平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)環(huán)境保護(hù)立法問題研究

馬 波，許翰文

（1．福州大學(xué) 法學(xué)院 ，福州 350015；2．廣東石油化工學(xué)院 法律系，廣東 茂名 525000；3．湛江市遂溪縣人民法院，廣東 遂溪 524300）

福建平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)位于福建省福州市東南部海域的平潭縣，平潭縣是大陸距離臺(tái)灣省最近的縣，總?cè)丝?0萬人，陸域面積392．92平方公里，其中主島面積324．13平方公里，海域面積6064平方公里，為全國(guó)第五大島、福建第一大島。2009年5月，國(guó)務(wù)院正式下發(fā)了《關(guān)于支持福建省加快建設(shè)海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)的若干意見》，明確提出“在福建沿海有條件的島嶼設(shè)立兩岸合作的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，實(shí)行更加優(yōu)惠的政策，探索進(jìn)行兩岸區(qū)域合作試點(diǎn)”。2009年7月底，福建省委省政府正式作出了設(shè)立福州（平潭）綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)（下稱平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)）的決定，并明確提出按照“共同規(guī)劃、共同開發(fā)、共同管理、共同經(jīng)營(yíng)、共同受益”的模式，努力把平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)成為兩岸人民合作建設(shè)、科學(xué)發(fā)展的“共同家園”的發(fā)展目標(biāo)。2011年3月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了《海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，單設(shè)章節(jié)突出“建設(shè)兩岸合作的平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)問題”，明確提出平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)應(yīng)加快建設(shè)環(huán)島路等內(nèi)部路網(wǎng)體系和市政設(shè)施，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和綜合防災(zāi)體系建設(shè)，優(yōu)化人居環(huán)境，建設(shè)現(xiàn)代化海島城市。2011年11月，國(guó)務(wù)院批復(fù)《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》，賦予平潭比經(jīng)濟(jì)特區(qū)更加特殊和優(yōu)惠的政策?！兑?guī)劃》明確提出，“努力把平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)成為兩岸同胞合作建設(shè)、先行先試、科學(xué)發(fā)展的共同家園，成為兩岸交流合作的先行區(qū)、體制機(jī)制改革創(chuàng)新的示范區(qū)、兩岸同胞共同生活的宜居區(qū)和海峽西岸科學(xué)發(fā)展的先導(dǎo)區(qū)?！爆F(xiàn)階段，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)正處于邊探索、邊總結(jié)、邊試驗(yàn)、邊規(guī)范的建設(shè)實(shí)踐過程中，正在對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等各項(xiàng)制度進(jìn)行全面創(chuàng)新，而法制保障是平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)開發(fā)開放的重要內(nèi)涵和重要保障，營(yíng)造良好的法治環(huán)境對(duì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的建設(shè)和發(fā)展十分重要。由于平潭地區(qū)較為獨(dú)特的環(huán)境資源和脆弱的生態(tài)環(huán)境，在開發(fā)過程中更應(yīng)該根據(jù)自身的特殊情況設(shè)計(jì)出一套較為適合自身的環(huán)境保護(hù)制度，保護(hù)好平潭地區(qū)的環(huán)境。對(duì)此我們認(rèn)為，探討平潭實(shí)驗(yàn)區(qū)環(huán)境保護(hù)立法問題不僅完全有必要，而且具有現(xiàn)實(shí)依據(jù)，平潭實(shí)驗(yàn)區(qū)有關(guān)環(huán)境保護(hù)立法條件已經(jīng)基本成熟，《平潭實(shí)驗(yàn)區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》呼之欲出。

一、平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)環(huán)境保護(hù)立法必要性證成

（一）實(shí)驗(yàn)區(qū)土地利用破壞環(huán)境問題凸顯

依據(jù)《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》的規(guī)定，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)將突出綠色低碳發(fā)展理念，以創(chuàng)建生態(tài)示范區(qū)為抓手，以生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)人居“三大體系”建設(shè)為載體，以體制創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新和科技創(chuàng)新為保障，以重點(diǎn)建設(shè)工程為支撐，強(qiáng)化生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，實(shí)現(xiàn)城市、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，建設(shè)經(jīng)濟(jì)繁榮、生態(tài)安全、人居環(huán)境優(yōu)美舒適的現(xiàn)代化新興海島城市。從中我們可以看出，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)努力打造兩岸合作的國(guó)際旅游島和兩岸貿(mào)易特別區(qū)的態(tài)度表露無遺。對(duì)于綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)這樣一個(gè)風(fēng)景優(yōu)美、發(fā)展?jié)摿薮螅懙孛娣e狹小的島區(qū)來說，其土地開發(fā)利用問題必然是未來發(fā)展中最本質(zhì)、最核心的問題。與海南國(guó)際旅游島建設(shè)存在的問題相同，平潭實(shí)驗(yàn)區(qū)也面臨著諸多開發(fā)商角逐土地、土地利用破壞環(huán)境問題凸顯等難題。自2009年開始，平潭的房?jī)r(jià)已經(jīng)翻了幾番，土地的供給利用已經(jīng)供不應(yīng)求，這直接導(dǎo)致了兩個(gè)突出的環(huán)境破壞問題：一是填海毀林，二是搶建違建。

