街頭官僚視角下我國基層行政執(zhí)法公務員的執(zhí)法困境

黃 菊

(中共湘潭市委黨?？蒲刑帲?湘潭 411100)

2011年2月19日，胡錦濤主席在中央黨校省部級主要領(lǐng)導干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上發(fā)表重要講話，提出要加強和創(chuàng)新社會管理，扎扎實實提高社會管理科學化水平。由此可見，多年來國家和政府一直十分重視履行社會管理和市場監(jiān)管職能。但是，目前來看我國基層行政執(zhí)法公務員面臨多重執(zhí)法困境。1980年，李普斯基(Lipsky)提出的街頭官僚理論恰好可以為我們提供一個新的思路，能幫助我們更加全面深入地了解我國基層行政執(zhí)法公務員的執(zhí)法現(xiàn)狀，同時為破解其執(zhí)法困境提供了一條新的路徑。

一 街頭官僚理論與我國基層行政執(zhí)法公務員

(一)街頭官僚理論概述

街頭官僚這一現(xiàn)象早就被研究者所關(guān)注，但“街頭官僚”這一概念的提出及其理論的正式建立卻晚得多。1977年，李普斯基在《建立一個街頭官僚理論》一文中首次提出“街頭官僚”的概念。1980年，李普斯基《街頭官僚:公共服務中個人的困惑》一書的正式出版，標志著街頭官僚理論的正式建立。政府中的街頭官僚是指在基層或一線，直接與公民打交道的政府公務員，也被形象地理解為是在政府機構(gòu)的“門口”［1］或“窗口”執(zhí)行公務的政府公務員。他們處于最基層，卻擁有非常大的自由裁量權(quán)，直接決定著對于公民的懲罰(如警察的決定)和獎勵(如福利機構(gòu)接受福利申請的決定)，在現(xiàn)代社會中對公民的生活具有非常重要的作用和地位。

(二)街頭官僚在我國基層公務員中的表現(xiàn)形式

按照西方街頭官僚理論所指的街頭官僚，筆者認為在我國可具體對應為基層行政執(zhí)法類公務員，二者在工作職責上是基本相似的?；鶎訄?zhí)法類公務員存在于履行社會管理與市場監(jiān)管職能的行政機關(guān)的基層部門中，直接履行行政監(jiān)管、行政處罰、行政強制、行政稽查等現(xiàn)場執(zhí)法職責。他們與公民互動最直接、最頻繁、最密切，代表政府履行社會管理和市場監(jiān)管職能，是政府形象的最直接代表?；鶎有姓?zhí)法公務員對社會秩序和市場經(jīng)濟秩序的維護與變革起著十分直接的影響作用，因而他們的工作態(tài)度、工作作風和工作能力直接影響黨和政府在人民心目中的形象。

二 街頭官僚視角下我國基層行政執(zhí)法公務員的執(zhí)法困境分析

(一)執(zhí)法權(quán)利與責任困境

雖然我國基層行政執(zhí)法公務員擁有較大自由裁量權(quán)，但是他們的權(quán)力受到上級管理者的嚴格控制，相對上級管理者來說各方面?zhèn)€人利益較少;此外，由于他們的公共服務直接決定著公民的生活福利，當前還肩負著加強和創(chuàng)新社會管理的具體任務，責任十分重大。因此，基層行政執(zhí)法公務員的權(quán)利與責任存在不對等，面臨執(zhí)法權(quán)利與責任的困境。

街頭官僚的自由裁量權(quán)較大且難以控制已得到學界普遍認可。由于街頭官僚掌握著第一手信息，可以規(guī)避和反抗上級管理者的監(jiān)督，因而上級管理者難以實現(xiàn)對其自由裁量權(quán)行使的監(jiān)控，那么上級管理者就會在對其分配資源的控制上下功夫，即控制分配給街頭官僚的資源。上級管理者往往掌握著最重要的人員和資金資源，而且往下分配的資源逐級遞減?；鶎有姓?zhí)法公務員作為最底層的公務員總是受上級管理者的控制，獲得最少的資源，這些資源相對于要求街頭官僚完成的任務來說，通常是不足的，因此經(jīng)常陷入資金、人員不足的困境，于是陷入不能履行應有責任和不愿履行應有責任的責任困境。

(二)執(zhí)法過程困境

基層行政執(zhí)法公務員經(jīng)常在政策執(zhí)行過程中陷入困境，出現(xiàn)支配資源不足導致執(zhí)行力不強與自我約束不力導致執(zhí)行過當?shù)碾p重困境。

