新形勢下高校監(jiān)管工作的重點難點與對策

黃美建

（福建工程學(xué)院 紀(jì)委辦、監(jiān)察審計處，福建 福州 350108）

近年來，隨著國家教育體制改革的推進(jìn)和高校辦學(xué)自主權(quán)的不斷擴(kuò)大，高校在不斷融入社會、服務(wù)社會的同時，社會上各種消極腐敗思想和不正之風(fēng)也滲透高校.高校反腐倡廉建設(shè)面臨一些新情況和新挑戰(zhàn)，腐敗案件時有發(fā)生，一些權(quán)力集中部門和崗位違紀(jì)違法案件呈易發(fā)多發(fā)態(tài)勢.高校反腐倡廉建設(shè)的形勢依然嚴(yán)峻，任務(wù)依然艱巨.據(jù)最高人民檢察院統(tǒng)計，2007年至2010年教育系統(tǒng)職務(wù)犯罪案件中，物資采購、財務(wù)管理領(lǐng)域案件占到總數(shù)的43%.[1]加強(qiáng)對高校重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)管勢在必行.

1 新形勢下高校監(jiān)管工作的重點

1.1 高校反腐倡廉建設(shè)的重點內(nèi)容

黨中央高度重視高校反腐倡廉建設(shè).高校反腐倡廉建設(shè)關(guān)系到社會主義事業(yè)建設(shè)者和接班人的素質(zhì)，意義重大，影響深遠(yuǎn).2008年9月，中紀(jì)委、教育部、監(jiān)察部根據(jù)中共中央《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008—2012年工作規(guī)劃》，頒發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)校反腐倡廉建設(shè)的意見》，指出高校反腐倡廉建設(shè)要加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部、干部人事、內(nèi)部財務(wù)、基建(修繕)項目、物資(設(shè)備)采購、科研經(jīng)費(fèi)、校辦企業(yè)和國有資產(chǎn)、招生工作和各種評審、評估、評選、評獎等工作的管理和監(jiān)督.[2]2011年11月，賀國強(qiáng)出席部分高校反腐倡廉建設(shè)座談會并發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)要切實加強(qiáng)對招生錄取、基建項目、物資采購、財務(wù)管理、科研經(jīng)費(fèi)、校辦企業(yè)、學(xué)術(shù)誠信等高校重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)管.[3]

1.2 高校違紀(jì)違法行為的多發(fā)領(lǐng)域

“學(xué)校應(yīng)該是個清正廉潔、艱苦樸素、充滿正氣和陽光的地方.”[1]如今高校這片“凈土”不再純凈，已成為容易滋生腐敗的敏感地帶.2003年至2008年，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共立案查辦教育系統(tǒng)違紀(jì)違法案件56239件，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分56685人，其中高校2303人，被追究刑事責(zé)任的廳局級干部49人，絕大多數(shù)是高校的校級領(lǐng)導(dǎo)干部.[4]而一些重要領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位，更是淪為職務(wù)犯罪案件易發(fā)多發(fā)的重災(zāi)區(qū).據(jù)統(tǒng)計，近五年，高校職務(wù)犯罪案件數(shù)占全國教育系統(tǒng)案件數(shù)的比例為1/4，其中82%的案件集中在基建、采購、財務(wù)、招生、后勤服務(wù)等環(huán)節(jié).[5]

可見，在國內(nèi)外環(huán)境發(fā)生深刻變化的形勢下，無論是反腐倡廉建設(shè)還是預(yù)防違紀(jì)違法行為的需要，高校領(lǐng)導(dǎo)干部和干部人事、招生錄取、基建(修繕)項目、物資(設(shè)備)采購、財務(wù)管理、科研經(jīng)費(fèi)、校辦企業(yè)、學(xué)術(shù)誠信、后勤服務(wù)等重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，已成為高校監(jiān)管的重點對象.

2 當(dāng)前高校監(jiān)管工作面臨的困境

加強(qiáng)對高校重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)管，是高校內(nèi)部行政管理的一項重要內(nèi)容，也是高校黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的重點，需要“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨政齊抓共管，紀(jì)委組織協(xié)調(diào)，部門各負(fù)其責(zé)，依靠群眾的支持和參與”.[2]但由于各種主客觀因素的影響，對這些重點領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位的監(jiān)管無論在監(jiān)管深度、監(jiān)管力度或是監(jiān)管成效方面，都還存在許多問題，面臨諸多困難.

