大學(xué)預(yù)算民主制度建設(shè)的研究

張澤明，陳亞龍，汪花明

(西南科技大學(xué) 計劃財務(wù)處，四川 綿陽 621010)

大學(xué)預(yù)算民主制度建設(shè)的研究

張澤明*，陳亞龍，汪花明

(西南科技大學(xué) 計劃財務(wù)處，四川 綿陽 621010)

在校院兩級財務(wù)管理體制改革中，預(yù)算改革是切入點和核心內(nèi)容。而預(yù)算改革過程中，預(yù)算民主制度建設(shè)是關(guān)鍵。我國大學(xué)預(yù)算民主制度建設(shè)，必然要求建立健全民主理財和民主監(jiān)督機制。結(jié)合X大學(xué)改革實踐分析了大學(xué)預(yù)算民主制度建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)，提出了建設(shè)要求和未來發(fā)展目標(biāo)。

大學(xué)；預(yù)算改革；預(yù)算民主

上海財經(jīng)大學(xué)2006年1月開始試行校院兩級財務(wù)預(yù)算管理，率先提出以“統(tǒng)一核算、分級管理”為特征的“全預(yù)算財務(wù)管理體系的探索與實踐”[1]，并提出了“四位一體”的院系治理結(jié)構(gòu)。浙江工業(yè)大學(xué)于2006年啟動了以校院兩級管理為核心的學(xué)校內(nèi)部管理體制改革，2009年進(jìn)一步深化和完善，形成了完整的制度體系①。X大學(xué)以此為基礎(chǔ)，于2009年6月開始進(jìn)行改革方案設(shè)計和數(shù)據(jù)測算，擬訂了《校院兩級財務(wù)管理制度》《關(guān)于深化學(xué)院自主理財制度的意見》《學(xué)院預(yù)算管理細(xì)則》等三個指導(dǎo)性意見。改革的目標(biāo)是建立“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，兩級管理、集中核算”的財務(wù)管理體制，學(xué)校的管理重心由機關(guān)職能處室下移至院系。

一、預(yù)算民主是大學(xué)財務(wù)管理改革的必然要求

X大學(xué)財務(wù)管理改革的最大特色在于院(部)自主理財制度的建立。X大學(xué)把預(yù)算改革作為財務(wù)管理體制改革和大學(xué)內(nèi)部綜合體制改革的抓手，以財權(quán)下放帶動事權(quán)下放，以管理重心下移強化院系自主管理的準(zhǔn)實體地位，從而改變了以“條條管理”為主要特征的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理”模式，逐步形成了以“條塊結(jié)合，以塊為主”的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”模式，院(部)在學(xué)校宏觀管理和控制下自主編制校內(nèi)單位預(yù)算，以黨政聯(lián)席會、教代會、學(xué)術(shù)委員會(教授委員會)組成“三位一體”的學(xué)院治理結(jié)構(gòu)，實行民主理財和民主監(jiān)督。

院(部)自主理財制度的基礎(chǔ)是民主理財機制和民主監(jiān)督機制，即建立健全大學(xué)預(yù)算民主制度。沒有民主監(jiān)督的預(yù)算是看不見的預(yù)算，而看不見的預(yù)算注定會成為腐敗的預(yù)算，預(yù)算改革最終也會走向失敗。改革中我們發(fā)現(xiàn)，對院系財務(wù)監(jiān)督，尤其是院系財務(wù)活動的真實性、合理性監(jiān)督還做得很不到位。經(jīng)濟責(zé)任、管理責(zé)任難以落實，業(yè)務(wù)真實性和財務(wù)舞弊無從防范。比如虛假機票(訂票公司提供，但實際未乘坐)、虛假辦公費(實際是購物卡用于個人消費)、虛假會務(wù)費和差旅費(實際是餐飲、招待費)等套取財政性資金的行為，單位負(fù)責(zé)人簽批同意報銷后，財務(wù)部門一般難以真正核實。改變這一現(xiàn)象的治本之法是院系財務(wù)公開，讓師生員工參與監(jiān)督，使其在陽光下運行。X大學(xué)2013年再次提出院系真正實行民主理財制度，并由職能部門深入學(xué)院檢查，同時考慮將院系財務(wù)查詢權(quán)授予教職工代表，并建議審計部門在年度預(yù)算執(zhí)行情況審計中，重點審計院系預(yù)算執(zhí)行情況。