1．填海毀林問題凸顯

作為一個(gè)四面環(huán)海的島縣，平潭實(shí)驗(yàn)區(qū)缺乏大型企業(yè)，地方財(cái)政收入較低，基礎(chǔ)設(shè)施較差，與周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)存在較大差異。按照國(guó)家政策的傾向，綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)將承載大量對(duì)臺(tái)產(chǎn)業(yè)，為實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)代化，擴(kuò)大交通基礎(chǔ)設(shè)施用地和各種產(chǎn)業(yè)行業(yè)用地，無疑將激增實(shí)驗(yàn)區(qū)政府、企業(yè)對(duì)土地資源的訴求，促使決策者填海毀林以增補(bǔ)土地使用面積。海西的規(guī)劃者朱立曾表示：“海西發(fā)展最核心問題就是弱、小、散。平潭作為海西發(fā)展的實(shí)驗(yàn)區(qū)，主要靠福州大都市區(qū)的擴(kuò)容強(qiáng)市、聯(lián)動(dòng)周邊?！保?］這樣的聯(lián)動(dòng)一體化，要求平潭對(duì)周邊的內(nèi)陸地區(qū)搭建基礎(chǔ)設(shè)施。在著力推動(dòng)平潭落實(shí)總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策時(shí)，要把產(chǎn)業(yè)延伸到福清、長(zhǎng)樂等相鄰的地區(qū)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，做大產(chǎn)業(yè)群。這樣一來，平潭就面臨著增補(bǔ)土地利用面積的問題。如何充分增補(bǔ)利用面積，防止過度填海毀林是將來實(shí)驗(yàn)區(qū)環(huán)境保護(hù)立法重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容。我們認(rèn)為，解決問題最為根本的措施是，土地開發(fā)利用以及填海等項(xiàng)目的審批必須要提升到環(huán)境立法的層面加以規(guī)制，避免政策的偏向使得行政權(quán)力異化進(jìn)而影響到綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的環(huán)境保護(hù)。

2．搶建違建問題突出

平潭實(shí)驗(yàn)區(qū)的原著居民，受到平潭實(shí)驗(yàn)區(qū)的發(fā)展趨勢(shì)以及房?jī)r(jià)飚升的影響，將原本的宅基地或者農(nóng)田私自改變土地功能，搶在平潭實(shí)驗(yàn)區(qū)開發(fā)之前違建。這樣一來，不僅有違城市規(guī)劃發(fā)展，還對(duì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)整個(gè)土地的開發(fā)利用及整體生態(tài)系統(tǒng)帶來了無可挽回的影響，使得生態(tài)系統(tǒng)相對(duì)脆弱的平潭更加難以承載后續(xù)的開發(fā)任務(wù)，面臨更多的土地利用與環(huán)境保護(hù)問題。因此我們認(rèn)為，必須以環(huán)境立法為先導(dǎo)，對(duì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的土地利用開發(fā)予以必要規(guī)制。同時(shí)，借鑒臺(tái)灣地區(qū)和國(guó)內(nèi)其他實(shí)驗(yàn)區(qū)的環(huán)境保護(hù)制度，根據(jù)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的實(shí)際需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)相關(guān)環(huán)境保護(hù)法律制度。

（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整產(chǎn)生的環(huán)境問題突出

從平潭的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，由于政策存在相當(dāng)長(zhǎng)的一段真空期，平潭的經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直得不到有效的規(guī)劃和政策支持，而且地理環(huán)境偏離大陸，交通航運(yùn)不發(fā)達(dá)，使得平潭地區(qū)一直沒有大的投資方進(jìn)行投資，也沒有大型的企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)支柱，所以發(fā)展只能依靠環(huán)境資源。本土產(chǎn)業(yè)對(duì)環(huán)境資源依賴性最大的就是漁業(yè)和旅游業(yè)。“平潭縣作為一個(gè)島縣，養(yǎng)殖業(yè)和捕撈水產(chǎn)是最大的環(huán)境資源優(yōu)勢(shì)。但是從目前有關(guān)漁業(yè)資源評(píng)估和種群生態(tài)學(xué)研究方面的研究來看，海洋資源已經(jīng)出現(xiàn)衰退：養(yǎng)殖業(yè)的飼料導(dǎo)致水體營(yíng)養(yǎng)化和捕撈過度導(dǎo)致魚類種群衰退。這樣一來，就很有必要在平潭有關(guān)環(huán)境立法上面設(shè)置漁業(yè)糾紛解決制度和漁業(yè)管理協(xié)查制度，確定海洋養(yǎng)護(hù)方案，完善休漁制度和限制非漁業(yè)勞動(dòng)力向海洋捕撈轉(zhuǎn)移，降低捕撈強(qiáng)度，切實(shí)保護(hù)海洋漁業(yè)資源?！保?］此外，旅游業(yè)作為平潭縣的重要產(chǎn)業(yè)，其發(fā)展也存在諸多環(huán)境問題。主要是游客的廢棄物以及娛樂場(chǎng)所和觀光區(qū)對(duì)環(huán)境的污染，其中伴隨噪聲污染、水體污染以及環(huán)境資源損毀等各種復(fù)雜的環(huán)境問題。這些環(huán)境問題的交叉影響，給綜合整治帶來了巨大的挑戰(zhàn)。因此，“為促進(jìn)平潭海濱旅游的可持續(xù)發(fā)展，在進(jìn)行旅游開發(fā)的同時(shí)也要加強(qiáng)對(duì)海濱旅游資源的保護(hù)，正確處理保護(hù)與開發(fā)之間的關(guān)系?！保?］而所有有關(guān)平潭實(shí)驗(yàn)區(qū)旅游業(yè)環(huán)境整治、恢復(fù)問題，質(zhì)言之，就是有關(guān)環(huán)境立法的問題。