2.1 監(jiān)管依據(jù)缺失

高校監(jiān)察部門是行使內(nèi)部監(jiān)管權(quán)的主要職能部門.1990年國務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國行政監(jiān)察條例》和1992年教育部印發(fā)的《關(guān)于國家教委直屬高校監(jiān)察工作若干問題的意見》是過去多年來高校監(jiān)察部門開展監(jiān)察工作的主要法律、政策依據(jù).《中華人民共和國行政監(jiān)察條例》第四十九條規(guī)定“全民所有制企業(yè)、事業(yè)單位可以參照本條例的規(guī)定，對本單位非國家行政機(jī)關(guān)任命的工作人員進(jìn)行監(jiān)察.監(jiān)察機(jī)關(guān)對全民所有制企業(yè)、事業(yè)單位的監(jiān)察工作給予必要的指導(dǎo)和支持.”[6]但隨著1997年《中華人民共和國行政監(jiān)察法》的頒布實施和2012年教育部廢止《關(guān)于國家教委直屬高校監(jiān)察工作若干問題的意見》，《中華人民共和國行政監(jiān)察法》不再適用于高校.高校監(jiān)察工作缺乏直接法律依據(jù).高校監(jiān)察部門的地位和監(jiān)察職能被弱化.目前，各高校對招生考試、基建工程、財務(wù)監(jiān)管、物資采購、國有資產(chǎn)管理等重要領(lǐng)域的監(jiān)督，只能根據(jù)現(xiàn)行國家法律法規(guī)及中央紀(jì)委、教育部、監(jiān)察部《關(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)校反腐倡廉建設(shè)的意見》等文件的有關(guān)規(guī)定，制定本校有關(guān)內(nèi)部監(jiān)察工作的規(guī)章制度.[7]

2.2 權(quán)責(zé)不夠明晰

一是校領(lǐng)導(dǎo)分工不夠科學(xué)合理.高校實行校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，校長全面負(fù)責(zé)學(xué)校教學(xué)、科研和行政管理工作，副校長根據(jù)工作分工協(xié)助校長分管具體業(yè)務(wù).不同的高校，校領(lǐng)導(dǎo)分工不盡相同，主管部門也沒有統(tǒng)一指導(dǎo)意見.這樣難免造成一些亂象.有的部門業(yè)務(wù)因領(lǐng)導(dǎo)疏乎形成管理真空，而有的則出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)重疊管理，有的領(lǐng)導(dǎo)還直接干預(yù)基建工程建設(shè)，甚至出現(xiàn)黨委副書記、紀(jì)委書記分管后勤、基建等重要領(lǐng)域業(yè)務(wù)的現(xiàn)象，造成無法監(jiān)督.二是業(yè)務(wù)部門職能不夠明確具體.有的是因為學(xué)校全盤統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠，沒有正確理順各個部門職責(zé)，造成有的部門業(yè)務(wù)相互交叉，有的業(yè)務(wù)無主管部門，有的業(yè)務(wù)還隨著部門負(fù)責(zé)人調(diào)動而調(diào)動.有的是個別領(lǐng)導(dǎo)出于個人私利和部門利益目的，不肯放棄一些可能帶來某種“利益”的所謂權(quán)力.較典型的如一些高校的物資（設(shè)備）采購和圖書采購的招標(biāo)工作，沒有實現(xiàn)使用部門與招標(biāo)部門相分離.使用部門各自為政，自主招標(biāo).責(zé)任主體不明確，責(zé)任就不能落實、無法追究.三是監(jiān)察部門與業(yè)務(wù)部門之間權(quán)責(zé)界線不清晰.業(yè)務(wù)部門和監(jiān)察部門對監(jiān)察工作的性質(zhì)、地位和作用認(rèn)識不統(tǒng)一.有的業(yè)務(wù)部門和個別領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為監(jiān)察就是過程參與，什么業(yè)務(wù)都要求監(jiān)察部門參加，出了問題也唯監(jiān)察部門是問，以監(jiān)察部門已參與推脫責(zé)任.有的業(yè)務(wù)部門則暗自操作，不主動接受監(jiān)察部門監(jiān)管，或者只是在一些無關(guān)緊要的環(huán)節(jié)才通知監(jiān)察部門參加.監(jiān)察部門容易淪為“擋箭牌”和替業(yè)務(wù)部門“貼標(biāo)簽”，監(jiān)管切不到要害.

