鄰避（NIMBY）設(shè)施
——物權(quán)法語境下的規(guī)劃新議題

葉祖盼，吳星成，聶勇

(重慶市規(guī)劃設(shè)計研究院，重慶401147)

鄰避（NIMBY）設(shè)施
——物權(quán)法語境下的規(guī)劃新議題

葉祖盼，吳星成，聶勇

(重慶市規(guī)劃設(shè)計研究院，重慶401147)

《中華人民共和國物權(quán)法》頒布實施后，由鄰避設(shè)施所導(dǎo)致的居民維權(quán)事件出現(xiàn)了集中高發(fā)的態(tài)勢。文章從鄰避設(shè)施的社會屬性出發(fā)，針對現(xiàn)行規(guī)劃體制中應(yīng)對鄰避設(shè)施設(shè)置的不足，提出了適應(yīng)鄰避設(shè)施社會屬性的規(guī)劃建議，以期對社會轉(zhuǎn)型期的城市規(guī)劃發(fā)展有所裨益。

公共設(shè)施；鄰避設(shè)施；物權(quán)法；城市規(guī)劃；社會屬性；負(fù)外部性效應(yīng)；城市空間；社會整體效益最優(yōu)化

0 引言

《中華人民共和國物權(quán)法》(以下簡稱《物權(quán)法》)作為民法的重要組成部分，主要“調(diào)整因物的歸屬和利用而產(chǎn)生的民事關(guān)系”，即界定和處理通常意義上的“財產(chǎn)”問題。隨著我國城市化進程的加快，城市人口迅速增長，使得城市的公共設(shè)施配套面臨著較大的壓力。

許多為了緩解城市壓力的公共設(shè)施，諸如垃圾中轉(zhuǎn)站、高壓線、殯儀館的新建或擴建都遭到了附近居民的反對，成為了居民維權(quán)的高發(fā)地。這些公共設(shè)施是城市建設(shè)發(fā)展所必需的設(shè)施，但是由于其本身所具有的負(fù)外部性效應(yīng)，使得對其附近居民的利益造成了損害，成為不受當(dāng)?shù)鼐用駳g迎的鄰避設(shè)施。

《物權(quán)法》頒布實施以來，由鄰避設(shè)施所導(dǎo)致的居民維權(quán)事件在全國發(fā)生了許多，如上海閔行高壓線維權(quán)事件、上海磁懸浮散步事件、廈門PX項目散步事件、北京六里屯維權(quán)事件等等，這些事件都反映了居民對于維護自身權(quán)益的關(guān)注。鄰避設(shè)施的設(shè)置問題是近年來城市建設(shè)方面的一個新課題，也是構(gòu)建和諧社會、關(guān)注個體權(quán)益的重要內(nèi)容。城市規(guī)劃作為調(diào)控城市空間資源，指導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展與建設(shè)，維護社會公平，保障公共安全和公眾利益的公共政策之一，在城市鄰避設(shè)施的設(shè)置問題上，如何在維護公共利益的同時保障個體利益，維持社會公正，是中國城市規(guī)劃在社會轉(zhuǎn)型期面臨的新課題。

1 鄰避（NIMBY）設(shè)施的相關(guān)研究

1.1 鄰避（NIMBY）設(shè)施發(fā)展歷程

早在20世紀(jì)70年代，美國社會就出現(xiàn)鄰避情節(jié)的說法，但當(dāng)時大都以反對“污染性設(shè)施”為主，如廢棄物清理場、毒性廢棄物處理場、機場、監(jiān)獄等；近年來，有越來越多的案例涉及到“非污染設(shè)施”，如電子通訊設(shè)備的鋪設(shè)遭到社區(qū)民眾的抗?fàn)?。另外，諸如一些非生產(chǎn)性設(shè)施如收容所、戒毒中心、低收入住宅區(qū)等設(shè)施的興建，經(jīng)常會導(dǎo)致政府部門與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)之間的矛盾，使得此類設(shè)施的建設(shè)有著極大的阻力。加拿大曾發(fā)生過反對為弱智或殘障人士而設(shè)置的住宅區(qū)所進行的抗?fàn)庍\動，其中有部分社區(qū)居民甚至反對政府所推動的社會與種族融合政策，堅持反對該興建計劃。由此可見在歐美等先進國家，鄰避沖突涉及到了多個領(lǐng)域，從一般的垃圾站等公共服務(wù)設(shè)施到低收入者的住宅區(qū)都會招致附近居民的抗?fàn)嶽1]。

