地方政府預(yù)算管理的問題及對(duì)策研究

李秀梅

一、引言

地方預(yù)算管理是國家預(yù)算管理的重要組成部分，是地方財(cái)政管理的中心環(huán)節(jié)，也是當(dāng)前財(cái)政改革的重點(diǎn)領(lǐng)域。自1999年至今,地方各級(jí)政府基本上都逐步推行了部門預(yù)算,取得了明顯的實(shí)施效果,初步確立了預(yù)算編制、執(zhí)行與監(jiān)督相互分離、相互制約、相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制。但是，我國地方財(cái)政預(yù)算在預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算績效評(píng)價(jià)管理方面仍存在著不足。

二、地方財(cái)政預(yù)算管理中的問題及成因

（一）地方政府財(cái)政預(yù)算信息秀明度低

提高財(cái)政預(yù)算信息透明度是地方政府有效配置公共資源的保證，也是地方政府財(cái)政預(yù)算改革的目標(biāo)之一。目前，我國地方政府財(cái)政預(yù)算信息程序不規(guī)范，公開披露機(jī)制不健全，致使預(yù)算信息不能充分披露，從而缺乏必要的民主監(jiān)督。地方政府預(yù)算信息透明度低造成公眾對(duì)政府的制約失效、最終將會(huì)導(dǎo)致社會(huì)資源使用效率和政府運(yùn)管效率的低下。

（二）預(yù)算編制過程中第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)介入力度弱

第三方評(píng)估又稱社會(huì)評(píng)估，主要包括公民個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)輿論機(jī)構(gòu)、中介評(píng)估機(jī)構(gòu)等通過一定程序和途徑,采取各種方式，直接或間接,正式或非正式地評(píng)估政府績效。目前國內(nèi)第三方獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)的形式主要有：專家學(xué)者組成的研究所或非官方團(tuán)體、社會(huì)上專業(yè)的會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)或調(diào)查公司等。作為第三方獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)與其它評(píng)估主體相比其優(yōu)點(diǎn)表現(xiàn)專業(yè)性、獨(dú)立性和評(píng)估成本低廉性。當(dāng)前地方政府財(cái)政預(yù)算基本上是在“閉環(huán)”狀態(tài)下進(jìn)行，缺乏社會(huì)公眾特別是第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的介入，從而產(chǎn)生了許多形象工程、政績工程等不符合民意的資金浪費(fèi)，降低了財(cái)政資金的使用效率。

（三）預(yù)算編制機(jī)制不合理

1.預(yù)算編制的時(shí)間短，難以做到科學(xué)細(xì)致。目前我國大多數(shù)地方財(cái)政從每年4月份左右開始編制下一年度預(yù)算，一直到確定預(yù)算，僅有幾個(gè)月的時(shí)間。預(yù)算編制的許多基礎(chǔ)性工作都難以完成，更難做到科學(xué)、細(xì)致。法國中央政府預(yù)算編制分為四個(gè)階段。從上年12月15日開始至次年4月為第一階段。財(cái)政部預(yù)算局在假定各項(xiàng)立法和政策不變的情況下，對(duì)下年預(yù)算做出預(yù)測(cè)，并編出一年預(yù)算大綱的總體框架提交政府，由財(cái)政部長和政府總理對(duì)報(bào)告進(jìn)行討論，并決定下年度財(cái)政預(yù)算的總原則。之后，總理用正式的信函將這些原則通知各部部長，確定下年度預(yù)算的編制方針。5月至6月為第二階段。預(yù)算局與各部門對(duì)傳統(tǒng)項(xiàng)目的開支成本和新政策的開支問題進(jìn)行討論，就大多數(shù)問題達(dá)成一致。對(duì)于不能達(dá)成一致意見的問題，交給總理，由總理與各部門協(xié)商解決。最后，總理通過正式信函給各部門規(guī)定其支出最高限額。7月到8月為第三階段，在支出限額之內(nèi)決定每個(gè)部門的各項(xiàng)預(yù)算。在這一階段，收入預(yù)算也基本定型。9月至10月為第四階段，預(yù)算局起草下年度《預(yù)算法案》，并交內(nèi)閣會(huì)議討論通過以后，于10月份的第一個(gè)星期二提交國民會(huì)議。