二、大學(xué)預(yù)算民主制度建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

我國大學(xué)預(yù)算民主制度建設(shè)，涵蓋預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)控、監(jiān)督、考評等諸多環(huán)節(jié)，其面臨的挑戰(zhàn)如下：

(一) 預(yù)算公開問題

信息公開，是政府主管部門的要求，是社會公眾的要求，是大學(xué)內(nèi)部利益相關(guān)者的要求，也是預(yù)算管理本身所必需。因為只有信息公開，才能有效緩解預(yù)算過程中信息不對稱和民主監(jiān)督不到位的問題。英國、美國和日本的大學(xué)，都積極倡導(dǎo)預(yù)算信息公開，向大學(xué)內(nèi)外部全面公開，以此作為預(yù)算監(jiān)督和預(yù)算評價的重要手段。

我國大學(xué)預(yù)算信息公開之路仍徘徊在起點。資源配置者、資源保護(hù)者、資源申請者[2]以及資源使用者——即預(yù)算權(quán)力掌握者和既得利益者由于種種原因都不愿意公開預(yù)算內(nèi)容和預(yù)算過程，因為信息公開必然會擠壓某些權(quán)力操作的空間。信息公開的阻力還來自于外界對大學(xué)預(yù)算信息的態(tài)度和理解問題。當(dāng)信息封閉成為習(xí)慣，偶爾的信息公開就會引起外界的好奇、猜疑、誤解，甚至責(zé)備和攻擊等等，給大學(xué)正常秩序造成很大沖擊。大學(xué)財務(wù)管理有自己的特殊性，教育主管部門、審計機構(gòu)和社會對此的理解和尊重都不夠，對信息公開有恐懼心理。社會和大學(xué)師生員工由于處于大學(xué)內(nèi)部預(yù)算權(quán)力關(guān)系的邊緣而無力產(chǎn)生根本性影響。如何讓預(yù)算權(quán)力關(guān)系中的主導(dǎo)者消除信息公開的恐懼心理，并愿意用信息公開來約束自己的行為，這是大學(xué)預(yù)算改革實踐中一大挑戰(zhàn)。

(二)預(yù)算參與問題

這是與大學(xué)預(yù)算公開性密切相關(guān)的一個根本問題。很顯然，大學(xué)預(yù)算是屬于“大學(xué)”的，所有的利益相關(guān)者都應(yīng)該有權(quán)參與大學(xué)預(yù)算。大學(xué)預(yù)算由誰主導(dǎo)？在我國大學(xué)中，行政力量主導(dǎo)預(yù)算管理的格局在今后很長一段時間都不會改變。那么，主導(dǎo)者和參與者之間的關(guān)系如何處理、利益相關(guān)者如何參與預(yù)算過程就成了大學(xué)預(yù)算改革實踐中的一個現(xiàn)實問題。只有管理精英參與的大學(xué)預(yù)算過程相對簡單，但是難以表達(dá)利益相關(guān)者的“偏好”，也難以保證預(yù)算決策的質(zhì)量；而眾多利益相關(guān)者參與預(yù)算，勢必增加預(yù)算過程的復(fù)雜性，難以達(dá)成一致意見，容易引發(fā)不同利益集團(tuán)的對立和沖突。因此，大學(xué)預(yù)算參與的領(lǐng)域、目的、人群、形式和程度，都是需要再三權(quán)衡和全面考慮的。如何讓利益相關(guān)者既能參與大學(xué)預(yù)算過程，促進(jìn)預(yù)算管理水平的提高，又能有效地防范和消除利益相關(guān)者參與之后的消極影響，這是大學(xué)預(yù)算參與制度改革實踐中的重大挑戰(zhàn)。