同樣，對(duì)于承接臺(tái)灣產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，主要是建設(shè)先進(jìn)制造業(yè)基地，發(fā)展電子信息、海洋生物、清潔能源等現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)，其對(duì)平潭實(shí)驗(yàn)區(qū)環(huán)境的影響從整體上來說是巨大的。此外，還存在著島內(nèi)企業(yè)對(duì)環(huán)境空間上的侵占和排污等問題。因此，從立法上來看，與其花費(fèi)巨額資本投入后期綜合治理，不如在環(huán)境立法當(dāng)中提高企業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，要求企業(yè)本身的配備能解決自身排污問題，同時(shí)嚴(yán)格限制對(duì)環(huán)境資源依賴性大的企業(yè)進(jìn)入，從源頭上限制和排除污染大的企業(yè)，實(shí)現(xiàn)后期治理向源頭預(yù)防的轉(zhuǎn)變。

二、平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)環(huán)境保護(hù)立法目標(biāo)分析

（一）突出環(huán)境保護(hù)立法的創(chuàng)新性

由于地方環(huán)境立法不能超越上位法的規(guī)定，地方環(huán)境立法一般以《環(huán)境保護(hù)法》（1989）為綱，在一個(gè)比較籠統(tǒng)的立法指導(dǎo)思想下，形成一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的體系。但是我國(guó)的多數(shù)地方環(huán)境立法，很大程度上是對(duì)國(guó)家《環(huán)境保護(hù)法》的一種復(fù)制和縮小，自身特色體現(xiàn)的并不明顯，相關(guān)法律制度的創(chuàng)新性亦不鮮明。由于平潭實(shí)驗(yàn)區(qū)對(duì)臺(tái)的獨(dú)特性，國(guó)家對(duì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)法制上的松綁，使得平潭實(shí)驗(yàn)區(qū)的立法具備了得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。我們認(rèn)為，“法律作為一種地方性的知識(shí)，不僅僅是簡(jiǎn)單的價(jià)值判斷，它還是指導(dǎo)我國(guó)立法工作和今后學(xué)術(shù)研究的指南。”［4］由于我國(guó)長(zhǎng)期以來的相關(guān)立法一直都不敢逾越雷池，亦缺乏創(chuàng)新性，開放平潭實(shí)驗(yàn)區(qū)的法制環(huán)境不僅僅是針對(duì)地方環(huán)境的立法問題，也是為了在原有的法制基礎(chǔ)上找尋突破口，尋求實(shí)用性與創(chuàng)新性兼?zhèn)涞姆芍贫龋员仨氁笃教秾?shí)驗(yàn)區(qū)的地方立法具有一定的創(chuàng)新性。我們認(rèn)同這樣的觀點(diǎn)：“綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的立法創(chuàng)新必須深刻把握發(fā)展這個(gè)第一要義。從政策上說，要以科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)立法實(shí)踐，把握立法創(chuàng)新的時(shí)機(jī)和要點(diǎn)。其次，注重立法開創(chuàng)性。具體地講可以有兩個(gè)方面，一方面是在法規(guī)制定和修改工作中，要認(rèn)真研究立法事項(xiàng)矛盾的性質(zhì)、特點(diǎn)、發(fā)展規(guī)律，創(chuàng)設(shè)促進(jìn)新事物發(fā)展的法律制度。另一方面就是要在準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)事物矛盾的基礎(chǔ)上，用前瞻性的辦法解決立法中遇到的矛盾，創(chuàng)新法律制度”［5］誠(chéng)如有學(xué)者所言：“運(yùn)用立法手段規(guī)范創(chuàng)新的目的只有一個(gè)，那就是：最大限度地使全體社會(huì)成員公平實(shí)現(xiàn)利益，并獲得最充分而持續(xù)的安全與發(fā)展；推動(dòng)社會(huì)持續(xù)集成、創(chuàng)新、進(jìn)化，邁向高度文明。”［6］這方面《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革創(chuàng)新促進(jìn)條例》值得平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的環(huán)境保護(hù)立法借鑒。該條例第20條第2款規(guī)定：“改革措施需要在有關(guān)法規(guī)、規(guī)章修改、廢止之前先行實(shí)施的，可以將改革創(chuàng)新方案提請(qǐng)法規(guī)、規(guī)章制定機(jī)關(guān)批準(zhǔn)施行，再依照立法程序及時(shí)修改、廢止相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章。”按照該款規(guī)定，改革措施如果與現(xiàn)行法規(guī)、規(guī)章發(fā)生矛盾而改革措施又需要在現(xiàn)行法規(guī)、規(guī)章修改廢止前實(shí)施的，可以不按現(xiàn)行法規(guī)定的程序?yàn)橹??！捌教毒C合實(shí)驗(yàn)區(qū)地方法律制度建設(shè)，應(yīng)在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成的條件下，創(chuàng)新的空間應(yīng)由單項(xiàng)法規(guī)的創(chuàng)制轉(zhuǎn)向主要對(duì)國(guó)家法的拾遺補(bǔ)缺和適度變通。比如，生態(tài)立法建設(shè)上，應(yīng)注重平潭海島生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，超越于傳統(tǒng)的補(bǔ)救式環(huán)境立法保護(hù)模式?！保?］