1.2 鄰避（NIMBY）設(shè)施的定義及內(nèi)涵

在關(guān)于“鄰避”的研究上，目前國內(nèi)學(xué)者大多引用國外對于鄰避的英文含義“Not In My Back Yard”，簡稱為“NIMBY”，即一般所謂的“不要在我家后院”。在鄰避設(shè)施的內(nèi)涵上，將其定義為“隨著時代與科技的進步，為了國家經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展及生活環(huán)境的改善，有部分城市生產(chǎn)生活所必需的公共設(shè)施，這些公共設(shè)施具有增加全民的利益，但是其建造及營運時所帶來的負(fù)外部成本卻由在其附近的居民承擔(dān)，從而使這些設(shè)施具有不受當(dāng)?shù)鼐用駳g迎的特質(zhì)”，這些設(shè)施統(tǒng)稱為“鄰避設(shè)施”。在國內(nèi)的鄰避設(shè)施的定義上，更多的是聚焦在城市生產(chǎn)生活所必需的公共設(shè)施上，而沒有進行延伸[2]。

1.3 鄰避（NIMBY）設(shè)施面臨的困境

鄰避設(shè)施引起的附近居民反抗行為經(jīng)常被認(rèn)為是一種不合理的集體行動，就像Wolsink描述的那樣：每個人都承認(rèn)公共利益的重要性，但是沒有人準(zhǔn)備做出個人的貢獻，結(jié)果公共利益不能被釋放，使得這種現(xiàn)象成為了一種囚徒困境。在這樣一種狀態(tài)下，每個團體最合理的選擇就是不合作，這樣的聯(lián)合結(jié)果就是這些設(shè)施在任何地方都不能被設(shè)置。這樣就會導(dǎo)致

整個社會的一種次最佳狀態(tài)[3]，因為這個設(shè)施的設(shè)置失敗導(dǎo)致每個人面臨了更糟的局面。因此，如何避免這種囚徒困境就成為了城市規(guī)劃回避不了的問題。

2 現(xiàn)行規(guī)劃體制中的鄰避（NIMBY）設(shè)施規(guī)劃特征

2.1 單一性

在我國現(xiàn)行的規(guī)劃體制下，城市規(guī)劃往往被看作一門技術(shù)學(xué)科，技術(shù)的合理性與最優(yōu)性被認(rèn)為是城市規(guī)劃最重要的屬性。這使得城市規(guī)劃的技術(shù)屬性被突出出來，而城市規(guī)劃的社會屬性則容易被忽視。特別是在規(guī)劃的編制過程中，專業(yè)人員一般從單一的技術(shù)思維層面來考慮規(guī)劃的合理性，而沒有擴寬視野，從規(guī)劃的社會性、經(jīng)濟性等方面來綜合考慮。這種單一思維的后果容易導(dǎo)致規(guī)劃的僵化，并使規(guī)劃脫離公眾，成為一種技術(shù)型的權(quán)威代言。

在鄰避設(shè)施的規(guī)劃生產(chǎn)過程中，規(guī)劃采用單一的技術(shù)思維方式來進行鄰避設(shè)施的配置，是以技術(shù)規(guī)范為依據(jù)，從技術(shù)最優(yōu)的角度出發(fā)來進行的。而鄰避設(shè)施是社會屬性較為明顯的城市公共設(shè)施，單一的以技術(shù)層面來考慮其規(guī)劃設(shè)置問題，難以有效的解決由此引發(fā)的社會問題。在這種情況下，追求社會整體效益最優(yōu)化的城市規(guī)劃容易變成政府的技術(shù)依據(jù)，成為發(fā)生鄰避沖突時政府或強勢主體重要的法律支撐。

2.2 單向型

鄰避設(shè)施之所以不受附近居民歡迎的原因，從經(jīng)濟學(xué)角度上來講主要是因為其本身所具有的負(fù)外部性。而在目前鄰避設(shè)施的設(shè)置問題上，大部分鄰避設(shè)施設(shè)置中并沒有充分考慮鄰避設(shè)施的負(fù)外部性問題，而只是簡單的依據(jù)技術(shù)規(guī)范需要設(shè)置，并且在設(shè)置時對于周邊居民影響的考慮也只是依據(jù)技術(shù)規(guī)范的要求，而沒有考慮居民的實際情況。在目前國內(nèi)現(xiàn)狀對于鄰避設(shè)施的設(shè)置大都只是單向的考慮設(shè)施設(shè)置的經(jīng)濟技術(shù)最優(yōu)，而沒有從鄰避設(shè)施將對附近居民產(chǎn)生影響的角度來重新審視鄰避設(shè)施本身需要如何改進，以使得由于設(shè)施設(shè)置所帶來的負(fù)外部性能夠盡量內(nèi)部化。