(三)預(yù)算監(jiān)督問題

從大學(xué)預(yù)算活動一開始，監(jiān)督就應(yīng)當(dāng)無處不在。國外大學(xué)因為信息公開和預(yù)算參與做得相對較好，無論是外部監(jiān)督還是內(nèi)部監(jiān)督，既有監(jiān)督的基礎(chǔ)，也形成了監(jiān)督的傳統(tǒng)。我國大學(xué)雖然也建立了比較完善的外部監(jiān)督體系和內(nèi)部控制制度，但是由于信息不公開，預(yù)算參與度不高、預(yù)算監(jiān)督難以落到實處。目前，監(jiān)督成本高、監(jiān)督效果差成了我國大學(xué)預(yù)算改革實踐中面臨的一個難題。X大學(xué)預(yù)算改革中，甚至出現(xiàn)了對預(yù)算監(jiān)督無可奈何、聽之任之的現(xiàn)象。破解這一難題，除了上述的信息公開、預(yù)算參與以外，還必須建立外部控制、內(nèi)部控制和管理責(zé)任相結(jié)合的預(yù)算控制體系。如何把控制和管理責(zé)任結(jié)合起來，把約束機制和激勵機制協(xié)調(diào)起來，是大學(xué)預(yù)算監(jiān)督制度改革的一大挑戰(zhàn)。

(四)預(yù)算改革成果共享問題

這個問題的實質(zhì)是“效率”與“公平”的關(guān)系處理。X大學(xué)目前采取“?；A(chǔ)、鼓勵競爭、專項扶持”三管齊下的方針?！氨；A(chǔ)”就是確保改革不會導(dǎo)致大部分單位或者個人的利益受損，而且盡量做到略有增長。主要辦法是保存量、調(diào)增量，減少改革阻力?！肮膭罡偁帯笔侵笇ｉT劃出一塊資金，局部領(lǐng)域?qū)嵭幸欢ǔ潭鹊母偁?，比如項目答辯和績效撥款方案?！皩ｍ椃龀帧笔侵羔槍μ厥庠合到o予政策性補助，比如對基礎(chǔ)性教學(xué)院系(教學(xué)工作量大而學(xué)生人數(shù)少的院系)績效撥款之外給予定額補助；對藝術(shù)體育類院系設(shè)立文體專項等。X大學(xué)的做法帶有明顯的保守色彩，而且專項扶持的泛濫會導(dǎo)致新的不公平，也會侵蝕“效率”改革的成果。因此，如何處理改革中“效率”與“公平”的關(guān)系，是大學(xué)預(yù)算改革實踐中的重大挑戰(zhàn)。

三、大學(xué)預(yù)算民主制度建設(shè)的要求與展望

(一)基本要求

1.決策階段

預(yù)算民主在決策階段的主要任務(wù)是揭開“資源配置黑箱”。收入汲取任務(wù)事實上從屬于資源配置任務(wù)，因為上一輪的資源配置效果決定了本輪目前的收入汲取能力；本輪的資源配置決策決定著本輪未來預(yù)計的收入汲取能力。是誰、依據(jù)什么、怎么決定的將X元配置給A項目，而不是給B項目？預(yù)算民主要求資源配置者回答：配置者是否得到授權(quán)？配置過程是否公開？程序是否合規(guī)，依據(jù)是否充分？預(yù)算方案是否經(jīng)過充分討論？配置結(jié)果能否得到公眾認(rèn)同？

2.執(zhí)行階段

預(yù)算民主在執(zhí)行階段的主要任務(wù)是揭開“用錢過程黑箱”。錢是否到位？花了多少錢？怎么花的？辦了多少事？是否有效果？預(yù)算執(zhí)行過程是預(yù)算過程、政策過程和服務(wù)過程最容易脫節(jié)的領(lǐng)域，預(yù)算過程和政策過程只能是制度規(guī)范及事后檢查，服務(wù)過程中支出機構(gòu)的活動以及具體實施者的行為則完全依賴支出機構(gòu)的內(nèi)部控制和實施者的個人覺悟。如果不導(dǎo)入預(yù)算民主機制，要求服務(wù)過程公開，鼓勵公眾參與并監(jiān)督，用錢過程將永遠(yuǎn)是一個“黑箱”。

