產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)可為公共資源交易提供范圍的市場(chǎng)化服務(wù)

任鳳珍 馬衛(wèi)民 王文彬

（河北產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)，石家莊050051）

產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)可為公共資源交易提供范圍的市場(chǎng)化服務(wù)

任鳳珍 馬衛(wèi)民 王文彬

（河北產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)，石家莊050051）

在上個(gè)世紀(jì)80年代，我國(guó)已展開(kāi)公共資源市場(chǎng)化配置的有益探索。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，公共基礎(chǔ)設(shè)施投入不斷加大，政府采購(gòu)項(xiàng)目、工程建設(shè)項(xiàng)目、國(guó)有土地使用權(quán)出讓和產(chǎn)權(quán)交易等公共資源交易項(xiàng)目不斷增加，公共資源交易市場(chǎng)建設(shè)中出現(xiàn)一些急需解決的新問(wèn)題。因此，有效整合現(xiàn)有的各類交易市場(chǎng)來(lái)創(chuàng)建統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易市場(chǎng)，探討能為公共資源交易提供規(guī)范的市場(chǎng)化服務(wù)路徑成為迫在眉睫的問(wèn)題。

公共資源是自然生成或自然存在的資源，泛指一切能為人類提供生存、發(fā)展、享受的自然物質(zhì)與自然條件，及其相互作用形成的自然生態(tài)環(huán)境和人工環(huán)境。由于這些自然物質(zhì)、自然條件、生態(tài)環(huán)境和人工環(huán)境等資源是人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展共同所有的基礎(chǔ)條件，因而我們一般稱之為公共資源。具體而言，公共資源主要包括社會(huì)資源、自然資源和行政資源。

在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)公共資源的配置主要以行政審批方式為主。審批的實(shí)質(zhì)是限制競(jìng)爭(zhēng)，以行政權(quán)力代替市場(chǎng)機(jī)制，以政府選擇代替市場(chǎng)選擇，其結(jié)果是造成公共資源配置效率降低和社會(huì)成本增加，而且審批權(quán)限的集中還導(dǎo)致了腐敗現(xiàn)象的滋生。當(dāng)前，我國(guó)正處于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的初級(jí)階段，公共資源配置市場(chǎng)化成為合理開(kāi)發(fā)利用公共資源的內(nèi)在要求，即在政府宏觀調(diào)控下，公共資源配置遵循客觀的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，采取行之有效的各種市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式和手段，利用市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共資源效用最大化的過(guò)程。

1 產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)及其發(fā)展

產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)是以服務(wù)非上市非公眾公司、企業(yè)的收購(gòu)、兼并、重組、破產(chǎn)以及股權(quán)、債權(quán)融資為主要內(nèi)容的市場(chǎng)，具有發(fā)現(xiàn)價(jià)格、發(fā)現(xiàn)投資者、優(yōu)化資源配置和規(guī)范產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)等功能，是我國(guó)多層次資本市場(chǎng)不可或缺的組成部分。在我國(guó)，產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)已經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，發(fā)展歷程可分為四個(gè)階段：

一是從1984年開(kāi)始的起步階段。這一階段產(chǎn)權(quán)交易的特點(diǎn)是：以企業(yè)兼并的方式進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易，兼并的自發(fā)性與政府的行政干預(yù)并存，企業(yè)兼并主要是為了減少企業(yè)虧損面，還沒(méi)有真正以資源配置為目的。

二是從1988年開(kāi)始的初步形成階段。以1988年5月武漢企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)宣告成立為標(biāo)志，全國(guó)各地相繼成立企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)，并制定了相應(yīng)的交易規(guī)則。這一階段的主要特點(diǎn)是：企業(yè)兼并活動(dòng)由少數(shù)城市向全國(guó)范圍擴(kuò)展，企業(yè)兼并范圍由同行業(yè)、同地區(qū)、同部門(mén)向跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨部門(mén)方向發(fā)展，產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)由無(wú)序走向有序，由無(wú)形市場(chǎng)發(fā)展成為有形市場(chǎng)。

三是從1992年開(kāi)始的探索發(fā)展階段。1996年1月，國(guó)務(wù)院頒布了《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》，對(duì)國(guó)有產(chǎn)權(quán)登記管理和轉(zhuǎn)讓進(jìn)行了規(guī)定，為產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)提供了法規(guī)支持。1996年底全國(guó)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)已達(dá)200多家。但是由于相關(guān)法律法規(guī)不配套，政府加大了對(duì)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的行政干預(yù)力度。這一階段的主要特點(diǎn)是：產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)基本被地方政府掌控，以行政指令完成國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易，一些地方產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)開(kāi)展及創(chuàng)新時(shí)出現(xiàn)了極不規(guī)范的現(xiàn)象，出現(xiàn)了侵吞國(guó)有資產(chǎn)的腐敗案件。行政力量的干預(yù)打亂了產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)自身的發(fā)展規(guī)律，致使產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)自1998年后陷入低迷期。