我們認(rèn)為，在平潭實(shí)驗(yàn)區(qū)環(huán)境立法的問題上，一方面應(yīng)該借鑒國(guó)內(nèi)其他地區(qū)有關(guān)的環(huán)境立法，結(jié)合平潭實(shí)驗(yàn)區(qū)先試先行的政策，吸取其他地區(qū)符合平潭實(shí)驗(yàn)區(qū)實(shí)際狀況的法治資源，另一方面則是面對(duì)平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)探索兩岸合作的新模式，吸收臺(tái)灣地區(qū)專家的意見，重視人才，認(rèn)真貫徹落實(shí)中央精神，用足用活中央賦予的對(duì)臺(tái)先行先試政策，在環(huán)境立法方面借鑒臺(tái)灣地方環(huán)境立法文件，在立法組成人員上吸收臺(tái)灣有關(guān)方面的專家、代表以及臺(tái)胞等代表的觀點(diǎn)，征求各行各業(yè)有關(guān)環(huán)境立法的有益建議和意見，充分利用人才資源和政策資源。此外，根據(jù)福建省委省政府提出的按照“共同規(guī)劃、共同開發(fā)、共同管理、共同經(jīng)營(yíng)、共同受益”的模式，努力把平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)成為兩岸人民合作建設(shè)、科學(xué)發(fā)展的“共同家園”。環(huán)境保護(hù)立法要基于平潭的特殊生態(tài)環(huán)境，利用立法工具全面保護(hù)平潭島的沙灘、灘涂、海島、防護(hù)林帶、淡水資源等優(yōu)良自然資源，規(guī)制入島投資企業(yè)和已有的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行環(huán)保準(zhǔn)入規(guī)范和改造，推動(dòng)形成節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長(zhǎng)方式和消費(fèi)模式的法律措施，促進(jìn)旅游業(yè)健康發(fā)展和實(shí)驗(yàn)區(qū)生態(tài)文明建設(shè)，在立法中創(chuàng)新環(huán)境保護(hù)制度設(shè)計(jì)，完善環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)預(yù)期立法目標(biāo)。

（二）提高違法成本，強(qiáng)化法律責(zé)任

從法經(jīng)濟(jì)學(xué)理論來看，我國(guó)有關(guān)地方環(huán)境立法保護(hù)條例中存在著極大的立法缺失，就是“違法成本過低”。不僅是地方環(huán)境保護(hù)立法，《環(huán)境保護(hù)法》也同樣受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，導(dǎo)致我國(guó)對(duì)于環(huán)境保護(hù)上的違法行為極難被追究，有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律極少涉及到刑事責(zé)任，基本靠民事責(zé)任和行政責(zé)任來規(guī)制?！皬姆ń?jīng)濟(jì)學(xué)理論分析，環(huán)境違法成本低的問題在立法上的體現(xiàn)，是法律責(zé)任的設(shè)定不合理，大大降低了違法者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的預(yù)期成本”。［8］由于立法中設(shè)定的環(huán)境法律責(zé)任過輕，違法行為預(yù)期成本明顯低于取得的收益?！斑@樣導(dǎo)致了很多污染環(huán)境的主體，在違法和‘為合法而尋找途徑’之間的博弈中選擇違法。即使有外在的規(guī)則對(duì)其行為予以限制或禁止，該主體也將基于自身利益最大化的考量而拒絕遵守規(guī)則?！保?］例如，平潭實(shí)驗(yàn)區(qū)存在的搶建違建問題，如果違法的預(yù)期成本只是拆除違建或者罰款等比較“軟”的責(zé)任，與違建行為所帶來的經(jīng)濟(jì)利益作對(duì)比，人們更多會(huì)“理性”地選擇違法?！斑`法成本太低”的另一面則是守法成本高。在地方環(huán)境立法的時(shí)候如僅考慮提高環(huán)境違法成本是不夠的，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，如果沒有很好地解決守法成本高的問題，會(huì)使環(huán)境使用人不敢對(duì)環(huán)境資源進(jìn)行開發(fā)和利用，環(huán)境資源的利用從某個(gè)意義來說就是守法成本與使用環(huán)境資源帶來的利益的相互交換。

我們認(rèn)為，政府作為環(huán)境資源的規(guī)劃者、監(jiān)督者，在考慮資源使用人取得的經(jīng)濟(jì)效益與守法成本是否對(duì)應(yīng)的前提下，應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)環(huán)境保護(hù)所需的基礎(chǔ)費(fèi)用和部分過高的守法成本。這一方面能夠在全社會(huì)營(yíng)造良好的保護(hù)環(huán)境的意識(shí)氛圍，另一方面能夠在利益基礎(chǔ)上引導(dǎo)資源使用權(quán)人，防止資源使用人違反相關(guān)規(guī)定破壞環(huán)境。

