城鄉(xiāng)非建設(shè)用地的規(guī)劃保護(hù)與控制研究——以重慶主城區(qū)為例

肖艾華

（重慶市規(guī)劃信息服務(wù)中心，重慶 400020）

0 引言

2012年實(shí)施的新版 《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》GB50137-2011將城鄉(xiāng)用地分為建設(shè)用地（H）與非建設(shè)用地（E）兩大類。 非建設(shè)用地包括水域（E1）、農(nóng)林地（E2）、其他非建設(shè)用地（E3）三類。其中水域（E1）具體包括河流、湖泊、水庫(kù)、坑塘、溝渠、灘涂、冰川及永久積雪，不包括公園綠地及單位內(nèi)的水域；農(nóng)林地（E2）具體包括耕地、園地、林地、牧草地、設(shè)施農(nóng)用地、田坎、農(nóng)村道路等用地；其他非建設(shè)用地（E3）具體包括空閑地、鹽堿地、沼澤地、沙地、裸地、不用于畜牧業(yè)的草地等用地[1]。此分類標(biāo)準(zhǔn)充分體現(xiàn)了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和切實(shí)保護(hù)生態(tài)資源的規(guī)劃理念，彌補(bǔ)了長(zhǎng)期以來(lái)忽視對(duì)非建設(shè)用地的控制，將有效指導(dǎo)我國(guó)新時(shí)期的城鎮(zhèn)化發(fā)展。當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化水平一直呈現(xiàn)高速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。2011年我國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)到51.27%[2]。

重慶作為我國(guó)重要的中心城市，國(guó)家歷史文化名城，長(zhǎng)江上游地區(qū)的經(jīng)濟(jì)中心，國(guó)家重要的現(xiàn)代制造業(yè)基地，西南地區(qū)綜合交通樞紐，在我國(guó)的城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略中具有重要地位[3]。一直以來(lái)，重慶主城區(qū)始終沿襲著“多中心、組團(tuán)式”的空間發(fā)展格局，是我國(guó)典型的山水格局城市。利用河流、山體、城市綠地等自然地形將城市建設(shè)區(qū)劃分為若干組團(tuán)，既保持特大城市的規(guī)模優(yōu)勢(shì)，又避免交通擁擠、環(huán)境惡化等城市問(wèn)題，完善的組團(tuán)功能，實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)生活的大致平衡。然而，近年來(lái)在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中，各組團(tuán)間的城鄉(xiāng)非建設(shè)用地的功能日益被弱化，組團(tuán)呈粘接和“攤大餅”式發(fā)展的態(tài)勢(shì)日益凸顯。在當(dāng)前舉國(guó)上下均在探索如何建設(shè)新型城鎮(zhèn)化的大背景下，本文將結(jié)合重慶主城區(qū)實(shí)際情況，對(duì)城鄉(xiāng)非建設(shè)用地的保護(hù)與控制進(jìn)行探索與研究。

1 重慶主城區(qū)城鄉(xiāng)非建設(shè)用地的現(xiàn)狀

根據(jù)新版城市用地分類標(biāo)準(zhǔn)中對(duì)非建設(shè)用地劃分類別，涉及種類繁多，較為復(fù)雜。重慶作為“山城”、“江城”，河流、山體所發(fā)揮的作用和特色較為明顯。本文重點(diǎn)側(cè)重于主城區(qū)城鄉(xiāng)非建設(shè)用地中的山體部分進(jìn)行深入分析與研究。

1.1 主城區(qū)城鄉(xiāng)非建設(shè)用地的現(xiàn)狀分析

依據(jù)重慶主城區(qū)2005版總體規(guī)劃，主城區(qū)城鄉(xiāng)非建設(shè)用地面積約為4700km2（圖1），主要承擔(dān)著優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)、維護(hù)城市生態(tài)安全、防災(zāi)減災(zāi)、休閑旅游等功能。