2.3 規(guī)范化

技術(shù)規(guī)范是一種標(biāo)準(zhǔn)化的技術(shù)規(guī)定，由于其本身所具有的普適性的屬性，使得其難以對特殊情況作出準(zhǔn)確的界定。城市規(guī)劃作為一個公共政策，其面對的并不是一個一成不變的機械意義上的城市空間，而更多的是從社會的角度來分析和解決社會性的城市空間中所出現(xiàn)的問題。同時“鄰避設(shè)施”這個名詞本身首先體現(xiàn)的是一種社會屬性，其強調(diào)的是設(shè)施附近居民所采取的對于設(shè)施的一種“鄰避”態(tài)度，而這種設(shè)施對于整個社會而言是有益的。因此，在鄰避設(shè)施的規(guī)劃生產(chǎn)過程中，僅僅以標(biāo)準(zhǔn)化的技術(shù)規(guī)范來應(yīng)對不同的情況，顯然難以有效的處理好由于鄰避設(shè)施設(shè)置所產(chǎn)生的社會問題。

3 鄰避設(shè)施的規(guī)劃建議

鄰避設(shè)施的“鄰避”首先體現(xiàn)為一種社會屬性，是一種由于設(shè)施的特質(zhì)所產(chǎn)生的社會不公正的描述。因此，在鄰避設(shè)施的規(guī)劃生產(chǎn)過程中，就必須要求規(guī)劃工作者以一種多元化的視角來看待問題，重視鄰避設(shè)施所具有的社會屬性，以社會學(xué)的角度出發(fā)，融合技術(shù)思維及公共政策思維方式，來處理由于鄰避設(shè)施設(shè)置所產(chǎn)生的社會問題。從社會學(xué)和公共政策的角度來看待城市規(guī)劃，不僅要求城市規(guī)劃在權(quán)衡各種利益時要強化社會公正，同時城市規(guī)劃的運作程序上也必須體現(xiàn)一種公正性，即在規(guī)劃的編制程序上，執(zhí)行管理程序上均需強化其社會公正性。

3.1 強化規(guī)劃的前瞻性和持續(xù)性

鄰避沖突出現(xiàn)的絕大部分情況是在地區(qū)附近原來并沒有存在該設(shè)施，而由于經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，需要新建一些公共設(shè)施來滿足城市建設(shè)的需求，這些新建的鄰避設(shè)施對于現(xiàn)有周邊的居民造成了影響，使得他們的原有利益受到了侵害，財產(chǎn)受到了損失。如果在周邊居民購買住宅之前，鄰避設(shè)施就已經(jīng)存在，或者已經(jīng)預(yù)知到鄰避設(shè)施的具體位置，那么，市場自然會較大的消化掉由于鄰避設(shè)施所帶來的負(fù)外部效應(yīng)，從而有效地減少了在鄰避設(shè)施設(shè)置前后居民的財產(chǎn)所面臨的損害，降低了居民對于鄰避設(shè)施所產(chǎn)生的排斥心理，同時也將減少目前普遍存在的拆遷引發(fā)的社會問題。因此，規(guī)劃的前瞻性和持續(xù)性對于從根源上解決好鄰避設(shè)施所產(chǎn)生的社會問題具有非常重要的作用。

3.2 設(shè)立社區(qū)規(guī)劃師制度

在鄰避設(shè)施的設(shè)置過程中，社區(qū)規(guī)劃師制度的設(shè)立將使得群體利益能夠有效地表達，從而能夠達到有效緩解設(shè)施設(shè)置過程中所產(chǎn)生的社會矛盾的作用。在城市規(guī)劃過程中讓社區(qū)規(guī)劃師代表廣大的城市市民尤其是受到規(guī)劃內(nèi)容影響的市民參加規(guī)劃的編制和討論，將是規(guī)劃實現(xiàn)公眾參與的重要表現(xiàn)形式。

