行政壟斷視角下的家電下鄉(xiāng)

石華力

（中國政法大學(xué) 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京 100088）

自2007年實(shí)施以來，家電下鄉(xiāng)政策使企業(yè)得到了收益，使農(nóng)民得到了實(shí)惠，也使國家得到了民心。正因?yàn)槿绱?，家電下鄉(xiāng)的時(shí)間得以延長，產(chǎn)品范圍得以擴(kuò)大，實(shí)施區(qū)域也逐漸擴(kuò)大。隨著家電下鄉(xiāng)的實(shí)施，該政策也暴露了一些問題，有學(xué)者認(rèn)為家電下鄉(xiāng)違背了2008年8月1日實(shí)施的《反壟斷法》第八條的規(guī)定和第三十二條的規(guī)定。

我國《反壟斷法》第八條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，排除、限制競爭的行為”，在對《反壟斷法》的第八條進(jìn)行深入解讀基礎(chǔ)上，學(xué)者認(rèn)為可以把行政壟斷概括為“濫用行政行為，排除、限制競爭的行為”。從行為構(gòu)成要件角度分析，行政壟斷的構(gòu)成要件包括[2]：其一，主體要件，即行政壟斷行為的作出者。行政壟斷的主體是行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，其中行政機(jī)關(guān)包括中央行政機(jī)關(guān)和地方行政機(jī)關(guān)，法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織包括行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)、依法直接設(shè)立的專門行政機(jī)構(gòu)、政府職能部門派出機(jī)構(gòu)、行政性公司和事業(yè)單位等等[3]。其二，主觀要件，在此也可稱為實(shí)質(zhì)要件，行政壟斷的主觀要件是指權(quán)力的濫用。依法行政原則要求行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織干預(yù)市場活動(dòng)時(shí)要依據(jù)法定的權(quán)限和程序，否則會(huì)構(gòu)成權(quán)力濫用。根據(jù)王保樹教授的觀點(diǎn)，“行政壟斷中行政權(quán)力濫用發(fā)生在政府和政府部門對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)中”，主要表現(xiàn)為：(1)排除，在一定交易領(lǐng)域中，使某些商事主體的經(jīng)營活動(dòng)難以繼續(xù)；(2)支配，指對商事主體加以制約，直接或間接地剝奪其自主作出決定的權(quán)利；(3)妨礙，即妨礙公平競爭。其三，客觀要件。行政壟斷的客觀要件是指行政壟斷行為對已存在的競爭產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)限制。已存在的競爭是指“成立了競爭關(guān)系的市場”[4]，這里的競爭關(guān)系應(yīng)該是良好的競爭關(guān)系，而不是惡性競爭，無序的競爭。對競爭產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)限制是指“幾乎不可能期待有效競爭的狀態(tài)”。 這三個(gè)要件缺一不可，判斷是否為行政壟斷，要看是否同時(shí)符合這三個(gè)要件。

家電下鄉(xiāng)是由國務(wù)院作出的，財(cái)政部和商務(wù)部具體實(shí)施的決策，它是以惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)、擴(kuò)大內(nèi)需、保持我國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長為目標(biāo)的重要措施。它的流程是先通過招標(biāo)確定家電下鄉(xiāng)產(chǎn)品的供應(yīng)商，再通過補(bǔ)貼（13%）鼓勵(lì)農(nóng)民購買這些中標(biāo)產(chǎn)品。家電下鄉(xiāng)政策已經(jīng)形成一套體系，從已頒布的通知和條例來看，如《關(guān)于全國推廣家電下鄉(xiāng)工作的通知》，它屬于抽象行政行為；從確定產(chǎn)品、招標(biāo)挑選供應(yīng)商等行為來看，它又屬于具體行政行為。但家電下鄉(xiāng)不屬于行政壟斷，因?yàn)樗粷M足行政壟斷的構(gòu)成要件。