圖1 2005版總規(guī)確定非城市建設(shè)用地規(guī)劃圖

主城區(qū)城鄉(xiāng)非建設(shè)用地現(xiàn)狀主要分布在主城的外圍郊區(qū)如中梁山、龍王洞山、銅鑼山、明月山等區(qū)域，以及主城范圍內(nèi)的東部、西部片區(qū)。類型上，主要為水田、旱地、苗圃、蔬菜地、林地和灌木林。分布規(guī)模上，主城外圍郊區(qū)多于主城中心區(qū)，主城東、西部片區(qū)多于北、南部片區(qū)。

通過(guò)衛(wèi)星遙感影像和現(xiàn)場(chǎng)實(shí)地調(diào)研情況來(lái)分析 （圖2），目 前 重慶主城區(qū)范圍內(nèi)城鄉(xiāng)非建設(shè)用地，東部片區(qū)保存相當(dāng)完好，西部片區(qū)中出現(xiàn)了若干建設(shè)項(xiàng)目，北部片區(qū)正日益受到壓縮、蠶食。

圖2 主城區(qū)衛(wèi)星影像圖

1.2 主城區(qū)城鄉(xiāng)非建設(shè)用地內(nèi)建設(shè)活動(dòng)分析

通過(guò)分析主要存在七種類型:（1）房地產(chǎn)開發(fā)侵占城鄉(xiāng)非建設(shè)用地的情形，如渝北區(qū)玉峰山上的九里香堤、東方山水等；（2）以溫泉度假酒店為主侵占城鄉(xiāng)非建設(shè)用地的情形，如渝北區(qū)玉峰山上龍景溫泉酒店等；（3）新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)水利設(shè)施等侵占城鄉(xiāng)非建設(shè)用地的情形，如九龍坡區(qū)龍?zhí)逗逍滦蜕鐓^(qū)、馬家溝水庫(kù)設(shè)施等；（4）農(nóng)家性的娛樂(lè)休閑設(shè)施侵占城鄉(xiāng)非建設(shè)用地的情形，如南山鎮(zhèn)的農(nóng)家樂(lè)，量多面廣、規(guī)模小、較為分散；（5）工業(yè)企業(yè)侵占城鄉(xiāng)非建設(shè)用地的情形，如歌樂(lè)山風(fēng)景區(qū)內(nèi)的工業(yè)園區(qū)、水泥廠礦等；(6)煤與石礦的開采侵占城鄉(xiāng)非建設(shè)用地的情形，如中梁鎮(zhèn)北面的采石場(chǎng)等；（7）以租用地為主侵占城鄉(xiāng)非建設(shè)用地的情形，如高爾夫項(xiàng)目、海蘭云天以度假酒店兼休閑娛樂(lè)為主項(xiàng)目等。

上述建設(shè)行為，部分屬于合理合法的范疇，如新農(nóng)村建設(shè)等；部分屬于不合理合法的范疇，如非法的采煤、采石，泛亂的農(nóng)家樂(lè)，以及違法的房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目等。

2 重慶主城區(qū)城鄉(xiāng)非建設(shè)用地存在問(wèn)題及原因

2.1 存在的主要問(wèn)題

（1）管理多頭化。城鄉(xiāng)非建設(shè)用地含蓋的用地種類繁雜，除涉及園林部門外，還與國(guó)土、規(guī)劃、環(huán)保、林業(yè)、水利等部門有關(guān)聯(lián)。當(dāng)前往往因?yàn)楦鞑块T對(duì)于城鄉(xiāng)非建設(shè)用地中涉及自身的部分管理職責(zé)尚未明確，加上行政體制上的原因?qū)е码`屬關(guān)系較為復(fù)雜，利益主體各不相同，因此，使得管理上矛盾沖突較多，未形成對(duì)城鄉(xiāng)非建設(shè)用地的管理合力。

（2）規(guī)劃多重化。由于各規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)不同，使得部分城鄉(xiāng)非建設(shè)用地專項(xiàng)規(guī)劃之間存在重疊現(xiàn)象。

（3）主城區(qū)部分組團(tuán)隔離帶用地侵蝕嚴(yán)重。通過(guò)衛(wèi)星遙感影像可以看出主城兩山之間的組團(tuán)特征在逐步減弱，有些組團(tuán)已呈粘狀發(fā)展態(tài)勢(shì)。重慶98版總體規(guī)劃中確定的 “南北淺圍”綠色屏障已經(jīng)被逐步突破，銅鑼山、中梁山“東西屏障”亦受到了不同程度的侵占[4]。