2.3 制度還不健全

中共中央頒發(fā)《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》和《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008-2012年工作規(guī)劃》以來，盡管高校從健全完善懲防體系的角度，不斷加強(qiáng)內(nèi)部制度建設(shè)，但由于缺少國家、教育部層面較直接、具體的政策和法律依據(jù)，各高校制定的內(nèi)部監(jiān)管制度良莠不齊，普遍存在一些問題.首先是系統(tǒng)性不夠.制度的設(shè)計缺少規(guī)劃，缺乏全局性，沒有形成教育、監(jiān)督、預(yù)防和懲治制度的有效配合.往往是出現(xiàn)什么問題再制定什么制度，有頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳之嫌.其次是內(nèi)容不健全.隨著辦學(xué)自主權(quán)的擴(kuò)大，高校對一些新領(lǐng)域新問題還研究不夠.一些違紀(jì)違法案件易發(fā)多發(fā)的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)管制度還不健全，存有一些空白.第三是質(zhì)量還不高.有些制度只作宏觀的、原則性的規(guī)定，缺少操作細(xì)則，內(nèi)容缺乏針對性、時效性和可操作性，實施起來困難大.第四是執(zhí)行力不夠.制度執(zhí)行起來缺乏剛性，執(zhí)行與不執(zhí)行存有操作空間，存在隨意性.

2.4 監(jiān)管不能到位

一是對上級領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)管不到.高校領(lǐng)導(dǎo)直接掌握著各種決策和制度出臺的話語權(quán)，有的領(lǐng)導(dǎo)甚至直接插手或干預(yù)基建工程、后勤服務(wù)等重點領(lǐng)域業(yè)務(wù).高校領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)是受監(jiān)管的重點對象.但要紀(jì)檢監(jiān)察部門監(jiān)督校領(lǐng)導(dǎo)是否違紀(jì)違規(guī)、是否堅持將“三重一大”等重要問題進(jìn)行集體研究、決策，有些不切實際，存在太大困難.二是對同級業(yè)務(wù)部門監(jiān)管太軟.高校在校黨委領(lǐng)導(dǎo)下，實行“一崗雙責(zé)”和“誰主管，誰負(fù)責(zé)”的黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制.校紀(jì)檢監(jiān)察部門雖然是高校內(nèi)部監(jiān)督檢查的專門機(jī)關(guān)，但獨立行使監(jiān)督檢查的權(quán)限有限.即使發(fā)現(xiàn)問題苗頭，也常常會受到分管校領(lǐng)導(dǎo)的干擾，學(xué)校也常以家丑不外揚(yáng)為由，以大化小，息事寧人.問題不暴露，責(zé)任無法追究，讓有些干部心存僥幸，以致越走越遠(yuǎn)，無法回頭.

3 加強(qiáng)和改進(jìn)高校監(jiān)管工作的對策

3.1 加強(qiáng)思想教育，抓好源頭防控

思想是行動的先導(dǎo).思想認(rèn)識的偏差是導(dǎo)致行動產(chǎn)生偏差的直接源頭.要切實抓好對領(lǐng)導(dǎo)干部和重要崗位、重點部門人員的思想教育.一是加強(qiáng)權(quán)力觀、政績觀教育.領(lǐng)導(dǎo)干部要具有始終堅持為人民服務(wù)的信念，樹立正確的權(quán)力觀、科學(xué)的政績觀，增強(qiáng)責(zé)任意識，才會加強(qiáng)自我約束，自覺監(jiān)督下屬，謹(jǐn)慎用好權(quán)，才不會盲目追求政績，隨意突破規(guī)則.二是加強(qiáng)反腐倡廉教育.堅持示范教育、警示教育和崗位廉政教育相結(jié)合，針對性地開展黨的作風(fēng)和紀(jì)律教育、廉潔從政教育，以及法律法規(guī)和財經(jīng)紀(jì)律教育，筑牢干部思想道德防線和法紀(jì)防線，自覺抵制違紀(jì)違法行為.

3.2 理順工作職責(zé)，抓好責(zé)任落實

一是理順校領(lǐng)導(dǎo)工作分工.要構(gòu)建校領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力運(yùn)行規(guī)范機(jī)制，合理分配和約束領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力.避免校黨委副書記或紀(jì)委書記過多參與分管行政業(yè)務(wù)，尤其是基建工程和后勤服務(wù)等重要領(lǐng)域業(yè)務(wù)，以及校領(lǐng)導(dǎo)直接插手或干預(yù)工程建設(shè)等領(lǐng)域業(yè)務(wù)的現(xiàn)象，解決監(jiān)督難的問題.二是理順職能部門業(yè)務(wù).高校要從有利于學(xué)校事業(yè)發(fā)展大局和切實維護(hù)好師生群眾利益的落腳點出發(fā)，全盤統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和理順各部門職責(zé)，做到業(yè)務(wù)管理歸口，責(zé)任落實到人，監(jiān)督部門和業(yè)務(wù)部門之間監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系明確.