第一，國務(wù)院不是行政壟斷行為的主體。家電下鄉(xiāng)是由國務(wù)院作出的宏觀調(diào)控政策，國務(wù)院是我國的中央政府。那么中央政府是否是行政壟斷行為的主體？答案是否定的，行政壟斷行為的主體并不包括有權(quán)代表國家的中央政府。因?yàn)橹醒胝男袨槭菄抑鳈?quán)行為，從法理的角度來說，一國的法律不能對國家主權(quán)行為行使管轄權(quán)。從外國實(shí)踐來看，在美國，有一種學(xué)說叫“國家行為論(state action doctrine)”[5]，根據(jù)這種理論，美國托拉斯法不適用于國家的主權(quán)行為。在美國著名的Parker v.Brown案的審理中，最高法院指出“國會(huì)不要求國家服從謝爾曼法，因此，國家可以以自己的名義，以私人不被允許的反競爭方式從事管理或者行為”。該案的意義在于，它提出反壟斷法與國家主權(quán)原則的關(guān)系，美國國會(huì)并不禁止“作為主權(quán)國家”所實(shí)施的或者指導(dǎo)下的反競爭行為，國家有全部主權(quán)實(shí)現(xiàn)限制競爭的目的。也就是說，在美國謝爾曼法的任務(wù)是反對限制競爭行為的，但是它并沒有反對國家選擇的限制競爭政策或國家從事的限制競爭行為。所以，從法理和外國實(shí)踐來看，中央政府不是行政壟斷行為的主體。所以，家電下鄉(xiāng)是由我國中央政府制定并推廣的，因此，它并不符合行政壟斷的主體要件。

第二，在制定和實(shí)施家電下鄉(xiāng)政策時(shí)，并沒有濫用權(quán)力。從制定的角度來看，在城市家電市場消費(fèi)飽和，出口受阻的情況下，家電下鄉(xiāng)政策從一開始就是以擴(kuò)大內(nèi)需、保持我國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長為目標(biāo)的，并不是為了某個(gè)部門和地方政府的利益，其制定符合法定權(quán)限和程序。從實(shí)施方面看，它并不是憑借行政力量隨意指定家電產(chǎn)品，是建立在農(nóng)民的意愿的基礎(chǔ)上的，所以并沒有縮小農(nóng)民的選擇范圍。從招標(biāo)條件來看，它沒有憑借行政力量隨意指定供應(yīng)商，而是通過招標(biāo)確定供應(yīng)商的，招標(biāo)條件是根據(jù)農(nóng)村市場和農(nóng)民意愿的事情來設(shè)定的，而不是根據(jù)某幾家企業(yè)的情況來設(shè)定的，滿足條件的企業(yè)都可以投標(biāo)，在招標(biāo)過程中，也沒有限制和排斥某些企業(yè)的投標(biāo)，其操作過程是符合我國《招標(biāo)投標(biāo)法》的。所以，從實(shí)施角度來看，家電下鄉(xiāng)政策沒有指定供應(yīng)商，也沒有限定或變相限定農(nóng)民購買使用某些產(chǎn)品。這與國家質(zhì)檢總局未經(jīng)招標(biāo)而依行政力量指定中信國檢為唯一打假電子平臺(tái)的情況是完全不一樣的?？傊?，不管從制定還是實(shí)施來看，家電下鄉(xiāng)政策的制定和實(shí)施主體并沒有濫用權(quán)力，沒有非法排除某些企業(yè)、也沒有支配某些企業(yè)、也沒有非法妨礙競爭，至于王軍老師在他的文章中所說的“中標(biāo)產(chǎn)品將非中標(biāo)產(chǎn)品排除了農(nóng)村市場”，筆者認(rèn)為這是政府宏觀調(diào)控下的優(yōu)勝劣汰，這是符合市場規(guī)律的。所以，家電下鄉(xiāng)政策不符合行政壟斷的主觀要件。

第三，家電下鄉(xiāng)沒有限制競爭。在前面已經(jīng)提到，已存在的競爭是指“成立了競爭關(guān)系的市場”，對競爭產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)限制是指“幾乎不可能期待有效競爭的狀態(tài)”。競爭的關(guān)系是指良好的有序的競爭關(guān)系，在家電下鄉(xiāng)之前，由于農(nóng)民收入有限，農(nóng)村并未出現(xiàn)一個(gè)獨(dú)立于城市的家電市場，而是附屬于城市的家電市場，此時(shí)農(nóng)村家電市場的競爭關(guān)系跟城市家電市場競爭關(guān)系一樣的，農(nóng)民根據(jù)自己的意愿購買家電。此時(shí)，家電市場上競爭主要是海爾、美的、海信、長虹等國內(nèi)幾大品牌之間的競爭 。家電下鄉(xiāng)實(shí)施后，政府運(yùn)用補(bǔ)貼手段將農(nóng)村家電市場獨(dú)立于城市家電市場，市場上的競爭主體是通過招標(biāo)挑選出來的，農(nóng)村家電市場上的競爭主要是中標(biāo)企業(yè)之間的競爭，并沒有排除競爭；農(nóng)民依舊根據(jù)自己的意愿購買家電，他們可以買中標(biāo)產(chǎn)品，也可以買非中標(biāo)產(chǎn)品，可以買這個(gè)品牌的中標(biāo)產(chǎn)品，也可以買那個(gè)品牌的中標(biāo)產(chǎn)品，農(nóng)民的購買自由跟以前一樣，沒有受到強(qiáng)制購買?，F(xiàn)有的競爭關(guān)系跟以前的競爭關(guān)系并沒有出現(xiàn)太大的變化。