（4）部分組團(tuán)隔離帶的生態(tài)功能弱化。不適宜的開發(fā)建設(shè)、成規(guī)模的開山采石等建設(shè)行為使得部分組團(tuán)隔離帶被擠占，導(dǎo)致原有的組團(tuán)隔離系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)受到破壞，維護(hù)生態(tài)環(huán)境的功能被進(jìn)一步削弱，從而使得水土流失嚴(yán)重，部分山體土壤逐步石漠化。

2.2 原因剖析

（1）城市發(fā)展空間預(yù)留不夠。規(guī)劃的前瞻性、超前性不夠，沒(méi)有充分估算城市未來(lái)的發(fā)展?jié)摿?，在?dāng)前快速的城鎮(zhèn)化下，現(xiàn)有的城市建設(shè)已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了預(yù)期設(shè)定的發(fā)展速度，實(shí)際用地規(guī)模已遠(yuǎn)遠(yuǎn)突破了城市總體規(guī)劃預(yù)測(cè)的規(guī)模，城市的不斷擴(kuò)張使得城鄉(xiāng)非建設(shè)用地被侵占。

（2)經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)。由于組團(tuán)隔離或城鄉(xiāng)非建設(shè)用地區(qū)域往往具有較好的生態(tài)環(huán)境，豐富的礦產(chǎn)資源，往往吸引著各類經(jīng)濟(jì)建設(shè)活動(dòng)。在房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目、旅游休閑消費(fèi)需求、市場(chǎng)對(duì)建筑材料需求等外部環(huán)境的刺激下，使得中梁山、銅鑼山等城鄉(xiāng)非建設(shè)用地以各種各樣的名義或理由，變相地被房地產(chǎn)等建設(shè)活動(dòng)侵占。

（3）生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)薄弱。多年來(lái)，人們習(xí)慣把GDP的增長(zhǎng)作為發(fā)展的第一目標(biāo)，盲目地追求城市空間的擴(kuò)張，往往以犧牲良好的生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，對(duì)自然生態(tài)環(huán)境與城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的關(guān)系重視程度不夠，忽略了生態(tài)環(huán)境的作用，從而導(dǎo)致在實(shí)際建設(shè)過(guò)程中，無(wú)視生態(tài)安全，隨意占用生態(tài)用地。

（4）規(guī)劃的指導(dǎo)性不夠。城市總體規(guī)劃雖然對(duì)城鄉(xiāng)非建設(shè)用地提出了一些規(guī)劃要求，但屬于宏觀層面，無(wú)法將各城鄉(xiāng)非建設(shè)用地落實(shí)到具體的空間位置，而后雖然編制了專項(xiàng)規(guī)劃，但由于深度問(wèn)題，對(duì)各類用地控制并未落實(shí)到法定圖則深度，使得專項(xiàng)規(guī)劃無(wú)法真正指導(dǎo)規(guī)劃管理。

（5）尚未建立完整的城鄉(xiāng)非建設(shè)用地保護(hù)的規(guī)劃編制體系。城市總體規(guī)劃往往僅局限于對(duì)城鄉(xiāng)非建設(shè)用地的規(guī)劃要求與原則控制，并未劃分與細(xì)化城鄉(xiāng)非建設(shè)用地的分類，也未在大比例尺地形圖上劃定具體的范圍線、類型。分區(qū)規(guī)劃中也大多未涉及非建設(shè)用地，控制性詳細(xì)規(guī)劃只針對(duì)城市建設(shè)用地，城鄉(xiāng)非建設(shè)用地在整體編制體系中受重視程度不夠。

（6）缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。在有限的人物力條件下，城鄉(xiāng)非建設(shè)用地并非是城市規(guī)劃管理的重點(diǎn)，同時(shí)也缺乏城鄉(xiāng)非建設(shè)用地詳細(xì)的信息和先進(jìn)的規(guī)劃監(jiān)測(cè)和監(jiān)督技術(shù)。公眾監(jiān)督意識(shí)的薄弱、公眾參與制度的缺失，使得一些不合理或甚至違法的建設(shè)項(xiàng)目也最終披上了合法的外衣。