社區(qū)規(guī)劃師制度的設(shè)立能夠?qū)⒕用駥τ卩彵茉O(shè)施設(shè)置的合理訴求得到有效表達，同時能夠在規(guī)劃層面消除群體事件發(fā)生的可能性，是一個在城市規(guī)劃轉(zhuǎn)型期，城市規(guī)劃職業(yè)發(fā)展的重要方向。

3.3 建立鄰避設(shè)施的社會評價體系

在鄰避設(shè)施的規(guī)劃過程中，建立一套獨立的對于鄰避設(shè)施的社會評價體系將能夠較好的理清鄰避設(shè)施設(shè)置過程中各方利益的得失，社會成本的大小等問題，從而能夠有效的指導(dǎo)鄰避設(shè)施的規(guī)劃。

鄰避設(shè)施社會評價體系的建立雖然涉及到多方面的要

素，但是主要可以分為兩個層面，即社會整體層面及影響到的個體層面。因此，社會評價體系的建立可以從這兩個方面入手進行指標(biāo)因子的確定。以下對于評價體系進行初步的構(gòu)想。

3.3.1 社會整體層面評價

在社會整體層面的評價因素應(yīng)該包括三大方面的內(nèi)容：（1）設(shè)施的受益人群及其范圍評價；（2）受益人群生活質(zhì)量的改變情況評價；（3）社會整體的支持度評價。

3.3.2 影響的個體層面評價

在鄰避設(shè)施影響到的個體層面進行評價，需要考慮到較多方面的因素，包括：（1）設(shè)施所影響到的人群及不同人群的影響程度；（2）設(shè)施對人群影響的內(nèi)容；（3）人群對于設(shè)施的排斥度評價；（4）居民的意愿評價；（5）替換／改進方案的成本評價。

3.4 鄰避設(shè)施負(fù)外部性內(nèi)部化技術(shù)處理

上海市靜安區(qū)固體廢棄物流轉(zhuǎn)中心最初的建設(shè)方案是一個地上簡易公房式的普通垃圾中轉(zhuǎn)站，后來在征求居民意見時遭到了一致反對。區(qū)里面考慮到該地塊附近周邊沒有休閑綠地，因此，決定結(jié)合垃圾中轉(zhuǎn)站的建設(shè)，為居民提供一塊難得的休閑綠地[4]。垃圾中轉(zhuǎn)站的設(shè)計采取了下沉式的設(shè)計方式，地面則建成一個開放式的花園綠地，可供市民休閑娛樂。上海曲陽污水處理廠是一座上世紀(jì)80年代初建設(shè)的中心城區(qū)污水處理廠，2005年起曲陽廠實施達標(biāo)改造，設(shè)計日處理污水能力為60000m3。在達標(biāo)改造過程中，曲陽污水廠通過廠區(qū)的綠化環(huán)境的改造和改善噪音等技術(shù)工藝，減少了對周邊居民的影響。以上兩個案例均是提高鄰避設(shè)施的生產(chǎn)工藝，以盡量將設(shè)施所產(chǎn)生的負(fù)外部性內(nèi)部化的成功典范。特別是靜安固體廢棄物流轉(zhuǎn)中心采用新穎的設(shè)計手法，為居民提供了難得的休閑空間，創(chuàng)造了巨大的社會效益。

鄰避設(shè)施負(fù)外部效應(yīng)內(nèi)部化的措施從經(jīng)濟學(xué)角度而言是合理的。鄰避設(shè)施的特質(zhì)是使整個社會受益，而其損害則集中于設(shè)施附近的居民，這從經(jīng)濟學(xué)角度上講顯然不是一種合理的經(jīng)濟現(xiàn)象。因此，由代表社會整體利益的政府出資提高設(shè)施的工藝水平以減低其對周邊居民的影響程度是符合市場化運作規(guī)律的。

4 結(jié)論

鄰避現(xiàn)象在我國出現(xiàn)的時間不長，是在我國實行住房商品化進程后才出現(xiàn)的。盡管如此，伴隨著中國政治經(jīng)濟改革的全面進行，可以預(yù)見，鄰避現(xiàn)象在我國將會呈現(xiàn)高發(fā)的狀態(tài)，而2007年《物權(quán)法》的出臺無疑更加劇了這一現(xiàn)象的出現(xiàn)頻率。因此，在這樣一個時代背景下，城市規(guī)劃需要發(fā)揮其作為統(tǒng)籌城市空間資源、協(xié)調(diào)各方利益的作用，重視鄰避設(shè)施的規(guī)劃生產(chǎn)，在處理由鄰避設(shè)施所引發(fā)的社會問題上有所作為。文章正是基于這樣一種責(zé)任感，而從城市規(guī)劃角度對鄰避設(shè)施進行研究。

[1]李永展.環(huán)境正義與鄰避設(shè)施選址之探討[J].規(guī)劃學(xué)報，1999(26):91-107.