據(jù)商務(wù)部統(tǒng)計(jì)，到2009年10月31日為止，總計(jì)有348家家電下鄉(xiāng)中標(biāo)生產(chǎn)企業(yè)，前10月的家電下鄉(xiāng)的總銷量為2787萬臺(tái)，而排名前20的企業(yè)的銷量和達(dá)到2177萬臺(tái)，占整體銷量的78%，這些企業(yè)包括耳熟能詳?shù)暮?、美的、海信、長虹等國內(nèi)著名品牌。排名前20位的大品牌幾乎壟斷了家電下鄉(xiāng)市場，剩余的328家企業(yè)只能瓜分剩下的22%的市場蛋糕。今年前10個(gè)月，有14家家電下鄉(xiāng)銷售企業(yè)的登記銷量居然為零，有近20家中小企業(yè)的銷量只有個(gè)位數(shù)，更多的中小企業(yè)下鄉(xiāng)產(chǎn)品的銷量只有幾百臺(tái)。通過這些數(shù)據(jù)，很多人會(huì)認(rèn)為家電下鄉(xiāng)限制了競爭。其實(shí)不然，在前面已經(jīng)提到過，對競爭產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)限制是指 “幾乎不可能期待有效競爭的狀態(tài)”?！案偁幱胁煌哪Ｊ?，不同的競爭模式?jīng)Q定著反壟斷法在追求和運(yùn)作上不盡相同。反壟斷法保護(hù)、促進(jìn)競爭，從表面上看是在追求完全競爭”[6]。完全競爭是一個(gè)理想模式，在現(xiàn)實(shí)中，完全競爭是不可能形成的，所以反壟斷法追求的真正意義上的競爭不是完全競爭，而是現(xiàn)實(shí)的集社會(huì)效益和市場經(jīng)濟(jì)的優(yōu)越性于一體的有效競爭。

有效競爭理論是由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家克拉克提出的，所謂有效競爭（Workable competition），是由“突進(jìn)行動(dòng)”和“追蹤反應(yīng)”這兩個(gè)階段構(gòu)成的一個(gè)無止境的動(dòng)態(tài)的競爭過程：“創(chuàng)新企業(yè)追求并獲得壟斷利潤，是動(dòng)態(tài)競爭的前提和結(jié)果；市場不完善因素既是創(chuàng)新競爭行為和模仿行為反應(yīng)行為的前提，也是其活動(dòng)的結(jié)果，這些市場不完善因素（如，產(chǎn)品的差異性、市場的不透明性、適應(yīng)速度等等）不會(huì)影響競爭的強(qiáng)度和廣度，反而使競爭更有效”。這些不完善因素促使普通企業(yè)向先進(jìn)企業(yè)看齊，促使企業(yè)不斷創(chuàng)新，從而形成良性循環(huán)，因此有利于競爭。由此看來，“有效競爭理論不是簡單地反對壟斷，而是肯定有效的壟斷和規(guī)模經(jīng)濟(jì)對于市場和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的積極意義。這與反壟斷的目的和宗旨完全一致，也即市場活力和整體效益的統(tǒng)一”。

由此可以看出，有效競爭跟完全競爭是完全不同的，完全競爭是絕對排斥壟斷的，而有效競爭是可以與一定程度的壟斷相容的，承認(rèn)壟斷存在的合理性 。所以我國反壟斷法的競爭應(yīng)該是指有效競爭而非完全競爭，禁止限制競爭即禁止限制有效競爭。上面的數(shù)據(jù)顯示，截止到2009年10月31日，我國農(nóng)村家電市場的集中度C20=78%，相對較高，這的確反映了我國農(nóng)村家電市場存在一定程度的壟斷。但由于這20家是我國大型家電企業(yè)，不論是從產(chǎn)品質(zhì)量上還是售后服務(wù)上，都領(lǐng)先于后面的中小企業(yè)，它們的產(chǎn)品更受農(nóng)民消費(fèi)者的親睞；它們對農(nóng)村市場適應(yīng)速度更快，適應(yīng)時(shí)間更短，在這些市場不完善因素的影響下，出現(xiàn)這種結(jié)果也就不奇怪了。由此可見這種結(jié)果是由市場自發(fā)形成的，并不是由政府干預(yù)形成的。并且這些市場不完善因素會(huì)促使那些中小企業(yè)改進(jìn)技術(shù)，加快適應(yīng)農(nóng)村市場的步伐，最終會(huì)使農(nóng)村家電市場上的競爭向好的方向發(fā)展。