（三）協(xié)調(diào)處理環(huán)境政策與環(huán)境立法的關(guān)系

在我國(guó)有關(guān)地方環(huán)境保護(hù)的法制建設(shè)中，環(huán)境政策與環(huán)境法律是兩種必要而且常見的方式?！碍h(huán)境政策是國(guó)家在環(huán)境保護(hù)方面所采取的一切對(duì)策和行動(dòng)，主要是指環(huán)境法律以外的有關(guān)政策安排。”［10］而環(huán)境法律主要指的是基于環(huán)境政策而出現(xiàn)的有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律制度。我國(guó)的環(huán)境保護(hù)工作可以說是起步于環(huán)境政策的。1973年，全國(guó)第一次環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議擬定的《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境工作的若干規(guī)定》就是一個(gè)政策性文件?！碍h(huán)境政策對(duì)于我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作的開展發(fā)揮了重要的作用，這主要是由于上個(gè)世紀(jì)70年代我國(guó)的環(huán)境法制不健全，環(huán)境法律尚未制定出臺(tái)，為使用環(huán)境保護(hù)的時(shí)代需求，國(guó)家出臺(tái)環(huán)境保護(hù)政策是十分必要的，同時(shí)也是一種迫于無奈的選擇?！保?1］隨著法制建設(shè)的不斷完善，雖然現(xiàn)在也需要環(huán)境政策的不斷研究以支持環(huán)境法制工作，但是由于環(huán)境政策是隨著經(jīng)濟(jì)政治因素改變而改變的，因而帶有不確定性。隨著法制進(jìn)程和依法治國(guó)理念的深化改革，環(huán)境法律已應(yīng)逐步獨(dú)立于環(huán)境政策。其原因一則是環(huán)境法律作為一門帶有公益色彩的法律，本身內(nèi)涵了各種環(huán)境資源和整體環(huán)境所固有的一種生態(tài)權(quán)利，也包括了人類依賴環(huán)境生存的利益，環(huán)境利益被保護(hù)是理所當(dāng)然的。二則是環(huán)境保護(hù)具有長(zhǎng)期性和艱巨性，一旦環(huán)境資源或者生態(tài)利益等遭到破壞難以被修復(fù)，這樣一來要求環(huán)境法律必須帶有高度的獨(dú)立性和穩(wěn)定性。

因此，在平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)環(huán)境保護(hù)立法的問題上，我們一方面要考量環(huán)境立法應(yīng)逐漸獨(dú)立于環(huán)境政策，一方面也要考慮復(fù)雜的政治因素通過環(huán)境政策來達(dá)成，處理好兩者之間的關(guān)系，這需要很好的銜接。這樣在環(huán)境保護(hù)立法過程中必須靈活變通，在保持環(huán)境立法獨(dú)立性的基礎(chǔ)上給環(huán)境政策預(yù)留一定的空間。

（四）確立“共同管理”綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

根據(jù)平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的發(fā)展目標(biāo)，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)將建設(shè)成為“兩岸人民合作建設(shè)、先行先試、科學(xué)發(fā)展的共同家園”。在加強(qiáng)與臺(tái)灣地區(qū)經(jīng)貿(mào)合作的同時(shí)，“平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)還應(yīng)當(dāng)注重社會(huì)管理制度創(chuàng)新，探索兩岸人民共同接受的管理模式，以人為本，以法治為手段，創(chuàng)造兩岸民眾都熟悉和能接受的生活方式和生活環(huán)境，探求兩岸在社會(huì)管理制度上的共同點(diǎn)，創(chuàng)造良好的法制環(huán)境，使臺(tái)灣同胞在平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)能夠先行感受未來兩岸統(tǒng)一后的社會(huì)生活，通過逐步改進(jìn)，打造兩岸人民的共同家園。”［12］如何架構(gòu)一個(gè)“共同管理”的機(jī)構(gòu)，定位好該機(jī)構(gòu)的功能價(jià)值與實(shí)際操作性問題值得我們深入探討?！耙獙?shí)現(xiàn)平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)‘共同管理’主體的目標(biāo)和功能，僅僅靠一個(gè)單一的機(jī)關(guān)或組織是絕對(duì)不可能的。因而架構(gòu)一個(gè)職權(quán)分明、協(xié)調(diào)統(tǒng)一、立體多元的管理主體體系，恐怕才是解決問題的最好選擇。共同管理主體應(yīng)當(dāng)由三個(gè)層次構(gòu)成：（1）綜合協(xié)調(diào)處理機(jī)構(gòu)；（2）日常管理機(jī)關(guān)；（3）合作開發(fā)實(shí)體”［13］。

（1）綜合協(xié)調(diào)處理機(jī)構(gòu)。這個(gè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置是出于有關(guān)實(shí)現(xiàn)“一國(guó)兩制”解決兩岸關(guān)系問題的價(jià)值目標(biāo)和綜合調(diào)處功能的需要。綜合協(xié)調(diào)處理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)分為兩個(gè)：一是負(fù)責(zé)兩岸涉及平潭事務(wù)的協(xié)商機(jī)構(gòu)，這個(gè)機(jī)構(gòu)基于目前政治環(huán)境的考慮，還只能是純民間的或是準(zhǔn)官方的組織，因此它也可以依托目前已經(jīng)成型的兩岸非官方或準(zhǔn)官方協(xié)商機(jī)制——海協(xié)會(huì)和海基會(huì)模式。另一個(gè)綜合協(xié)調(diào)處理機(jī)構(gòu)的職能主要是針對(duì)祖國(guó)大陸方面涉及平潭發(fā)展建設(shè)事務(wù)的國(guó)家機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)。專門負(fù)責(zé)有關(guān)臺(tái)灣方面企業(yè)事業(yè)單位帶來的有關(guān)環(huán)境問題。