[2]何紀(jì)芳.都市服務(wù)設(shè)施鄰避效果之研究[D].臺灣：國立政治大學(xué)地政研究所，1995.

[3]何艷玲.后單位制時期街區(qū)集體抗?fàn)幍漠a(chǎn)生及其邏輯——對一次街區(qū)集體抗?fàn)幨录膶嵶C分析[J].公共管理學(xué)報，2007，v01，2(3)：36—54.

[4]金通.垃圾處理產(chǎn)業(yè)中的鄰避現(xiàn)象探析[J].當(dāng)代財經(jīng)，2007，1(5)：78-80.

責(zé)任編輯：孫蘇，李紅

施工經(jīng)驗

外墻抹灰及磚墻防潮層失效修繕

1.外墻抹灰

混水墻外抹灰一直被視為美化建筑外墻立面，裝飾是主要功能，實質(zhì)上抹灰層還起到保護外墻免遭風(fēng)雨侵襲和增強墻體整體性的作用。在舊房改造時，有的業(yè)主要求鏟掉外抹灰，重新裝修。由于有些墻面外抹灰基層與磚墻粘貼十分牢固，剝離時會傷及墻面，因此舊房改造對外抹灰以修補為主，除了清除空鼓裂縫部分，盡量保留粘結(jié)牢固的抹灰基層，對具有歷史意義標(biāo)志性建筑的外裝飾，盡管外觀有缺損，但更要精心保護，從而保留其歷史痕跡。有些傳統(tǒng)的外裝飾，如水刷石、干粘石、水泥拉毛等，需要經(jīng)過培訓(xùn)考核、技術(shù)精良的工人操作。老房子抹灰層年久失修，尤其處在高層部位，要進行全面檢查，徹底清除空鼓開裂的抹灰層，以消除安全隱患。

2.磚墻防潮層失效修繕

磚墻防潮層失效，地下水通過毛細(xì)管作用滲透墻面。室內(nèi)墻面長期處于潮濕狀態(tài)，影響居室生活環(huán)境，地下水中有害成分對磚墻起腐蝕作用，久而久之會影響結(jié)構(gòu)安全。治理方法，切忌用水泥砂漿抹面，治標(biāo)不治本，地下水還會順墻壁繼續(xù)爬升，水泥砂漿與被侵蝕疏松的墻磚粘結(jié)不牢，會出現(xiàn)空鼓裂縫。徹底根治辦法是拆除受潮墻磚，補做防潮層，首先要找到滲水源頭，拆墻嚴(yán)禁錘擊，受潮侵蝕墻磚拆除并不費力，每次拆墻洞口寬度為1m左右，洞口上呈三角形自然拱，作業(yè)面交錯進行，做完防潮層補砌洞口時磚縫砂漿必須填塞嚴(yán)實。防潮層破壞一般出現(xiàn)在單層及層數(shù)不多的老舊房屋，樓層荷載不大，可以不做臨時支撐。

（摘自《建筑工人》，請作者速與本刊聯(lián)系支付稿費）

NIMBY Facility--New Planning Topic under Property Law

After the implementation of Property Law of People's Republic of China,legal rights safeguarding caused by NIMBY facility breaks out quite often.Based on the social attribute and pitfalls in NIMBY facility localization in existing planning system,the planning suggestion of adjusting the social property of NIMBY facility is presented in hope of benefiting the city planning of society in transition period.

public facility;NIMBY facility;Property Law;city planning;social attribute;negative externality effect;urban space;overall social efficiency optimization

TU984

A

1671-9107（2013）06-0007-03

2013-04-22

葉祖盼（1983-），男，福建晉江人，碩士，注冊規(guī)劃師，工程師，主要從事城市規(guī)劃與設(shè)計。

10.3969／j.issn.1671-9107.2013.06.007