內(nèi)蒙古城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化問題研究：以醫(yī)療衛(wèi)生為例

劉學(xué)鵬，林 煒

（赤峰學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，內(nèi)蒙古 赤峰 024000）

近幾年，內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，2010年全區(qū)生產(chǎn)總值躋身于萬億元俱樂部，生產(chǎn)總值從2005年的3905億元增加到2010年的11655億元，2010年，內(nèi)蒙古醫(yī)療衛(wèi)生支出120.20億元，為歷年基本公共衛(wèi)生服務(wù)支出的最高值.由于我國長期實(shí)行城鄉(xiāng)“二元”分割的經(jīng)濟(jì)政策，城鄉(xiāng)基本公共衛(wèi)生服務(wù)不均等現(xiàn)象比較嚴(yán)重，在內(nèi)蒙古這個(gè)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)表現(xiàn)得尤為突出.內(nèi)蒙古城鄉(xiāng)基本公共衛(wèi)生服務(wù)不均衡現(xiàn)象比較嚴(yán)重，成為制約內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)不和諧的一個(gè)重要因素.因此，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，成為促進(jìn)內(nèi)蒙古社會(huì)公平、公正、維護(hù)社會(huì)安定團(tuán)結(jié)的主要任務(wù).

1 內(nèi)蒙古城鄉(xiāng)基本公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)均等化的現(xiàn)狀

基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化是指全體居民都能平等地獲得基本公共衛(wèi)生服務(wù)，但不是城鄉(xiāng)每位居民必須得到完全等同的公共衛(wèi)生服務(wù).現(xiàn)階段，內(nèi)蒙古基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目包括：建立居民健康檔案，健康教育，預(yù)防接種，傳染病防治，高血壓、糖尿病等慢性病和重性精神疾病管理，兒童保健，孕產(chǎn)婦保健，老年人保健等.由于內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，內(nèi)蒙古基本公共衛(wèi)生服務(wù)隨著內(nèi)蒙古財(cái)政收入情況適當(dāng)?shù)卣{(diào)整，使內(nèi)蒙古基本公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量顯著提高.各級(jí)政府把基本公共服務(wù)均等化，納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃與政府領(lǐng)導(dǎo)任期考核目標(biāo).2010年末，內(nèi)蒙古共有衛(wèi)生機(jī)構(gòu)7792個(gè)，其中，醫(yī)院468個(gè)，農(nóng)村牧區(qū)衛(wèi)生院1307個(gè)，疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)127個(gè)，婦幼衛(wèi)生機(jī)構(gòu)117個(gè)，?？萍膊》乐卧?8個(gè).內(nèi)蒙古醫(yī)療衛(wèi)生單位擁有病床9.73萬張，其中，醫(yī)院擁有病床7.16萬張，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院擁有病床1.6萬張，婦幼衛(wèi)生機(jī)構(gòu)擁有病床0.27萬張.擁有衛(wèi)生技術(shù)人員14.50萬人，醫(yī)院擁有8.51萬人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院擁有1.94萬人，疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)擁有0.61萬人，婦幼衛(wèi)生機(jī)構(gòu)擁有0.56萬人.執(zhí)業(yè)醫(yī)師、助理醫(yī)師5.32萬人，注冊護(hù)士3.75萬人.農(nóng)村牧區(qū)衛(wèi)生事業(yè)不斷加強(qiáng)，擁有農(nóng)村牧區(qū)村衛(wèi)生室1.04萬個(gè)，擁有鄉(xiāng)村醫(yī)生和衛(wèi)生員3.42萬人.開展新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)旗縣達(dá)到98個(gè)，覆蓋農(nóng)村牧區(qū)人口1309.37萬人，其中，實(shí)際參加農(nóng)村合作醫(yī)療的農(nóng)牧民1214.63萬人.

內(nèi)蒙古“十二五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)中指出：加快推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，在擴(kuò)大覆蓋范圍、提高保障水平和統(tǒng)籌層次上邁出更大步伐.加快醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)改革發(fā)展，強(qiáng)化公共衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，基本公共服務(wù)達(dá)到全國平均水平，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化.傳統(tǒng)的基本公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)是由村衛(wèi)生室—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）衛(wèi)生院（社區(qū)服務(wù)站）—縣（區(qū)）醫(yī)院—市級(jí)醫(yī)院組成，但是，現(xiàn)在村衛(wèi)生室由于投入相對(duì)較少，不能發(fā)揮其應(yīng)有的功能，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）衛(wèi)生院看病的患者少之又少，縣（區(qū)）醫(yī)院成為居民的首選，但大多數(shù)群眾主要集中在市級(jí)醫(yī)院里，市級(jí)醫(yī)院患者看病難、看病貴在這里凸顯，導(dǎo)致衛(wèi)生資源緊張.內(nèi)蒙古鄉(xiāng)村的基本衛(wèi)生公共服務(wù)相對(duì)滯后，和城市基本衛(wèi)生公共服務(wù)卻存在著差距.因此，為了建設(shè)和諧社會(huì)，突出“以人為本”，實(shí)現(xiàn)內(nèi)蒙古城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化已經(jīng)迫在眉睫.