3.3 健全完善制度，抓好制度保障

一是制度的設(shè)計上要統(tǒng)籌規(guī)劃，著眼全局.要體現(xiàn)制度的整體性、系統(tǒng)性和前瞻性，確保學(xué)校規(guī)章制度與黨和國家的政策及法律法規(guī)相吻合、學(xué)校反腐倡廉制度與部門業(yè)務(wù)制度相銜接，避免內(nèi)部制度之間相脫節(jié)或相互抵觸，形成教育、監(jiān)督、預(yù)防和懲治功能緊密結(jié)合的制度體系，確保有業(yè)務(wù)就有制度監(jiān)管.二是制度的內(nèi)容上要完整、規(guī)范，易于操作.制度的內(nèi)容要緊密結(jié)合實際、針對性強(qiáng)，既要有實體性規(guī)定，又要有程序性、配套性規(guī)定，確保制度操作簡便、易于執(zhí)行、約束力強(qiáng).三是制度的制定上要陽光操作，程序規(guī)范.要形成制定制度的制度化，體現(xiàn)業(yè)務(wù)主管部門、紀(jì)檢監(jiān)督部門的共同參與，還要充分反映師生群眾民意，從技術(shù)層面上最高限度融入監(jiān)督內(nèi)容，確保制度實施后維護(hù)的是學(xué)校整體利益和絕大多數(shù)師生群眾利益.此外，紀(jì)檢監(jiān)察部門要根據(jù)學(xué)校各類業(yè)務(wù)的特點和內(nèi)容，設(shè)計出詳細(xì)具體的監(jiān)察流程，明確參與監(jiān)管的時間、環(huán)節(jié)和重點內(nèi)容，進(jìn)一步規(guī)范監(jiān)管工作.

3.4 強(qiáng)化監(jiān)督職能，抓好問責(zé)懲處

首先要強(qiáng)化對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力制約，限制領(lǐng)導(dǎo)干部在重要問題上擅作主張、獨自決策或出于某種目的集體錯誤決策，有效保障“三重一大”等重要問題實現(xiàn)集體科學(xué)決策機(jī)制的落實.其次是要創(chuàng)新體制機(jī)制，實行高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)由上級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)直接派駐，增強(qiáng)監(jiān)察部門的獨立監(jiān)察權(quán)，保持監(jiān)察監(jiān)管工作的獨立性，排除來自領(lǐng)導(dǎo)層的干擾和阻力.第三是要強(qiáng)化問責(zé)力度，加強(qiáng)對違紀(jì)違規(guī)行為的查處力度和責(zé)任追究力度，發(fā)揮制度的懲處功能，提高制度的執(zhí)行力和威懾力.

〔1〕袁貴仁在教育系統(tǒng)黨風(fēng)廉政建設(shè)工作會議上的講話[R].2012-01-06.

〔2〕中共中央紀(jì)委、教育部、監(jiān)察部.關(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)校反腐倡廉建設(shè)的意見（教監(jiān)[2008]15號）[S].

〔3〕賀國強(qiáng)在北京大學(xué)出席部分高校反腐倡廉建設(shè)座談會上的講話[EB/OL].人民網(wǎng)（2011-11-11）[2012-10-08] .http://politics.people.com.cn/GB/1024/16222340.htm l.

〔4〕袁貴仁在教育系統(tǒng)黨風(fēng)廉政建設(shè)工作會議上的講話[R].2009-12-26.

〔5〕黃少斌.高校反腐長效機(jī)制的構(gòu)建[J/OL].人民論壇學(xué)術(shù)前沿 ，2010 （314）：（2011-01-24）[2011-01-30].http://www.rm lt.com.cn/qikan/2011-01-21/16008.htm l.

〔6〕國務(wù)院.中華人民共和國行政監(jiān)察條例（國務(wù)院令第69號）[S].

〔7〕教育部.關(guān)于廢止《關(guān)于國家教委直屬高校監(jiān)察工作若干問題的意見》的通知（教監(jiān)[2012]5號）[S].