四是從2003年開(kāi)始的規(guī)范創(chuàng)新階段。2003年12月，國(guó)務(wù)院國(guó)資委頒布了《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》，明確要求國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易必須進(jìn)場(chǎng)陽(yáng)光操作，使產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)成為國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的必經(jīng)通道，隨后又陸續(xù)出臺(tái)了一系列有關(guān)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的法規(guī)制度，國(guó)有產(chǎn)權(quán)監(jiān)督制度不斷完善，產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓行為明顯規(guī)范，國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易步入了規(guī)范健康發(fā)展的軌道。這一時(shí)期的最大亮點(diǎn)是產(chǎn)權(quán)交易的市場(chǎng)化改革。主要特點(diǎn)是：產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)打破了單一的行政事業(yè)單位模式的限制，為適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)紛紛進(jìn)行了市場(chǎng)化改革，開(kāi)始建立起了現(xiàn)代化的企業(yè)制度。

從1988年武漢產(chǎn)權(quán)交易中心創(chuàng)建開(kāi)始，我國(guó)的產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)已經(jīng)過(guò)25年的發(fā)展。經(jīng)省級(jí)人民政府國(guó)資監(jiān)管部門(mén)審批、取得國(guó)務(wù)院國(guó)資委授權(quán)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)共66家，形成了涵蓋全國(guó)各省市自治區(qū)的服務(wù)體系。

2 產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)具有“真市場(chǎng)”的特性

2.1 產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)建立了獨(dú)立的市場(chǎng)運(yùn)行主體?！八捻?xiàng)制度”出臺(tái)后，以國(guó)務(wù)院國(guó)資委為代表的國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒(méi)有采取“自建市場(chǎng)”的方式，而是采取設(shè)定條件、選擇市場(chǎng)、加強(qiáng)監(jiān)管、協(xié)調(diào)支持的方式，共選擇了66家符合條件的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)開(kāi)展企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易。產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)這種獨(dú)立性保證了交易不受任何干擾，保證了產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)平臺(tái)“公開(kāi)、公平、公正”的性質(zhì)，大大地提高了配置效率。

2.2 產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)形成了完善的制度規(guī)范體系。國(guó)務(wù)院3號(hào)令出臺(tái)后，國(guó)務(wù)院國(guó)資委先后出臺(tái)了十幾個(gè)規(guī)范國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的配套文件，逐步建立起了國(guó)有產(chǎn)權(quán)進(jìn)場(chǎng)交易的制度體系。2008年以來(lái)，隨著京津滬渝四家中央企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易試點(diǎn)機(jī)構(gòu)信息發(fā)布聯(lián)合披露制度、《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易操作規(guī)則》等規(guī)范文件的出臺(tái)，產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)在信息披露、交易程序、交易規(guī)則等方面的統(tǒng)一進(jìn)程大大加快。2008年10月，隨著《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》出臺(tái)，企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)進(jìn)場(chǎng)交易被以法律形式固定下來(lái)，使之有法可依。

2.3 產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)搭建了公開(kāi)透明的市場(chǎng)化交易平臺(tái)。在中紀(jì)委“依法合規(guī)，市場(chǎng)機(jī)制”的要求下，產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)著眼于實(shí)現(xiàn)“發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)主體、發(fā)現(xiàn)價(jià)格”的基本功能，始終努力打造“公開(kāi)”和“競(jìng)爭(zhēng)”的市場(chǎng)平臺(tái)。首先，不同于四項(xiàng)制度中的“土地交易、建筑工程招投標(biāo)和政府采購(gòu)”三類交易平臺(tái)的事業(yè)單位體制，66家交易機(jī)構(gòu)中有36家采用了公司制體制，采用事業(yè)體制的交易平臺(tái)也大多采取市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的機(jī)制，保證了產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)是一個(gè)真正的市場(chǎng)化平臺(tái)，能夠用市場(chǎng)的手段促進(jìn)“競(jìng)爭(zhēng)”的產(chǎn)生，促進(jìn)價(jià)格的充分發(fā)現(xiàn)。其次，在平臺(tái)運(yùn)行層面，京津滬等幾家主要的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)定位于轉(zhuǎn)讓方、受讓方、中介方之外的第四方服務(wù)平臺(tái)，通過(guò)實(shí)行會(huì)員代理制為各類市場(chǎng)主體提供“公開(kāi)、公平、公正”的市場(chǎng)環(huán)境，保證了交易機(jī)構(gòu)的中立性和公信力。最后，在信息技術(shù)利用方面，產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)大力探索信息技術(shù)對(duì)現(xiàn)代企業(yè)的支撐作用，不僅通過(guò)拓展多種信息披露渠道，最大范圍地增加了公眾的知情權(quán)，最大范圍地發(fā)掘了投資人資源，還創(chuàng)新了多種信息化的交易方式，有效地規(guī)避了傳統(tǒng)競(jìng)價(jià)弊端，大大提升了項(xiàng)目競(jìng)價(jià)效率，通過(guò)對(duì)交易流程的電子化和留痕化，有效地強(qiáng)化了交易機(jī)構(gòu)的內(nèi)控體系，防范了管理風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)。

