(huì)的協(xié)同。行政村村民委員會(huì)與自然村自治組織之間不應(yīng)當(dāng)成為行政上的上下級(jí)關(guān)系，而應(yīng)是一種協(xié)助合作關(guān)系。要做到這一點(diǎn)，首先必須明確兩者在事權(quán)上的分工。組（莊）務(wù)委員會(huì)的主要職能是管理本村組的集體資產(chǎn)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，它所代表的是本組村民的共同利益，要向行政村委員會(huì)反映自己的訴求，同時(shí)還要協(xié)助行政村委員會(huì)辦理本村公共事務(wù)。行政村委員會(huì)則依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，代表行政村范圍內(nèi)全體村民的利益，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)這一范圍的公共事務(wù)，組織和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；行政村委員會(huì)對(duì)來(lái)自各自然村組的利益要進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)，對(duì)相互之間的矛盾、糾紛進(jìn)行有效的調(diào)節(jié)。依據(jù)這樣的事權(quán)劃分，就必須明確各自的經(jīng)濟(jì)和財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。早在1995年12月31日國(guó)務(wù)院下發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作的通知》中就明確規(guī)定：“屬于組(原生產(chǎn)隊(duì))集體所有的資產(chǎn)，仍歸該組成員集體所有?！爆F(xiàn)在不少地方因自然村自治組織缺位，村民小組的財(cái)務(wù)只能由行政村委員會(huì)代為管理。在這種情況下，如果不能真正做到賬務(wù)公開(kāi)、財(cái)務(wù)透明，村民小組的集體財(cái)產(chǎn)很容易被亂用、濫用，甚至被挪用或侵占。因此，凡是建立了自然村自治組織的地方，上級(jí)黨委、政府應(yīng)當(dāng)立即采取有效措施規(guī)范和協(xié)同村組關(guān)系，盡可能明晰自然村的經(jīng)濟(jì)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，減少村組經(jīng)濟(jì)糾紛，使得自然村自治組織的權(quán)責(zé)、功能到位，自主有序運(yùn)作。

4.自然村自治管理的規(guī)范化

村落自治組織也和其他新生事物一樣，必然經(jīng)歷由“自發(fā)狀態(tài)”向“自覺(jué)狀態(tài)”轉(zhuǎn)變的過(guò)程。趙壩的“農(nóng)民議會(huì)”也好，六合其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)類似的村落自治組織也罷，都是依據(jù)農(nóng)民意愿自發(fā)形成的。成立之初，由于缺少科學(xué)規(guī)范和理論指導(dǎo)，無(wú)不帶有明顯的松散性特征和諸多不完善之處。如何進(jìn)一步規(guī)范村落自治組織的自主、自治行為并保證其運(yùn)轉(zhuǎn)的協(xié)調(diào)、順暢，仍面臨許多亟待進(jìn)一步探索和破解的現(xiàn)實(shí)課題：如何作出規(guī)范、合理的制度安排，確保形成有權(quán)威、有能力的自然村落自治和管理團(tuán)隊(duì)；如何正確規(guī)范與評(píng)價(jià)村落自治組織的決策和管理，切實(shí)發(fā)揮其分擔(dān)社會(huì)責(zé)任、維護(hù)社會(huì)和諧、傳承公序良俗等作用；如何對(duì)村落自治組織實(shí)施有效監(jiān)督，以提高其公信度和號(hào)召力；如何實(shí)現(xiàn)村落自治組織建設(shè)和黨團(tuán)等組織建設(shè)的相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)乃至有機(jī)融合；如何實(shí)現(xiàn)村落內(nèi)部宗族、家族之間的利益平衡和鄰里、家庭和諧，等等。面對(duì)上述諸多難題和任務(wù)，當(dāng)務(wù)之急一是依據(jù)（還包括填補(bǔ)和完善）相關(guān)的法律法規(guī)和制度，制訂科學(xué)、可行的選舉規(guī)則、操作程序和承接方式，規(guī)范村落自治組織及其成員的產(chǎn)生、罷免程序以及職責(zé)權(quán)限和所得報(bào)酬等；二是修訂和完善符合自然村實(shí)際的自治組織議事規(guī)則和村（組）規(guī)民約，對(duì)自然村集體資產(chǎn)和公共事務(wù)的管理和運(yùn)營(yíng)等，作出具體的、具有可操作性的規(guī)定。由此才能因地制宜、亦步亦趨、循序漸進(jìn)地推進(jìn)村落民主自治與管理的健康、持續(xù)發(fā)展。

（作者系中共江蘇省委黨校巡視員、教授）

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