組織資源的稀缺與公民需求的彈性結(jié)合在一起，導致基層行政執(zhí)法公務員在工作中面臨眾多復雜的壓力，面臨各種約束、挑戰(zhàn)和風險，帶來各種爭議、糾紛甚至訴訟。正如老話所說“做事的人往往受到的非議最多”。因此，為了避免責任、遠離糾紛，街頭官僚會躲到規(guī)則的夾縫中，按照“嚴格遵守規(guī)則和程序”的邏輯來執(zhí)法，因為“對程序的依賴(也)是公務員逃避責任的一種方法。當發(fā)生什么錯誤的時候，他們至少可以主張是嚴格按照既定程序進行的?！保?］而且，“規(guī)則的泛濫抹殺了規(guī)則本身，規(guī)則繁多形成了官僚主義權(quán)力的基礎(chǔ)。”［3］對規(guī)則的過分依賴容易導致形式主義和保護主義，很多本應實現(xiàn)的公共利益在“照章辦事”的名義下無法實現(xiàn)。

而面對資源壓力和目標多元并存的問題，基層行政執(zhí)法公務員會進行行為選擇，即根據(jù)具體情況來進行價值排序，理性地對所掌控的資源進行配置，優(yōu)先解決他們認為重要的問題，滿足他們認為重要的目標。故此，由于街頭官僚“可能缺乏資源在所有事項上一致地來實施規(guī)則，他們的反應可能就是‘治療類選法’，也就是在最有益的地方投入他們的時間和資源［4］。在選擇性行為中，基層行政執(zhí)法公務員會選擇那些安全、容易且能給個人或機構(gòu)帶來利益的工作，規(guī)避那些危險、麻煩且不能帶來好處的任務，逃避自己應該承擔的責任，克里斯托弗·胡德將這種現(xiàn)象形象地稱之為“一線棄權(quán)”。“一線棄權(quán)”也可以說是選擇行為的一種特殊類型，這種行為本質(zhì)上是一種行政不作為和瀆職行為。即使是面對一些職責范圍內(nèi)的事情，基層行政執(zhí)法公務員也會視若無睹，通過各種方式來回避一些“一線”工作。

(三)執(zhí)法結(jié)果困境

相比于其他類別的公務人員，基層行政執(zhí)法公務員面臨一種特殊的行政生態(tài)，處于兩重角色沖突之中。一方面，處于政策輸出鏈條最末端的基層行政執(zhí)法公務員，屬于“受命執(zhí)行”的角色，一旦上級管理者受到投訴或批評，他們必定會承受來自上級管理者的壓力和指責;另一方面，基層行政執(zhí)法公務員作為與公民互動最頻繁、最直接的公務員群體，經(jīng)常由于資源短缺而不能給公眾提供滿意的公共服務，常常處于虧欠公民的尷尬之中，成為公民批評、抱怨的主要對象?？傊?，基層行政執(zhí)法公務員經(jīng)常處于“上責下怨“、“兩頭不討好”、“兩頭不滿意”的困境中。

為了限制基層行政執(zhí)法公務員的自由裁量權(quán)，上級管理者會運用各種手段，如制定標準化的工作程序、內(nèi)容細致的工作手冊等。但是面對公民多樣化的需求以及工作本身的復雜性，基層行政執(zhí)法公務員需要執(zhí)行過程中能靈活應變。這就出現(xiàn)了矛盾，導致基層行政執(zhí)法公務員的行政效率不高，不能靈活果斷地處理問題，政策執(zhí)行效果難免不理想。一旦公民面對基層行政執(zhí)法公務員提供公共服務的不滿累計到一定程度，就會向上級管理者投訴，甚至以上訪、攔馬路等極端的方式來表達。如此一來，基層行政執(zhí)法公務員首當其沖地受到批評與責難。

三 街頭官僚視角下我國基層行政執(zhí)法公務員的執(zhí)法困境破解

我國基層行政執(zhí)法公務員執(zhí)法困境的產(chǎn)生有其客觀原因，目前想要徹底走出這種困境不具現(xiàn)實可能性，但是仍然可以從他們的責任控制上努力。“在公共組織中保持負責任的行為有兩種一般方法:內(nèi)部控制和外部控制?！保?］內(nèi)部控制途徑主要有道德倫理，外部控制途徑有管理、法律和政治三個方面。

(一)外部控制

外部控制基層行政執(zhí)法公務員包括管理、法律和政治三種途徑，并運用相應的控制工具。首先，管理視角的基本途徑是重新定義組織目標，變革組織結(jié)構(gòu)，再造組織流程，實現(xiàn)操作流程的規(guī)范化、程序化和標準化，對基層行政執(zhí)法公務員可以運用的資源和手段進行有效約束，提高他們的行政效能。典型措施如:(1)制定明確清晰的組織目標、行為標準和績效考核指標，進行精細化管理。(2)制定詳細具體的工作手冊。包括基層行政執(zhí)法公務員的工作目標，以及需要遵循的程序和方法，盡可能涵蓋可能出現(xiàn)的所有情況，給街頭官僚執(zhí)行政策提供明晰的行為標準。(3)制定科學合理的績效評估體系。通過對基層行政執(zhí)法公務員行為實施相應的獎勵或處罰，促使其遵守規(guī)章制度，提高工作效能。