3 重慶主城區(qū)城鄉(xiāng)非建設(shè)用地的保護(hù)對(duì)策與控制方法

3.1 保護(hù)策略

3.1.1 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展策略

城鄉(xiāng)非建設(shè)用地作為城鄉(xiāng)用地的重要組成部分，對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)功能的完善和發(fā)揮具有重要的作用。對(duì)于重慶主城區(qū)的城鄉(xiāng)非建設(shè)用地，要樹立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的眼光，合理布局城鄉(xiāng)建設(shè)用地與非建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

3.1.2 建立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制

針對(duì)城鄉(xiāng)非建設(shè)用地多頭管理的現(xiàn)狀，需建立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)管理機(jī)制。結(jié)合各部門的職責(zé)分工，從有利于城鄉(xiāng)非建設(shè)用地管理的角度制定明確行政關(guān)系，形成協(xié)調(diào)發(fā)展的合力。

3.1.3 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化的規(guī)劃編制和管理體系

在總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，結(jié)合主城區(qū)城鄉(xiāng)非建設(shè)用地實(shí)際情況，從分區(qū)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃等層面，編制城鄉(xiāng)非建設(shè)用地保護(hù)規(guī)劃，讓城鄉(xiāng)非建設(shè)用地保護(hù)有法可依。如分區(qū)規(guī)劃層面，編制主城區(qū)城鄉(xiāng)非建設(shè)用地規(guī)劃；專項(xiàng)規(guī)劃層面，編制綠線、藍(lán)線等專項(xiàng)規(guī)劃；控制性詳細(xì)規(guī)劃層面，編制旅游風(fēng)景區(qū)控制性規(guī)劃，風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、郊野公園等控制性詳細(xì)規(guī)劃。

3.1.4 建立公眾參與機(jī)制

強(qiáng)化城鄉(xiāng)非建設(shè)用地管理過(guò)程中的公眾參與，發(fā)揮公眾的力量，讓城鄉(xiāng)非建設(shè)用地保護(hù)落到實(shí)處。

3.2 控制方法

3.2.1 劃定保護(hù)控制線

結(jié)合重慶主城區(qū)行政區(qū)界，應(yīng)用先進(jìn)的信息技術(shù)手段，科學(xué)劃定主城區(qū)各類城鄉(xiāng)非建設(shè)用地控制的用地范圍，并落實(shí)到不同比例的地形圖上。

第一個(gè)層次:劃定主城區(qū)的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、郊野公園等的保護(hù)范圍、總體規(guī)模和地理分布。

第二個(gè)層次:劃定組團(tuán)隔離帶等城鄉(xiāng)非建設(shè)用地的控制邊界并“落地”（圖3）。

另外，由于城鄉(xiāng)非建設(shè)用地的分類種類繁多，其控制范圍劃定的方法和途經(jīng)也不盡相同，往往還需結(jié)合各用地的一些具體實(shí)際情況進(jìn)行確定。

3.2.2 采用法定圖則控制

借鑒城市建設(shè)用地規(guī)劃中法定分圖圖則控制的方式，按照不同的類別和等級(jí)，對(duì)城鄉(xiāng)非建設(shè)用地的現(xiàn)狀情況、規(guī)模大小、使用用途進(jìn)行界定，明確各自的用地性質(zhì)與用途，給出對(duì)應(yīng)的空間管制要求來(lái)規(guī)范其建設(shè)行為。如重慶主城區(qū)組團(tuán)隔離帶的分圖圖則 （圖4）、重慶市“四山”管制區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃分圖圖則（圖5）。

圖3 組團(tuán)隔離帶控制線

圖4 組團(tuán)隔離帶分圖圖則示意圖

圖5 分圖圖則示意圖

3.2.3 按不同強(qiáng)度進(jìn)行控制

根據(jù)城鄉(xiāng)非建設(shè)用地所處的區(qū)位與地段在城市發(fā)展建設(shè)中的重要程度，分別提出不同的控制要求與策略，按照允許建設(shè)活動(dòng)的程度，劃定“絕對(duì)控制區(qū)”、“重點(diǎn)控制區(qū)”和“一般控制區(qū)”等多種控制類型。