考慮到我國(guó)政治現(xiàn)實(shí)和實(shí)踐的復(fù)雜性，必須區(qū)別對(duì)待大陸當(dāng)?shù)睾陀嘘P(guān)臺(tái)方的環(huán)境資源使用權(quán)主體，單純的大陸因素造成的環(huán)境問題依然交給平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)和有關(guān)環(huán)保部門處理，而涉及臺(tái)灣因素的環(huán)境問題或者大陸方與臺(tái)方之間發(fā)生的環(huán)境問題糾紛，則應(yīng)交給該綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與當(dāng)?shù)卣陀嘘P(guān)環(huán)保部門協(xié)調(diào)解決。雖然說該機(jī)構(gòu)僅僅是協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，但是未來發(fā)展方向以及從長(zhǎng)遠(yuǎn)架構(gòu)一個(gè)兩岸合作管理機(jī)構(gòu)來看，其功能定位不能僅僅局限于建言或者發(fā)揮參考作用，也應(yīng)適當(dāng)?shù)刭x予部分行政權(quán)力，行使關(guān)于環(huán)境問題的決策權(quán)和管理權(quán)。

（2）日常管理機(jī)關(guān)。目前平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)已成立綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)作為實(shí)驗(yàn)區(qū)事務(wù)的決策管理機(jī)關(guān)。除了實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)，還有一個(gè)平潭縣政府，目前正按照“區(qū)縣統(tǒng)籌”、“區(qū)縣一體”的管理體制來運(yùn)作。為了實(shí)現(xiàn)區(qū)縣一體運(yùn)作，目前已將平潭縣政府的12個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，通過“一辦三局”的體制進(jìn)行了統(tǒng)籌。

（3）合作開發(fā)實(shí)體是處理有關(guān)實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)具體的兩岸合作開發(fā)事項(xiàng)的管理實(shí)施機(jī)構(gòu)。這個(gè)機(jī)構(gòu)可以參考企業(yè)法人的運(yùn)作方式，由政府與臺(tái)商或臺(tái)灣地區(qū)的其他法人組織共同出資成立并兼具企業(yè)和公共管理職能的平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)合作開發(fā)總公司，負(fù)責(zé)實(shí)驗(yàn)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、項(xiàng)目招商、綜合開發(fā)等各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)。

三、平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)環(huán)境保護(hù)立法資源供給

軟法（soft law）概念出自西方國(guó)際法學(xué)，在國(guó)際法學(xué)著述中，軟法有多種表述形式，諸如“自我規(guī)制”、“合作規(guī)制”等。作為人類社會(huì)行為規(guī)范的一種表現(xiàn)形式，軟法在世界各國(guó)早已存在。隨著公共治理的興起，全球化的加快和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的推進(jìn)，軟法現(xiàn)象日益引起學(xué)者的熱切關(guān)注。平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的環(huán)境保護(hù)法制保障資源，從新興的法律資源類型分類來看，存在著“硬法”資源和“軟法”資源兩種法治形態(tài)，它們都是綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)環(huán)境保護(hù)法制保障的重要資源，在環(huán)境保護(hù)立法過程中應(yīng)當(dāng)予以考量。羅豪才教授認(rèn)為：“‘硬法’是指那些需要依賴國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的法律規(guī)范。而‘軟法’則是指那些效力結(jié)構(gòu)未必完整、無需依靠國(guó)家強(qiáng)制保障實(shí)施、但能夠產(chǎn)生社會(huì)實(shí)效的法律規(guī)范?！保?4］在建設(shè)法治社會(huì)的大背景下，綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的先行先試更應(yīng)該通過法律和政策進(jìn)行保障，這樣才于法有據(jù)。我國(guó)現(xiàn)實(shí)環(huán)境保護(hù)法律立法滯后，已經(jīng)不能滿足綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)環(huán)境保護(hù)改革和先行先試的需要，加強(qiáng)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)環(huán)境保護(hù)法治資源的供給，以立法先行為主導(dǎo)，既包括硬法立法，也包括軟法資源，行使先行先試的權(quán)限，為綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的環(huán)境保護(hù)提供多形態(tài)的資源供給。

（一）環(huán)境保護(hù)“硬法”資源形態(tài)

環(huán)境法的硬法資源，在國(guó)內(nèi)法上表現(xiàn)為憲法、環(huán)境法律、環(huán)境行政法規(guī)和地方環(huán)境行政法規(guī)以及環(huán)境行政規(guī)章。按照我國(guó)憲法和立法法的規(guī)定，憲法和法律的制定，只能是通過中央立法機(jī)關(guān)來制定，為實(shí)驗(yàn)區(qū)制定基本法律缺乏實(shí)際的可操作性。因此，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的立法在既有的法律框架下，地方環(huán)境行政法規(guī)和環(huán)境行政規(guī)章這兩種硬法資源的利用可操作性較大。但地方法規(guī)和環(huán)境規(guī)章的制定，其前提是以有立法權(quán)為前提，而平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)并沒有立法權(quán)。因此，立法先行首先面對(duì)和必需解決的是綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的立法權(quán)限。我們認(rèn)為，可以有三種解決途徑：一是借鑒湖北省人大常委會(huì)為武漢城市圈制定《武漢城市圈資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)促進(jìn)條例》的模式，由福建省人大常委會(huì)或人民政府為平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)制定相關(guān)環(huán)境保護(hù)立法。二是平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)作為福州市行政區(qū)域的一部分，由福州市人民代表大會(huì)和政府運(yùn)用省會(huì)城市的立法權(quán)，根據(jù)平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的實(shí)際需要，進(jìn)行環(huán)境保護(hù)立法。三是首開我國(guó)立法授權(quán)的先河，也即授權(quán)非經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法，由全國(guó)人大常委會(huì)授予平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)立法權(quán)，從而獲得特別立法權(quán)。以往我國(guó)只存在全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法，但在福建平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)先行先試的大前提下，授權(quán)立法是符合平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新精神的。