2.在預(yù)算審議過程中，把大部分時(shí)間用于預(yù)算單位編制預(yù)算，西方發(fā)達(dá)國家預(yù)算審議時(shí)間比較充分，保證了政府預(yù)算的法治性。例如，美國聯(lián)邦政府預(yù)算案的審議時(shí)間,從每年2月份的第1個(gè)星期一向國會(huì)提交預(yù)算案開始,到5月15日國會(huì)通過年度財(cái)政預(yù)算案的最后期限,時(shí)間長達(dá)3個(gè)多月。而我國的編制時(shí)間和程序，在編審時(shí)間的分配上，我國是以第二、第三階段為主，花費(fèi)在第一、第四階段上的時(shí)間非常有限。

由于編制時(shí)間短，預(yù)算編制的許多基礎(chǔ)性工作難以完成，預(yù)算編制的一些政策性、技術(shù)性工作很難做到細(xì)致、周詳，造成了執(zhí)行中報(bào)告不斷，追加過多，沖擊了預(yù)算的正常執(zhí)行，影響了預(yù)算的嚴(yán)肅性。

(四)地方各級(jí)政府間的事權(quán)劃分不清晰

地方政府的預(yù)算自主權(quán)要求地方政府的預(yù)算編制能夠獨(dú)立于中央政府及其上級(jí)政府預(yù)算，以及地方政府有權(quán)根據(jù)自身發(fā)展的優(yōu)先次序來安排資金，并能夠以它認(rèn)為最佳的生產(chǎn)方式和投入組合來供給公共服務(wù)。但是，我國地方各級(jí)政府間的事權(quán)邊界不清晰，導(dǎo)致下級(jí)政府的預(yù)算編制和執(zhí)行在很大程度上要受制于上級(jí)政府的事權(quán)安排。上級(jí)政府在預(yù)算編制過程中往往會(huì)要求下級(jí)匹配項(xiàng)目資金，或者下達(dá)一些經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)要求。這必然會(huì)出現(xiàn)，下級(jí)的預(yù)算因上級(jí)的政策、任務(wù)而調(diào)整，導(dǎo)致最基層的單位預(yù)算調(diào)整十分頻繁。

西方發(fā)達(dá)國家參與預(yù)算單位及人員的責(zé)任是明確的，政府負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)制定政策目標(biāo)和發(fā)展任務(wù)，裁斷預(yù)算編制中可能發(fā)生的沖突；財(cái)政部門負(fù)責(zé)制定預(yù)算編制指南，審核預(yù)算建議，協(xié)調(diào)預(yù)算編制的過程；各個(gè)部門則負(fù)責(zé)在政府制定的政策指導(dǎo)和財(cái)政明確的編制要求內(nèi)，對(duì)各自的預(yù)算計(jì)劃負(fù)責(zé)。

（五）預(yù)算審批方法和手段缺乏科學(xué)性

我國預(yù)算管理部門缺乏科學(xué)而有效的預(yù)算審核方法和手段。財(cái)政部門在審核預(yù)算之前往往沒有通過相關(guān)專業(yè)人士進(jìn)行科學(xué)的論證和測(cè)算，而財(cái)政部門內(nèi)部人員又不是精通各行業(yè)管理，對(duì)于有些預(yù)算單位上報(bào)的專業(yè)性很強(qiáng)的項(xiàng)目難以提出有理、有力的審核意見。在“自下而上”的預(yù)算編制程序中，財(cái)政部門與預(yù)算單位在多次的博弈中，沒有科學(xué)、有效的審批方法和手段，各預(yù)算單位所獲得的資金很大程度上取決于博弈能力，而非實(shí)際需求，這將必然導(dǎo)致在財(cái)政資金安排效率低下。

三、對(duì)策建議

（一）以法律形式提高政府預(yù)算管理信息的透明度

目前我國與政府預(yù)算管理有關(guān)的法律、法規(guī)主要包括：《憲法》、《預(yù)算法》、《采購法》、《審計(jì)法》、《中華人民共和國政府信息公開條例》等?！稇椃ā芬院笤谛薷闹校瑧?yīng)考慮從提高財(cái)政透明度的角度對(duì)政府預(yù)算管理提出一些原則性的要求，這無疑對(duì)提高政府預(yù)算管理水平以及促進(jìn)財(cái)政透明都有著很大作用。目前我國雖然按照《政府信息公開條例》，財(cái)政預(yù)算和決算報(bào)告作為政府重點(diǎn)公開的信息之一。因該條例在法律地位較低，在實(shí)際操作中對(duì)政府影響和約束程度較小。以今后的改革中《政府信息公開條例》應(yīng)提升為《公共部門信息公開法》，更加明確地規(guī)定公眾有權(quán)知道政府預(yù)決算信息、部門預(yù)決算信息、行政事業(yè)單位甚至公共企業(yè)預(yù)決算信息等有關(guān)信息。