2 內(nèi)蒙古城鄉(xiāng)基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化存在的問題

內(nèi)蒙古加快發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，認(rèn)真落實(shí)中央2009年4月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》的政策.積極推進(jìn)基層衛(wèi)生體系建設(shè)，完善三級(jí)衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)功能，完善醫(yī)院標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，對(duì)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心進(jìn)行改擴(kuò)建，加強(qiáng)新型農(nóng)村牧區(qū)合作醫(yī)療制度建設(shè)，進(jìn)一步擴(kuò)大覆蓋面，取得了顯著的效果.但是城鄉(xiāng)基本公共衛(wèi)生服務(wù)不均衡的現(xiàn)象，仍然比較嚴(yán)重，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

2.1 政府對(duì)城鄉(xiāng)財(cái)政投入比例不均衡

內(nèi)蒙古基本公共服務(wù)投入幅度不大，用于基本公共衛(wèi)生服務(wù)投入比例占GDP的比重更是偏低，再加上城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)體制的弊病，內(nèi)蒙古在城鄉(xiāng)基本公共衛(wèi)生服務(wù)財(cái)政分配上，城市大于農(nóng)村，且在分配結(jié)構(gòu)上及不合理，城鄉(xiāng)財(cái)政投入差距比較大.內(nèi)蒙古城鄉(xiāng)基本公共衛(wèi)生服務(wù)投入同時(shí)受制于內(nèi)蒙古的財(cái)政水平，在內(nèi)蒙古各盟市中，盟市財(cái)政好的，基本公共衛(wèi)生服務(wù)投入比重較大，盟市財(cái)政收入少的，基本公共衛(wèi)生服務(wù)投入比重就少.

2.2 城鄉(xiāng)醫(yī)療資源分配不均衡

內(nèi)蒙古城鄉(xiāng)基本公共衛(wèi)生服務(wù)醫(yī)療資源分配不均衡，農(nóng)牧區(qū)占全區(qū)人口的絕對(duì)大的比例，城市占人口相對(duì)較小的比例，而醫(yī)療資源卻分布在城市的大醫(yī)院，造成內(nèi)蒙古城鄉(xiāng)基本公共衛(wèi)生服務(wù)的不平等，在城市，擁有眾多二級(jí)以上的大醫(yī)院，甚至三級(jí)以上的醫(yī)院也有零星分布，而在農(nóng)村牧區(qū)醫(yī)療資源則相對(duì)匱乏，醫(yī)療資源相對(duì)落后，沒有現(xiàn)代化的醫(yī)療設(shè)備，沒有高水平的醫(yī)療團(tuán)隊(duì)，沒有技術(shù)水平高的臨床醫(yī)生，疑難病癥只能到城市就醫(yī)，一定程度上造成患者負(fù)擔(dān)加大.

2.3 城鄉(xiāng)醫(yī)療保障水平不平等

城鄉(xiāng)醫(yī)療保障水平不平等，城市醫(yī)療保障水平高于農(nóng)牧區(qū)，城市在住院報(bào)銷比例、日常藥費(fèi)開支發(fā)放上，均大大高于農(nóng)牧區(qū)新型合作醫(yī)療，由于農(nóng)牧區(qū)醫(yī)療水平的局限性，一些疑難雜癥只能到城市大醫(yī)院就醫(yī)，現(xiàn)階段的醫(yī)療政策限制性，農(nóng)村牧區(qū)患者來城里就醫(yī)還受到報(bào)銷比例的限制.城市患者在大醫(yī)院就醫(yī)，按照較高比例報(bào)銷，農(nóng)牧區(qū)患者來城里就醫(yī)報(bào)銷比例則偏低.

2.4 多元化醫(yī)療衛(wèi)生投入機(jī)制還沒有建立

內(nèi)蒙古基本公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)大部分以公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)為主體，盈利性私營醫(yī)療機(jī)構(gòu)相對(duì)較少，導(dǎo)致農(nóng)村牧民“看病難、看病貴”的現(xiàn)象，造成基本公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)的局限性.由于政策法規(guī)、門檻設(shè)置、財(cái)政扶持等方面，民營醫(yī)療機(jī)構(gòu)規(guī)模很小、數(shù)量少，不利于吸引非盈利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)的社會(huì)資金，為投資主體多元化、投資方式多樣化的辦醫(yī)格局形成了障礙.