如重慶市 “四山”管制分區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃中關(guān)于沙坪壩歌樂(lè)山鎮(zhèn)一般控制建設(shè)區(qū)、重點(diǎn)控制建設(shè)區(qū)規(guī)劃（圖6）中對(duì)重點(diǎn)控制建設(shè)區(qū)的強(qiáng)度控制（表1）。

圖6 強(qiáng)度區(qū)劃示意圖

3.3 法律保障

3.3.1 法規(guī)與政策層面的保障

雖然重慶主城區(qū)編制了大量的城鄉(xiāng)非建設(shè)用地的保護(hù)規(guī)劃，如綠線規(guī)劃、組團(tuán)隔離帶規(guī)劃、“四山”管制規(guī)劃等等，但其法律地位和權(quán)威性不高，因此，需在相關(guān)法律法規(guī)層面增加編制城鄉(xiāng)非建設(shè)用地保護(hù)規(guī)劃的相應(yīng)條文，明確其控制的內(nèi)容、深度要求，為城鄉(xiāng)非建設(shè)用地的規(guī)劃保護(hù)與實(shí)施提供法律保障。如《重慶主城區(qū)城鄉(xiāng)非建設(shè)用地規(guī)劃控制與管理規(guī)定》、《重慶市綠線管理規(guī)定》等一批地方性法規(guī)報(bào)請(qǐng)市人大審批，從而提高規(guī)劃的法律地位和權(quán)威性[5]。

表1 重點(diǎn)控建區(qū)各類用地指標(biāo)控制表

3.3.2 規(guī)劃編制層面的保障

應(yīng)結(jié)合重慶主城區(qū)城鄉(xiāng)非建設(shè)用地實(shí)際情況，改革現(xiàn)有的規(guī)劃編制辦法，在總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，從分區(qū)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃等層面編制城鄉(xiāng)非建設(shè)用地保護(hù)規(guī)劃，明確城鄉(xiāng)非建設(shè)用地的類型、控制范圍、控制要求、控制指標(biāo)等。

3.3.3 規(guī)劃管理層面的保障

當(dāng)前，規(guī)劃行政主管部門只對(duì)城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的城市建設(shè)用地享有管轄權(quán)，農(nóng)田林地等城鄉(xiāng)非建設(shè)用地則由各專業(yè)部門進(jìn)行管理。要使城鄉(xiāng)非建設(shè)用地得以真正控制與保護(hù)，規(guī)劃行政主管部門必須在城鄉(xiāng)非建設(shè)用地規(guī)劃與保護(hù)中享有管轄權(quán)，這樣才能使得規(guī)劃管理不缺位，真正發(fā)揮對(duì)城鄉(xiāng)非建設(shè)用地規(guī)劃與保護(hù)作用。

4 結(jié)語(yǔ)

新版城市用地分類標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施為當(dāng)前調(diào)整與規(guī)范城鄉(xiāng)非建設(shè)用地規(guī)劃研究與保護(hù)提供了契機(jī)。在研究與探索新型城鎮(zhèn)化道路的進(jìn)程中，更多的目光開始關(guān)注于城鄉(xiāng)非建設(shè)用地的保護(hù)與控制。重慶作為美麗的山水城市，如何更好地保護(hù)城鄉(xiāng)非建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化發(fā)展，還需開展大量深入的研究工作。

[1]建設(shè)部.GB50137-2011城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)[S].北京:中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2011.

[2]汪光燾.以法律引領(lǐng)和推進(jìn)生態(tài)城（鎮(zhèn)）建設(shè)[J].城市規(guī)劃，2013，37（2）:9-14.

[3]重慶市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃（2007-2020年）[S].重慶市規(guī)劃局，2011.

[4]董戈婭.重慶市主城區(qū)非建設(shè)用地規(guī)劃及管理控制方法研究[D].重慶:重慶大學(xué)，2007.

[5]韓瑋，王永波，王培鑒，等.淺議非城市建設(shè)用地中的綠地保護(hù)——以重慶都市區(qū)為例[J].重慶建筑，2010(9):10-13.