應(yīng)對非法采伐與相關(guān)貿(mào)易的國際行動及啟示

■ 程寶棟 翟瑞一 北京林業(yè)大學(xué)

對于“非法采伐”這一概念國際上暫時沒有通用的定義，較為典型的一種定義可詮釋為：“如果木材的采伐、加工、運輸和銷售違反了國家或國際法律，就構(gòu)成了非法采伐行為”。非法貿(mào)易一般指：以非法采伐的木材或相關(guān)產(chǎn)品為對象進行的貿(mào)易活動。非法采伐與相關(guān)貿(mào)易威脅著全球生物多樣性、當(dāng)?shù)亓饔蛞约皽厥覛怏w的釋放，往往還會導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼐用袷ニ麄冑囈陨娴馁Y源。近年來，越來越多的國家逐漸認識到非法采伐所帶來的危害，正在紛紛采取措施抵制非法采伐與相關(guān)貿(mào)易。本文介紹了主要木材消費國以及主要木材生產(chǎn)國應(yīng)對非法采伐與相關(guān)貿(mào)易的主要行動，最后得出了相關(guān)啟示。

一、主要木材消費國應(yīng)對非法采伐與相關(guān)貿(mào)易的行動

社會上廣泛認為，木材消費國在引發(fā)并激化非法采伐與相關(guān)貿(mào)易問題上，需要承擔(dān)不可推卸的責(zé)任，因為他們在進口木材和木材產(chǎn)品時，往往沒有事先確認木材來源的合法性。基于對環(huán)境保護的承諾以及面對國際社會的壓力，一些木材消費國已經(jīng)采取了一些措施，試圖確保將非法木材產(chǎn)品排查在本國市場之外。

（一）歐盟

根據(jù)國際刑警組織（Int er nat ional Criminal Pol ice Or ganizat ion）調(diào)查報告顯示，全球35%的非法木材消費來自于歐盟。為打擊非法采伐，歐盟委員會于2003年5月頒布了《森林執(zhí)法、施政與貿(mào)易行動計劃》（FLEGT），并與木材生產(chǎn)國在其框架下簽署了“自愿伙伴關(guān)系協(xié)議（VPA）”。截止2013年2月，已敲定的成員國共六個，包括加納（2008）、剛果共和國（2009）、喀麥隆（2010）、中非共和國（2010）、印度尼西亞（2011）和利比里亞（2011）。其中，歐盟與印度尼西亞正式的簽署儀式計劃于2013年內(nèi)舉行，此后，協(xié)議內(nèi)容才會在兩國生效。利比里亞的VPA協(xié)議已經(jīng)獲得歐盟的批準，但其在利比里亞國內(nèi)尚未獲得批準，雙方期待2013年內(nèi)能實現(xiàn)雙邊互認。

為了進一步遏制非法采伐與相關(guān)貿(mào)易，歐盟還通過發(fā)布相關(guān)政策及法案，徹底向非法采伐的木材及其制品關(guān)閉歐盟市場的大門。2013年3月3日，《歐盟木材法案》在歐盟地區(qū)正式生效，該法案規(guī)定木材及其產(chǎn)品的進口商及貿(mào)易商要留存關(guān)于其供應(yīng)商和客戶的文件及證明，也就是要對進口木材來源進行“盡職調(diào)查”（Due Dil igence Invest igat ion）。事實上，該法案早于2010年10月就被歐洲議會和理事會采納，但時至今日才真正生效，這主要是由于將要受到該法案約束的國家及私營部門需要時間落實相關(guān)規(guī)定。

繼歐盟木材法案通過之后，眾多國家紛紛采取措施表示響應(yīng)。例如，為了遏制柚木、紅木等珍貴木材的非法交易，2013年2月21日，德國聯(lián)邦議院通過了一項木材貿(mào)易保護法的修訂案，從而將歐盟的相關(guān)規(guī)定納入本國法律。該法律既適用于木材的進口貿(mào)易也適用于國內(nèi)的木材貿(mào)易以及實木地板和白紙等許多木材加工產(chǎn)品。

（二）美國

美國是世界經(jīng)濟第一大國，同時也是世界上最大的木材貿(mào)易和消費大國，在抵制非法采伐與相關(guān)貿(mào)易上負有不可推卸的責(zé)任。2008年5月22日，在原《雷斯法案》的基礎(chǔ)上，美國國會通過了《雷斯法案》修正案，該法案禁止進行非法來源的植物及相關(guān)制品的貿(mào)易活動。木材及木制品（如家具、紙、鋸材）的貿(mào)易活動自然進入《雷斯法案》修正案的管制之中。該法案要求進口商主動報告其進口木材產(chǎn)品的木材來源地及種屬名稱，如果違反規(guī)定，則處以沒收貨物、船只甚至監(jiān)禁的懲罰。

除了對木材進出口貿(mào)易環(huán)節(jié)的控制外，美國國家綠色建設(shè)標準（ICC 700 Nat ional Gr een Buil ding Standar d）也開始鼓勵合法木材的利用。該標準提供了將綠色實踐納入居民新房建筑以及綠色家園建設(shè)的機會，其中，居民新房建筑包括高層多戶住宅建筑、家庭重建和擴建項目。該系統(tǒng)的評價范圍主要包括六個方面，其中資源效益方面的評價標準使得美國居民及建筑商對于合法木材的需求增加。該標準提出的目標之一是為居民提供可持續(xù)的生活方式，通過負責(zé)任的土地開發(fā)與資源利用來保護自然資源。