（二）完善預(yù)算編審組織系統(tǒng)

將分散在各職能部門的預(yù)算分配權(quán)和財(cái)政內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門的預(yù)算編制職責(zé)統(tǒng)一起來，以現(xiàn)有的預(yù)算司為核心，組成類似國外預(yù)算局的預(yù)算編制專職機(jī)構(gòu)，集中預(yù)算編制職能；調(diào)整財(cái)政部各業(yè)務(wù)司職能，主要負(fù)責(zé)部門預(yù)算執(zhí)行中的監(jiān)督管理，督促部門資金的使用不偏離預(yù)算軌道；建立財(cái)政專員派駐制度，強(qiáng)化部門預(yù)算的財(cái)政監(jiān)督職能等。在地方各級(jí)人大成立專門的人大預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)——預(yù)算委員會(huì)，專司與預(yù)算編制、執(zhí)行有關(guān)的審查和監(jiān)督職責(zé)，輔助人大及其常委會(huì)行使權(quán)力。在預(yù)算法中應(yīng)明確其法律地位，對(duì)其初審的時(shí)間、初審的具體內(nèi)容、所承擔(dān)的法律責(zé)任等都做出明確的規(guī)定。

（三）建立健全預(yù)算編制制度

延長編制和審議時(shí)間，推行標(biāo)準(zhǔn)周期預(yù)算管理。合理延長預(yù)算編制和審批的時(shí)間，克服代編預(yù)算現(xiàn)象。首先，進(jìn)一步提前編制預(yù)算草案。建議將年度預(yù)算編制提前半年至一年，可以考慮在每年人代會(huì)之后，政府就開始組織編制下一年度的預(yù)算。同時(shí)，通過立法明確規(guī)定有審查或者審批預(yù)算議程的人大會(huì)會(huì)議應(yīng)當(dāng)自下而上逐級(jí)提前召開，以保證匯編預(yù)算所需要的時(shí)間，從根本上解決代編預(yù)算的問題。其次，增加人大審批政府預(yù)算的時(shí)間，保證審批結(jié)果的嚴(yán)肅性。各級(jí)政府至少應(yīng)在同級(jí)人民代表大會(huì)召開的前兩個(gè)月向人大常委會(huì)有關(guān)部門匯報(bào)預(yù)算編制情況，提交的預(yù)算草案必須細(xì)化，且附有支出的基礎(chǔ)資料，以保證人大有足夠的時(shí)間進(jìn)行詳細(xì)的審查和質(zhì)詢。延長人大審查預(yù)算的過程與時(shí)間。預(yù)算立法審查過程的時(shí)間安排，尤其在這一過程中審查委員會(huì)的時(shí)間安排，對(duì)于預(yù)算是否能夠得到深入細(xì)致的審查是極為重要的。

（四）推行預(yù)算績效評(píng)價(jià)機(jī)制

根據(jù)我國公共財(cái)政建設(shè)和部門預(yù)算改革的實(shí)際情況.借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，按照公共財(cái)政改革的總體部署和要求把績效管理理念與方法引入財(cái)政支出管理。按照統(tǒng)一規(guī)劃、分步實(shí)施的原則逐步建立起與公共財(cái)政相適應(yīng)的、以提高政府管理效能和財(cái)政資金使用效益為核心的、以實(shí)現(xiàn)績效預(yù)算為目標(biāo)的科學(xué)、規(guī)范的公共支出績效評(píng)價(jià)體系。績效預(yù)算改革涉及到預(yù)算制度的重大變遷，它是一項(xiàng)長期艱巨的系統(tǒng)工程，應(yīng)當(dāng)采取“積極試點(diǎn)，分步實(shí)施，逐步推進(jìn)”的方法，嘗試一些觀念的更新和方法的創(chuàng)新，為今后績效預(yù)算改革的推行形成鋪墊和積累。

（五）健全預(yù)算監(jiān)督制度

公共預(yù)算監(jiān)督制度是對(duì)經(jīng)過法律程序批準(zhǔn)的公共預(yù)算計(jì)劃執(zhí)行情況的監(jiān)督。為了確保公共預(yù)算嚴(yán)格按照法律規(guī)定執(zhí)行，必須建立嚴(yán)密的監(jiān)督制度體系，包括財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、人大監(jiān)督、社會(huì)公眾監(jiān)督、新聞?shì)浾摫O(jiān)督等制度。依法理財(cái)，加強(qiáng)監(jiān)督加強(qiáng)預(yù)算信息的披露增強(qiáng)預(yù)算的透明度。

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