3.評價階段

預(yù)算民主在評價階段的主要任務(wù)是揭開“評估和考核黑箱”。目標(biāo)是否實現(xiàn)？多大程度上實現(xiàn)？為什么沒有實現(xiàn)？誰應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任？承擔(dān)什么責(zé)任？怎么承擔(dān)責(zé)任？以后如何改進(jìn)？評價階段十分重要，它一方面為執(zhí)行階段打分，另一方面為決策階段提供決策依據(jù)。評價階段也是被高度重視的領(lǐng)域，如各種各樣的評估、先進(jìn)評選、干部考核、部門考核等等。但是，也許是因為成本信息、績效信息的匱乏和預(yù)算績效本身的復(fù)雜性，人們對預(yù)算績效評價始終諱莫如深，有針對性的預(yù)算績效評價系統(tǒng)難以形成。只有引入預(yù)算民主，把預(yù)算監(jiān)督和評價權(quán)交給對政策執(zhí)行結(jié)果體會最深，也最有發(fā)言權(quán)的公眾，才有可能揭開預(yù)算績效評估與考核的“黑箱”。

(二)未來發(fā)展方向

1．透明的預(yù)算

預(yù)算透明度低是我國現(xiàn)行預(yù)算制度存在的主要問題之一[3]。透明的預(yù)算，就是讓預(yù)算在陽光下運行。這里的透明，從要求預(yù)算內(nèi)容和過程公開化，延伸到政策過程、服務(wù)過程的公開和透明。表面上看是要求當(dāng)年預(yù)算經(jīng)費的使用情況透明，實質(zhì)上必然會監(jiān)督到歷年各種存量資源的動用和耗費情況。因此，陽光預(yù)算的意義十分重大，但是阻力也會相當(dāng)大。高層決策者在推動預(yù)算公開的進(jìn)程中，要選擇時機、逐步推進(jìn)，讓預(yù)算環(huán)境的成熟度與預(yù)算公開度相互促進(jìn)、共同成長。預(yù)算公開讓環(huán)境成熟，環(huán)境成熟又為進(jìn)一步公開創(chuàng)造了條件?？梢姡A(yù)算公開是前提，是環(huán)境成熟的必要條件。X大學(xué)的思路是預(yù)算公開從領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部做起，領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策，班子成員相互監(jiān)督；然后是對本單位各種權(quán)力代表的公開，鼓勵這些代表參與預(yù)算編制，并授權(quán)其查詢本單位預(yù)算使用情況；再次是對本單位所有成員公開。在大學(xué)層級，預(yù)算的一般信息都在全校公布，比如預(yù)算規(guī)模、結(jié)構(gòu)和專項建設(shè)等等。三公經(jīng)費等敏感信息一般在小范圍公開，至少讓各部門負(fù)責(zé)人互相知道，相互監(jiān)督。至于更大程度的透明化，則需要預(yù)算環(huán)境的成長，尤其是整個社會對大學(xué)、高等教育、公共部門的認(rèn)識更為客觀以后，才可能實現(xiàn)?？陀^、理性的外部評價對大學(xué)預(yù)算信息公開具有積極意義。

2．參與的預(yù)算

參與的預(yù)算，就是有主人翁感覺的預(yù)算，自己的預(yù)算。這是利益相關(guān)者預(yù)算權(quán)的真切實現(xiàn)。一方面，利益相關(guān)者的參與增強了約束的力量，也提高了預(yù)算的科學(xué)性；另一方面，利益相關(guān)者的參與增強了預(yù)算的認(rèn)知度、認(rèn)同感，提高了預(yù)算執(zhí)行的遵從度。在美國大學(xué)，利益相關(guān)者的預(yù)算參與度比較高。如加州大學(xué)在預(yù)算編制和審核過程中，廣泛聽取各方意見，尤其是很重視學(xué)術(shù)評議會的建議權(quán)，這能在一定程度上促進(jìn)學(xué)校預(yù)算與學(xué)術(shù)發(fā)展要求相結(jié)合[4]。X大學(xué)準(zhǔn)備進(jìn)一步擴大預(yù)算參與的范圍，創(chuàng)新預(yù)算參與的形式。1)學(xué)術(shù)力量的廣泛參與。2013年預(yù)算編制過程中，明確要求院系聽取教授委員會意見。2)教職工和學(xué)生代表的適當(dāng)參與。職能部門一起到學(xué)院調(diào)研，聽取其2013年預(yù)算經(jīng)費安排的報告，學(xué)校要求必須有教職工和學(xué)生代表參加，并聽取他們的建議。3)逐步建立院系和學(xué)校的民主理財制度，有序推行參與式民主理財進(jìn)程。