3 內(nèi)蒙古城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的對(duì)策

3.1 提高政府對(duì)城鄉(xiāng)財(cái)政投入的比例

除中央支付的資金之外，內(nèi)蒙古自治區(qū)政府應(yīng)根據(jù)近幾年經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的實(shí)際，增加對(duì)基本公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)的投入比重.政府作為行政機(jī)關(guān)，應(yīng)該強(qiáng)化政府在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的主體地位和行政領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，保證中央2009年4月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》中提出：“促進(jìn)城鄉(xiāng)居民逐步享有均等化的基本公共衛(wèi)生服務(wù)”的政策落實(shí)好.首先，建設(shè)城鄉(xiāng)基本公共衛(wèi)生服務(wù)型政府，完善公共財(cái)政制度，提高政府對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生的財(cái)政投入，明確政府的責(zé)任，建立起中央、地方、個(gè)人繳納三方面的醫(yī)療保障體系，中央撥付的城鄉(xiāng)基本公共衛(wèi)生服務(wù)的資金，應(yīng)和地方GDP一定的比例進(jìn)行配套，個(gè)人按照一定比例，以立法的形式確立，從而保證政策的有效性；其次，保證政府對(duì)城鄉(xiāng)基本公共衛(wèi)生服務(wù)財(cái)政投入比例的均衡性，按照所在地區(qū)人口的比例進(jìn)行財(cái)政投入，同時(shí)解決歷史欠賬的問題，分階段進(jìn)行撥付；最后，政府作為基本公共衛(wèi)生服務(wù)的主體，拓寬投資城鄉(xiāng)基本公共衛(wèi)生服務(wù)投入資金的渠道，爭取多元化，吸引民間資金進(jìn)入，有利于本行業(yè)的競爭.

3.2 合理地分配醫(yī)療資源

作為公共品，應(yīng)該發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控和市場的雙重作用，從而解決醫(yī)療資源分配不均衡的狀態(tài).內(nèi)蒙古農(nóng)牧區(qū)占全區(qū)人口比例較大，政府在醫(yī)療資源的投放上，應(yīng)向農(nóng)村牧區(qū)傾斜，重點(diǎn)由建設(shè)城市大醫(yī)院向農(nóng)村和社區(qū)基層衛(wèi)生中心的轉(zhuǎn)移，建設(shè)縣、鄉(xiāng)、村的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu).首先，改變農(nóng)村牧區(qū)醫(yī)療資源相對(duì)落后的局面，在縣、鄉(xiāng)引進(jìn)現(xiàn)代化的醫(yī)療設(shè)備；其次，政府給予大學(xué)生一些優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)大學(xué)生去縣、鄉(xiāng)、村工作，從而為農(nóng)村牧區(qū)儲(chǔ)備醫(yī)療衛(wèi)生人才，最后，建立高水平的醫(yī)療團(tuán)隊(duì)，培養(yǎng)技術(shù)水平高的臨床醫(yī)生.

3.3 建立醫(yī)療保險(xiǎn)籌資制度

由于受城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)的影響，決定了城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)的不均衡性，采取先農(nóng)村后城市的步驟，先讓所有的農(nóng)村牧區(qū)居民都納入到醫(yī)療保險(xiǎn)的范疇，然后再根據(jù)目前的情況可以采取分步走的策略推進(jìn).首先，加大新型農(nóng)村合作醫(yī)療的覆蓋面，把所有的農(nóng)牧區(qū)居民都納入醫(yī)療保險(xiǎn)的范疇，提高個(gè)人繳納醫(yī)療保險(xiǎn)部分的比例和政府對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷的比例，逐步提高農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)水平.對(duì)大病進(jìn)行統(tǒng)籌管理，提高大病報(bào)銷的比例，防止出現(xiàn)因病致貧返貧的現(xiàn)象；其次，鞏固城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)政策的持續(xù)性，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷比例的一致性，逐步達(dá)到政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、居民的城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷比例的一致性；最后，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷比例的一致性.

3.4 形成政府主導(dǎo)的多元化醫(yī)療衛(wèi)生投入機(jī)制

明確政府在提供基本公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)中的主導(dǎo)地位，堅(jiān)持公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)為主體，吸引社會(huì)資金的非盈利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的基本醫(yī)療服務(wù)體系.完善政府對(duì)城鄉(xiāng)公立醫(yī)院的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的投入機(jī)制，對(duì)公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的基本建設(shè)、醫(yī)療設(shè)備采購、學(xué)科發(fā)展規(guī)劃等給予?？钛a(bǔ)助，形成規(guī)范合理的公立醫(yī)院投入機(jī)制.支持和引導(dǎo)社會(huì)資本和境外資本發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，鼓勵(lì)非公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)發(fā)展，形成投資主體多元化、投資方式多樣化的辦醫(yī)格局，制定和完善有關(guān)政策法規(guī)，明確社會(huì)資本和境外資本發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的準(zhǔn)入條件，支持社會(huì)資本和境外資本的非盈利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)合法經(jīng)營.制定相關(guān)的優(yōu)惠政策，在政策上給予一定的傾斜，可采取政府購買醫(yī)療服務(wù)等手段核定社會(huì)資本應(yīng)該給予的補(bǔ)助，使其得到健康持續(xù)的發(fā)展.根據(jù)不同階層分層次建立盈利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)盈利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行科研、管理等獨(dú)立發(fā)展的布局，滿足高階層收入的不同需求.形成多元辦醫(yī)格局，全體人民都享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，基本適應(yīng)人民群眾多層次的醫(yī)療衛(wèi)生需求，滿足人民群眾的健康福祉.

〔1〕內(nèi)蒙古統(tǒng)計(jì)年鑒 （2011）[M].北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2011.

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