（二）環(huán)境保護(hù)“軟法”資源形態(tài)

我國(guó)環(huán)境保護(hù)軟法的淵源主要包括諸如環(huán)境保護(hù)政策、綱要、建議、指南、倡議、章程、標(biāo)準(zhǔn)等。我們認(rèn)為，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)環(huán)境保護(hù)“軟法”資源的利用，尤其需要注重的是環(huán)境政策與環(huán)境行政指導(dǎo)規(guī)范。一方面綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的環(huán)境保護(hù)立法以先行性、探索性為目標(biāo)，另一方面政策的靈活性亦適合綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)環(huán)境保護(hù)當(dāng)下的具體實(shí)際情況，有利于為綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)先行先試提供更多的法治資源。平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)在立法改革和先行先試的情況下，需要法律加以規(guī)制和支持，但由于現(xiàn)在平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)還沒有立法權(quán)，更應(yīng)該重視軟法的作用，特別是與平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)密切相關(guān)的《關(guān)于支持福建省加快建設(shè)海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)的若干意見》、《海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》等國(guó)家政策。同時(shí)，《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體規(guī)劃（2010－2030）》、《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)規(guī)劃（2010－2030年）》、《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)生態(tài)建設(shè)指標(biāo)體系》等都已通過，這更是為綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的環(huán)境保護(hù)提供了有力的軟法支持。

值得注意的是，在軟法資源的利用上，除了環(huán)境政策與環(huán)境行政指導(dǎo)外，還應(yīng)該側(cè)重對(duì)平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)職能部門制定的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、各民間環(huán)境保護(hù)組織制定的章程、各行業(yè)有關(guān)環(huán)境保護(hù)的自律章程或責(zé)任書、環(huán)境保護(hù)宣言等軟法資源予以利用。政府通過制定相關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)平潭地區(qū)行業(yè)、組織起一個(gè)最基本的規(guī)范和方向引導(dǎo)，然后由各行業(yè)、各組織根據(jù)自身實(shí)際進(jìn)行細(xì)化和嚴(yán)格化，使環(huán)境保護(hù)社會(huì)化。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，動(dòng)員廣大企業(yè)、組織參與環(huán)境保護(hù)，提高積極性，落實(shí)各項(xiàng)政策，同時(shí)行業(yè)的自律規(guī)范可以補(bǔ)充立法的不足，企業(yè)按照章程和自律規(guī)范參與環(huán)境保護(hù)，也更具有可操作性和執(zhí)行性。

四、平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)環(huán)境保護(hù)立法制度設(shè)計(jì)