3．共享與發(fā)展的預(yù)算

把改革和共享聯(lián)系起來。院系自主理財制度本來是為了放權(quán)于民，結(jié)果中途被截留，成為個別人的權(quán)杖。利益集中于少數(shù)人，尤其是改革政策的制定者如果就是最大的受益者，那將會非常危險。要讓絕大多數(shù)人能感受到改革的實惠，改革中應(yīng)該注意把個人發(fā)展與組織發(fā)展聯(lián)系起來。改革中要把預(yù)算績效和大學(xué)發(fā)展聯(lián)系起來，不要純粹的數(shù)字化，否則將出現(xiàn)越來越升級的“數(shù)字式優(yōu)秀”；要警惕市場化或利益化傾向，杜絕教育、科研以及社會服務(wù)過程中“唯利是圖”的不良風(fēng)氣。X大學(xué)預(yù)算改革中，從制度設(shè)計、方案實施和政策宣傳等方面，都十分注意突出改革給廣大師生員工帶來了什么實惠，改革對學(xué)校未來發(fā)展有什么重要意義，盡量把戰(zhàn)略規(guī)劃、工作計劃和預(yù)算結(jié)合起來，避免預(yù)算改革的短視和功利化傾向，關(guān)注更為長遠(yuǎn)的職工利益和學(xué)校發(fā)展。

注釋：

① 浙江工業(yè)大學(xué)調(diào)研資料。相關(guān)文件包括《關(guān)于進(jìn)一步深化和完善校內(nèi)管理體制改革的意見》《關(guān)于進(jìn)一步深化機關(guān)改革的意見》《關(guān)于進(jìn)一步深化學(xué)院管理體制改革的意見》《關(guān)于完善學(xué)院自主理財制度的意見》《浙江工業(yè)大學(xué)崗位聘任和崗位津貼制度實施辦法》等。

[1] 應(yīng)望江.全預(yù)算財務(wù)管理體系的探索與實踐[J].財經(jīng)高教研究,2008(2)：26-32.

[2] 馬駿.中國公共預(yù)算改革：理性化與民主化[M].北京:中央編譯出版社，2005.

[3] 羅昌財.中國政府預(yù)算民主化改革研究[D].成都：西南財經(jīng)大學(xué)，2010.

[4] 周霖，李剛.美國加州大學(xué)財務(wù)管理分析及其啟示[J].教育科學(xué),2010(2)：83-87.

StudyontheConstructionofaDemocraticSystemforUniversityBudgets

ZHANGZeming*，CHENYalong，WANGHuaming

(Financial Department，Southwest University of Science and Technology，Mianyang 621010，China)

Budget reform is the starting point and the core content of two-class financial management of university and college reform. During the budeget reform process, a democratic system of budget is essential. The construction of university budgets democratic system requires erecting and optimizing the democratic management of financial affairs and democratic supervision mechanism. Based on the practice of university reform, this paper discusses challenges and goals about the construction of a democratic system of university budgets.

university；budget reform；budget democracy

2013-03-11

四川省教科文衛(wèi)工會2012年重點調(diào)研課題“高校參與式民主理財制度建設(shè)研究”(川工教科文衛(wèi)[2012]48號)

張澤明(1972- )，男(漢族)，四川南部人，副教授，注冊會計師，博士，研究方向：財政學(xué)、財務(wù)管理，電子郵箱：zhangzeming@swust.edu.cn。

陳亞龍(1974- )，男(漢族)，四川鹽亭人，會計師，碩士，研究方向：財務(wù)管理。

G475

A

2095-5383(2013)03-0087-03