2.4 產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)建立了有效的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制。在企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)“陽(yáng)光交易”的過(guò)程中，產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)建立了有效的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)扮演著外部監(jiān)管者的重要角色。首先，在促進(jìn)企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)進(jìn)場(chǎng)方面，國(guó)務(wù)院國(guó)資委提出了“應(yīng)進(jìn)必進(jìn)、能進(jìn)則進(jìn)、進(jìn)則規(guī)范、操作透明”的具體要求；在定期評(píng)審方面，按照中紀(jì)委的要求，國(guó)務(wù)院國(guó)資委作為牽頭機(jī)構(gòu)，會(huì)同財(cái)政部、發(fā)改委、監(jiān)察部、工商總局、證監(jiān)會(huì)等建立了企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)進(jìn)場(chǎng)交易的聯(lián)合檢查機(jī)制，目前已經(jīng)對(duì)京津滬渝四家中央企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)進(jìn)行了四次評(píng)審；其次，在企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)方面，通過(guò)建設(shè)信息監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了“兩級(jí)國(guó)資委”對(duì)企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)；最后，在行業(yè)自律方面，2011年初中國(guó)企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)的正式成立，大大推動(dòng)了行業(yè)自律的開(kāi)展。在接受外部監(jiān)管的同時(shí)，產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)還通過(guò)內(nèi)部組織架構(gòu)和交易流程程序化的設(shè)計(jì)建立了有效的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。

目前，幾家主要的交易機(jī)構(gòu)均按照受理、審核、監(jiān)督“三權(quán)分立”的原則，建立起前、中、后場(chǎng)相對(duì)獨(dú)立、互為支撐又相互制衡的業(yè)務(wù)運(yùn)行體系，即企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目從進(jìn)場(chǎng)到最終成交，要經(jīng)過(guò)前、中、后場(chǎng)多個(gè)部門(mén)把關(guān)，有效避免了權(quán)力過(guò)分集中于某一部門(mén)和個(gè)人帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)?？梢哉f(shuō)，在過(guò)去8年的實(shí)踐探索中，產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)最成功之處就在于建立了一個(gè)“真市場(chǎng)”，以市場(chǎng)主體的獨(dú)立性、制度體系的完善性、運(yùn)行架構(gòu)的分權(quán)制衡設(shè)計(jì)、信息化系統(tǒng)的統(tǒng)一高效等，實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)“發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)主體、發(fā)現(xiàn)價(jià)格”這一本質(zhì)功能。

產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和成績(jī)也得到了社會(huì)各界的廣泛認(rèn)可，得到各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定。2010年11月，中央政治局常委、中紀(jì)委書(shū)記賀國(guó)強(qiáng)在重慶聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所等《推進(jìn)國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易制度創(chuàng)新，確保國(guó)有資產(chǎn)陽(yáng)光交易保值增值》的報(bào)告上批示：“重慶、杭州、南平等地推進(jìn)‘公共資源、公共資產(chǎn)、公共資金’管理和交易改革的做法很好，建立交易平臺(tái)，實(shí)行陽(yáng)光營(yíng)運(yùn)，健全相關(guān)制度，力求從源頭上防止腐敗，請(qǐng)注重總結(jié)推廣這方面的經(jīng)驗(yàn)?！?010年8月4日，中央書(shū)記處書(shū)記、中紀(jì)委副書(shū)記何勇在北京產(chǎn)權(quán)交易所考察時(shí)指出：“要從建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系，推動(dòng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制完善的高度，深刻認(rèn)識(shí)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化改革的意義，增強(qiáng)做好工作的責(zé)任心和使命感?！?/p>

3 產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)具備為公共資源交易提供服務(wù)的條件

回顧產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的創(chuàng)建歷程，總結(jié)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，我們認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)具備為公共資源交易提供服務(wù)的條件，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