由于平潭島較為獨(dú)特的環(huán)境資源和脆弱的生態(tài)環(huán)境，在開發(fā)過程中更應(yīng)該依據(jù)自身的特殊情況設(shè)計(jì)出一套適合本土的環(huán)境保護(hù)新制度，保護(hù)好環(huán)境。正是對(duì)臺(tái)先行先試政策和平潭島特殊的自然資源環(huán)境，決定了綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)環(huán)境保護(hù)立法需要充分借鑒臺(tái)灣地區(qū)和國(guó)內(nèi)其他實(shí)驗(yàn)區(qū)的環(huán)境保護(hù)制度，依據(jù)實(shí)驗(yàn)區(qū)的實(shí)際需求進(jìn)行環(huán)境保護(hù)法律制度的創(chuàng)新。筆者認(rèn)為，應(yīng)供給以下創(chuàng)新型法律制度：（1）完善環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度。應(yīng)該說，當(dāng)前平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的環(huán)境規(guī)劃和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度，已經(jīng)基本成型，具備了相關(guān)的規(guī)范依據(jù)。但綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的環(huán)境規(guī)劃與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定與執(zhí)行，應(yīng)積極鼓勵(lì)公眾參與，召開社會(huì)聽證，征求專家意見，特別是臺(tái)灣地區(qū)專家意見，同步推進(jìn)水資源配置、環(huán)境保護(hù)、旅游發(fā)展、林業(yè)綠化等專項(xiàng)規(guī)劃編制工作，引導(dǎo)有序開發(fā)，并納入實(shí)驗(yàn)區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要和總體發(fā)展規(guī)劃。在企業(yè)準(zhǔn)入制度上，凡是污染嚴(yán)重的落后生產(chǎn)和產(chǎn)品一律淘汰；凡是不符合環(huán)保要求的建設(shè)項(xiàng)目一律不允許新建，對(duì)新上項(xiàng)目嚴(yán)把環(huán)境保護(hù)關(guān)；凡是超標(biāo)排污的企業(yè)一律停產(chǎn)治理。建議在環(huán)境立法中規(guī)定：“綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)對(duì)有關(guān)臺(tái)灣獨(dú)資企業(yè)、有關(guān)臺(tái)灣合資合作企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入享有審批權(quán)，可以要求審查以上企業(yè)的有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)、排污申報(bào)等有關(guān)環(huán)境問題報(bào)告，對(duì)不符合要求的以上企業(yè)可以責(zé)令限期改正、停業(yè)整頓和建議政府有關(guān)部門吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照?！保?）建立可再生能源（清潔能源）制度?？梢栽诃h(huán)境立法中規(guī)定：“建立健全促進(jìn)節(jié)能減排、資源節(jié)約的激勵(lì)約束機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制，完善節(jié)能減排的指標(biāo)體系、監(jiān)測(cè)體系和考核體系，大力推廣節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材，加快推進(jìn)清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)及其試驗(yàn)區(qū)發(fā)展，支持可再生能源和節(jié)能環(huán)保材料的推廣應(yīng)用，探索資源綜合利用新途徑，依法建立生產(chǎn)者責(zé)任延伸、工業(yè)廢棄物處理認(rèn)證、差別化能源資源價(jià)格等制度，實(shí)現(xiàn)能源資源的節(jié)約利用?！保?）推行綜合生態(tài)系統(tǒng)管理制度?！八^綜合生態(tài)系統(tǒng)管理，是指管理自然資源和自然環(huán)境的一種綜合管理戰(zhàn)略和方法，它要求綜合對(duì)待生態(tài)系統(tǒng)的各組成成分，綜合考慮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然（包括環(huán)境、資源和生物等）的需要和價(jià)值，綜合采用多學(xué)科的知識(shí)和方法，綜合運(yùn)用行政的、市場(chǎng)的和社會(huì)的調(diào)整機(jī)制來解決資源利用、生態(tài)保護(hù)和生態(tài)系統(tǒng)退化的問題，以達(dá)到創(chuàng)造和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的和環(huán)境的多元惠益，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共處?！保?5］平潭島雖然具有良好的自然資源，但其獨(dú)特的海島生態(tài)環(huán)境較為脆弱?；谄教毒C合實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)環(huán)境友好型和資源節(jié)約型社會(huì)的訴求，在平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)開發(fā)開放的過程中，可以考慮借鑒推行綜合生態(tài)系統(tǒng)管理制度，綜合運(yùn)用法學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、農(nóng)學(xué)、林學(xué)和生態(tài)環(huán)境學(xué)的學(xué)科知識(shí)，尊重社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律和環(huán)境保護(hù)的規(guī)律，運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)調(diào)整機(jī)制，強(qiáng)化政府生態(tài)責(zé)任，鼓勵(lì)社會(huì)、公民特別是臺(tái)灣地區(qū)的專家、人才積極參與，綜合衡量平潭島開發(fā)開放對(duì)海洋、沙灘、灘涂、淡水資源、森林帶來的影響，制定相關(guān)保護(hù)規(guī)劃和制度，最終將綜合生態(tài)系統(tǒng)管理制度納入平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體規(guī)劃、立法規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃和政府工作規(guī)劃。（4）強(qiáng)化政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度。環(huán)境保護(hù)和管理是政府履行職能的重要內(nèi)容之一，強(qiáng)化政府環(huán)境保護(hù)法律責(zé)任制度是平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)開發(fā)開放的客觀要求。平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化政府環(huán)境保護(hù)法律責(zé)任，在執(zhí)法部門及執(zhí)法體制改革上，首先應(yīng)從執(zhí)法觀念上改變以往“重治理、輕預(yù)防；重事后處罰、輕事前教育和輕事中糾正”的觀念，樹立“服務(wù)型、重預(yù)防、教育先行、必要懲治、嚴(yán)格治理”的觀念，認(rèn)真貫徹“預(yù)防為主，防治結(jié)合”的環(huán)境保護(hù)原則，并在相關(guān)立法中進(jìn)行執(zhí)法規(guī)制?？梢栽诹⒎ㄖ凶鋈缦乱?guī)定：綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)實(shí)行“政區(qū)合一”（行政區(qū)＋實(shí)驗(yàn)區(qū)）管理模式，按照“區(qū)縣統(tǒng)籌、區(qū)縣一體”的運(yùn)作模式，由綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府實(shí)行生態(tài)安全保障、環(huán)境質(zhì)量行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，根據(jù)環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、城市總體規(guī)劃，進(jìn)行綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)生態(tài)示范區(qū)建設(shè)。實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)實(shí)行環(huán)境保護(hù)實(shí)績(jī)考核制。實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人的環(huán)境保護(hù)實(shí)績(jī)實(shí)施年度考核，并向社會(huì)公布考核結(jié)果。（5）構(gòu)建區(qū)域協(xié)同環(huán)境保護(hù)法律制度等，加強(qiáng)與臺(tái)灣地區(qū)相關(guān)制度的銜接，全方位、多體系對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行綜合管理和保護(hù)，形成資源節(jié)約與環(huán)境友好型“兩型”平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的建設(shè)格局，實(shí)現(xiàn)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

五、結(jié)語(yǔ)

平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)在先行先試的過程中，應(yīng)注重環(huán)境保護(hù)和相關(guān)法制保障，從制度上構(gòu)建符合平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)開發(fā)開放的法律制度。在平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)上，需要以立法先行為主導(dǎo)，強(qiáng)化政府環(huán)保責(zé)任，提高公眾參與環(huán)境保護(hù)的積極性，創(chuàng)設(shè)環(huán)境保護(hù)多體系，堅(jiān)持環(huán)境保護(hù)制度的創(chuàng)新，為平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的環(huán)境保護(hù)提供法制保障，建設(shè)環(huán)境平潭、生態(tài)平潭，創(chuàng)建兩岸合作建設(shè)的典范。