其次，法律視角的基本思路是限制基層行政執(zhí)法公務員的自由裁量權(quán)，應在立法上對自由裁量權(quán)行使的條件、程序、范圍等做出具體詳細、科學合理的規(guī)定，減少基層行政執(zhí)法公務員的主觀隨意性。這種法律控制不僅需要立法機關(guān)和司法機關(guān)的有效監(jiān)督，還需要發(fā)揮公民的積極作用，可以通過公民自身有效的維權(quán)來實現(xiàn)對基層行政執(zhí)法公務員的監(jiān)督。當公民對基層行政執(zhí)法公務員的行為有不滿的時候，通過行政復議或行政訴訟等途徑來維護權(quán)益?？梢哉f，對基層行政執(zhí)法公務員的責任控制，最關(guān)鍵的還是保證公民擁有充分的權(quán)利意識和權(quán)利能力，擁有多元化的司法救濟途徑，最終確保司法的公正性、合理性。

再次，政治視角的基本思路表現(xiàn)在一些基本的政治主張上，集中體現(xiàn)在公民參與、公民權(quán)、回應性、透明度、善治和問責等。這些政治主張都需要基層行政執(zhí)法公務員去遵守和落實。具體表現(xiàn)在:(1)基層行政執(zhí)法公務員應始終把公共利益作為其行為和決策的唯一價值標準。(2)基層行政執(zhí)法公務員不應簡單地把公民當成顧客或當事人，以專業(yè)的行政人員或?qū)I(yè)技術(shù)人員自居，而應在構(gòu)建公共服務體系中把公民權(quán)益和公民需求當成支點，引導和鼓勵公民參與公共生活。因為公民本身就是政府的主人，是治理的中心。(3)基層行政執(zhí)法公務員在治理過程中要增加透明度和回應性?；鶎有姓?zhí)法公務員要做到信息公開，辦事的依據(jù)、過程和結(jié)果都要公開和透明;基層行政執(zhí)法公務員要行動迅速，辦事高效，敏銳地感知公眾愿望和需求，努力創(chuàng)造公共價值。

(二)內(nèi)部控制

內(nèi)部控制的方法是指道德倫理途徑，以及運用相應的工具。內(nèi)部控制是“試圖通過訓練或職業(yè)性社會化過程來培養(yǎng)和強化公務員的職業(yè)價值觀和職業(yè)水平”，其必要性在于:基層行政執(zhí)法公務員有自由裁量權(quán)，在上級管理者難以監(jiān)督的情況下為公民提供公共服務，與其外在監(jiān)督者之間存在嚴重的信息不對稱;不是所有的基層行政執(zhí)法公務員都擁有高度的公共精神，有些人出于理性經(jīng)濟人的需要而為自身利益服務;正式規(guī)則不可能預測到基層行政執(zhí)法公務員執(zhí)行政策的所有細節(jié)情況。因此，外部控制不可能解決所有的問題，還需要發(fā)揮內(nèi)部控制的作用，激發(fā)基層行政執(zhí)法公務員的道德自覺性和倫理自主性。

道德倫理工具是一種有效彌補正式規(guī)則不足的策略選擇。個體的倫理自覺和倫理品格可以彌補外在監(jiān)督的不足，促使個體遵守正式規(guī)則。街頭官僚在不確定性甚至混亂不堪的情境中做出判斷和決策的時候，道德倫理工具可以提供原則性的指導，促使他們秉持公共精神，保證所有行為都符合公共利益。隨著公共服務理念的興起，基層行政執(zhí)法公務員不僅具有公共責任，其作為一個“特殊公民”還擁有個人責任，即在任何情況下都應堅守公共精神和倫理規(guī)范［6］。當前，國家十分重視加強和創(chuàng)新社會管理，基層行政執(zhí)法公務員也發(fā)揮著越來越重要的作用，經(jīng)常為公民提供具體而微的公共服務，與公民互動直接而頻繁，是公共行政的“窗口”。因此，基層行政執(zhí)法公務員不僅擔負政治責任和法律責任，還擔負著用社會道德力量影響甚至教化社會和公民的義務。

［1］彼得·什托姆普卡.信任:一種社會學理論［M］.北京:中華書局，2005.

［2］公務員不升職也可晉級［EB/OL］.http://news.sina.com.cn/c//10124437197s.html，2004 －12 －05.

［3］青木昌彥.市場的作用·國家的作用［M］.北京:中國發(fā)展出版社，2002.

［4］皮埃爾·卡藍默.心系國家改革——公共管理建構(gòu)模式論［M］.上海:上海人民出版社，2004.

［5］戴維·H·羅森布魯姆.公共行政學:管理、政治和法律的途徑［M］.北京:中國人民大學出版社，2002.

［6］特里·L·庫珀.行政倫理學:實現(xiàn)行政責任的途徑［M］.北京:中國人民大學出版社，2001.