第一，產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)在建立之初多采用行政事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)形式，在具體業(yè)務(wù)活動(dòng)中處處受到行政權(quán)利的干預(yù)，導(dǎo)致多年來(lái)市場(chǎng)始終舉步維艱。直到2003年以后，認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)的基本功能就是對(duì)資源發(fā)揮基礎(chǔ)性配置作用，產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)行、公司化管理，逐步建立起了市場(chǎng)機(jī)制，在“公開(kāi)、公平、公正”交易原則下，保證生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)才得以充分發(fā)揮基礎(chǔ)性配置作用。

公共資源交易市場(chǎng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分，也必須遵循市場(chǎng)規(guī)律。根據(jù)市場(chǎng)與政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)中的作用的關(guān)系，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)公共資源市場(chǎng)減少行政干預(yù)，提高市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體自由度。政府要放下“全能”的包袱，重新定位自我，明確職權(quán)的邊界，讓“市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，社會(huì)的歸社會(huì)”，尊重市場(chǎng)主體，致力于規(guī)則的制訂和維護(hù)，只做裁判，不做球員。

第二，無(wú)論是產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的發(fā)展，還是公共資源交易市場(chǎng)的建設(shè)，都得益于政府職能的轉(zhuǎn)變。公共資源市場(chǎng)的建設(shè)是為了更好地利用市場(chǎng)配置資源，最大限度地減少行政干預(yù)，而不是將權(quán)力更加集中。要避免由分散的行政干預(yù)演變成更加集中的行政干預(yù)，特別是不能形成權(quán)力更大的部門(mén)，以至于不能真正實(shí)施公共資源市場(chǎng)化配置。因此，政府的作用只是引導(dǎo)交易機(jī)構(gòu)建設(shè)。交易機(jī)構(gòu)的組建形式可以是多樣化，不一定參照行政序列定為廳級(jí)、處級(jí)，條件成熟的地方可以按照企業(yè)形式組建，這能從根本上避免行政干預(yù)。交易機(jī)構(gòu)也要嚴(yán)格按規(guī)則和程序辦事，不得與行政主管部門(mén)有隸屬關(guān)系和其他利益關(guān)系；市場(chǎng)化配置后取得的收入，可以根據(jù)交易機(jī)構(gòu)構(gòu)成進(jìn)行分配管理。實(shí)現(xiàn)監(jiān)管職能與交易平臺(tái)機(jī)構(gòu)分立、職能分離、人員分開(kāi)、財(cái)務(wù)分賬，徹底實(shí)現(xiàn)管辦分離，降低交易和管理成本。

第三，產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)發(fā)展之所以能夠健康、快速發(fā)展，主要是得益于產(chǎn)權(quán)交易各項(xiàng)法律法規(guī)基礎(chǔ)上的行業(yè)自律管理和政府職能部門(mén)發(fā)揮監(jiān)督作用。公共資源市場(chǎng)化配置過(guò)程中的違規(guī)操作行為不僅不會(huì)盤(pán)活公共資源，反而會(huì)導(dǎo)致公共資源的流失。所以，必須建立“依法監(jiān)督為主線，以紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督、社會(huì)綜合監(jiān)督為輔線”的機(jī)制，形成一整套自上而下、內(nèi)外共管、全方位、多層次、合理有效的多元化公共資源交易監(jiān)督管理體系，做到事前、事中、事后監(jiān)督到位，促進(jìn)公共資源交易向法制化軌道邁進(jìn)。

河北省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易市場(chǎng)的意見(jiàn)》（冀辦字［2012］31號(hào)）中明確：“以具有一定規(guī)模且設(shè)施完備的省產(chǎn)權(quán)交易中心和石家莊建筑市場(chǎng)管理中心為基礎(chǔ)，整合建立公共資源交易中心”，這項(xiàng)內(nèi)容符合河北省實(shí)際，是一條操作性強(qiáng)，容易實(shí)現(xiàn)的捷徑。

事實(shí)證明，產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)采取了統(tǒng)一監(jiān)管、分類指導(dǎo)的監(jiān)管模式解決多品種、跨區(qū)域、標(biāo)的分散、政策不一的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，公共資源交易市場(chǎng)完全可以利用產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)現(xiàn)有的設(shè)備和系統(tǒng)，采取全封閉監(jiān)測(cè)、全系統(tǒng)合作、全流程監(jiān)管、全方位制度體系，迅速形成公共資源市場(chǎng)的基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)公共資源交易市場(chǎng)的規(guī)范發(fā)展。

（第一作者為石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、河北產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)法律部主任）