一種競爭要成為有效競爭應(yīng)當(dāng)滿足三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：“（1）市場結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)，有效競爭的市場至少滿足下列條件：市場集中度不高；進(jìn)出該市場相對容易；市場中的產(chǎn)品不存在極端的差異。（2）市場行為標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)，有效競爭市場至少不存在關(guān)于價(jià)格或商品的共謀行為、不存在濫用優(yōu)勢地位等情形。（3）市場績效標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)，有效競爭的市場至少應(yīng)當(dāng)滿足：始終存在激勵(lì)競爭者不斷改進(jìn)產(chǎn)品和生產(chǎn)的壓力；商品的價(jià)格隨著成本大幅下降而下降；企業(yè)規(guī)模適度；不存在生產(chǎn)能力過?！盵7]。值得注意的是，有效競爭并不需要同時(shí)滿足以上三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)踐中，通常根據(jù)市場結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)和市場行為標(biāo)準(zhǔn)來判定。

有效競爭的形成是一個(gè)過程，我國農(nóng)村家電市場上形成有效競爭也需要一段時(shí)間，并且現(xiàn)在正朝有效競爭發(fā)展。從市場結(jié)構(gòu)角度來看，我國農(nóng)村家電市場集中度會(huì)逐步降低；凡是滿足招標(biāo)條件的企業(yè)，都可以通過競標(biāo)進(jìn)入該市場，所以市場進(jìn)出相對容易；市場上的家電產(chǎn)品不存在極端的差異（要是存在極端差異，也就不會(huì)同時(shí)出現(xiàn)在家電市場）。從市場行為角度來看，截止到目前我國農(nóng)村家電市場并未出現(xiàn)價(jià)格或商品的共謀行為，也沒有出現(xiàn)濫用優(yōu)勢地位擠壓競爭者的情況。由此可見，農(nóng)村家電市場出現(xiàn)有效競爭狀態(tài)是很有可能的。

所以，我國的家電下鄉(xiāng)政策并沒有對農(nóng)村家電市場原有的競爭產(chǎn)生實(shí)質(zhì)的限制，其不符合行政壟斷的客觀要件。

筆者認(rèn)為家電下鄉(xiāng)政策不但沒有限制競爭，反而有助于農(nóng)村家電市場上的競爭良好有序。由于其不符合行政壟斷的構(gòu)成要件，因而更不可能是行政壟斷。當(dāng)然，家電下鄉(xiāng)政策作為一個(gè)新事物，存在這樣或那樣的不足。另外，在家電下鄉(xiāng)實(shí)施期間，也有地方政府借實(shí)施家電下鄉(xiāng)政策之名，行地方保護(hù)之實(shí)，但這種行為已經(jīng)超出了家電下鄉(xiāng)政策的范圍，故其不能歸結(jié)為家電下鄉(xiāng)的過錯(cuò)。

綜上，筆者認(rèn)為家電下鄉(xiāng)帶來的效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其負(fù)面的效果，所以應(yīng)當(dāng)繼續(xù)推行家電下鄉(xiāng)政策，在實(shí)施的過程中，不斷完善該政策，并且要斷絕一切違背家電下鄉(xiāng)政策的行為。

[1]王軍.家電下鄉(xiāng)的法律問題[J]，IT 經(jīng)理世界，2009(Z1):127.

[2]王保樹.論反壟斷法對行政壟斷的規(guī)制[J].中國社會(huì)科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)，1998(5)：49－61.

[3]張樹義.行政法學(xué)[M].2版.北京：北京大學(xué)出版社，2012.

[4]金澤良雄.經(jīng)濟(jì)法概論[M].北京：中國法制出版社，2005.

[5]王曉曄.論反壟斷法[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010.

[6]史際春，等.反壟斷法理解和適用[M].北京：中國法制出版社，2007.

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