除了來自聯(lián)邦政府的努力外，美國一些發(fā)展?fàn)顩r較快的州政府已經(jīng)承諾只購買或者更多購買那些經(jīng)過認證的木材和產(chǎn)品。例如華盛頓州已經(jīng)采用了如LEED、Buil t Green、Ear t h Advant ages等綠色建筑標準，這些認證標準均要求建筑商使用本地生產(chǎn)和加工的材料，并且要使用經(jīng)森林管理委員會（FSC）認證的木材產(chǎn)品。

（三）澳大利亞

據(jù)統(tǒng)計，每年有價值約4億美元的非法采伐木材及其產(chǎn)品進口到澳大利亞，占澳大利亞每年木材及其制品進口總額的9%，主要涉及產(chǎn)品包括木制家具、紙和紙板、鑲板、鋸木、門和其他配件等。意識到這一嚴重問題，澳大利亞政府投入100萬美元，與地方政府和相關(guān)產(chǎn)業(yè)共同制定解決措施，例如培養(yǎng)打擊非法采伐的能力、建立本國木材認證體系以及限制非法木材的進口等。

2011年11月23日，澳大利亞政府首次向眾議院提出并介紹《澳大利亞非法采伐禁止法案》，經(jīng)歷眾議院和參議院近一年多的審查與修改，該法案終于在2012年11月28日正式被參議院通過。此項法案明令禁止非法采伐木材，禁止對非法砍伐的原木進行加工，同時規(guī)定已通過監(jiān)管的木材產(chǎn)品的進口商以及原木的加工商做好“盡職調(diào)查”，以此降低非法采伐的木材被進口或加工的風(fēng)險。已通過監(jiān)管調(diào)查的木材產(chǎn)品的進口商必須在進口時向海關(guān)部門提供關(guān)于該商品已通過“盡職調(diào)查”的書面證明。

二、主要木材生產(chǎn)國應(yīng)對非法采伐與相關(guān)貿(mào)易的行動

對于眾多木材生產(chǎn)國而言（尤其是發(fā)展中世界的木材生產(chǎn)國），所面臨的非法采伐與相關(guān)貿(mào)易問題更為重要。非法采伐的危害遍布自然、環(huán)境、經(jīng)濟、社會、政治等各個方面。認識到非法采伐所帶來的危害，木材生產(chǎn)國也開始紛紛采取行動，以抵制本國非法木材生產(chǎn)及相關(guān)貿(mào)易。

（一）印度尼西亞

印度尼西亞是東南亞最大的經(jīng)濟體，同時擁有世界第三大熱帶雨林。木材產(chǎn)業(yè)是印尼的支柱產(chǎn)業(yè)，是印尼重要的稅收收入來源。然而，由于非法木材采伐的存在，印尼政府面臨著巨大的稅收損失。據(jù)印尼有關(guān)當(dāng)局估計，非法采伐每年會造成政府的財政收入和稅收至少100億美元的損失。此外，非法采伐還破壞了生態(tài)系統(tǒng)和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)，給環(huán)境造成了不利影響。盡管印尼政府早已認識到非法采伐的危害，并采取了打擊砍伐森林和走私木材的措施，但由于政府施政能力薄弱，打擊非法木材采伐并未取得有效進展。在此情況下，印尼政府開始尋求國際社會合作，來解決非法采伐問題。歷經(jīng)多年談判，2011年4月，印尼及歐盟在“森林執(zhí)法、施政與貿(mào)易行動計劃”框架下簽署了自愿合作協(xié)議（VPA）。為了配合歐盟的相關(guān)措施，作為木材供應(yīng)方，印度尼西亞建立了新的木材合法性認證體系（SVLK）。SVLK對產(chǎn)銷監(jiān)管鏈有非常嚴格的規(guī)定，從而確保工廠只能接收和處理來源合法的木材，且從該國出口的所有產(chǎn)品都可追溯來源。目前，SVLK由印尼國家認可委員會授權(quán)的認證機構(gòu)進行具體操作，由第三方林業(yè)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)予以監(jiān)督。印尼當(dāng)局表示，希望通過實施SVLK，使其木材及木制品出口盡快達到40億美元的年度目標。事實上，該法案實施后，2012年印尼出口木材額達15.2億美元，較上年的12億美元的確有所增長，增幅達到26.7%。

（二）馬亞西亞

馬來西亞目前擁有近2000萬hm2森林，占國土總面積的59.5%。其中，30%的森林位于馬來西亞半島，23%的森林位于沙巴州，47%的森林位于沙撈越州。長期以來，馬來西亞政府一直熱衷于利用森林資源來推動本國經(jīng)濟發(fā)展。同樣，由于受到非法采伐的影響，馬來西亞面臨著嚴重的森林退化。為了抑制非法采伐與相關(guān)貿(mào)易活動，馬來西亞政府做出了積極的努力。2008年，馬來西亞政府開始應(yīng)用人造衛(wèi)星來打擊非法采伐活動。政府通過衛(wèi)星圖像進行全國森林資源調(diào)查，從而核查某個地區(qū)的采伐是否合法。2011年3月，馬來西亞政府通過修訂1984年“森林法”加大了對非法采伐的打擊力度。修訂內(nèi)容包括追究非法木材來源，即規(guī)定了犯法者負有舉證的責(zé)任，也就是說任何被控非法獲得木材的人都必須證明其木材的來源，同時修訂案將罰金從原來50萬林吉特提高到100萬林吉特，最低刑期從1年提高到5年。此外，馬來西亞曾被環(huán)保人士指控為印度尼西亞非法采伐木材產(chǎn)品出口的管道。作為回應(yīng)，馬來西亞政府已經(jīng)加強監(jiān)管“瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約”所列出的木材品種通過其自由貿(mào)易區(qū)。

三、對中國發(fā)展木材加工貿(mào)易的啟示

由上可以看出，木材生產(chǎn)國主要是森林資源豐裕、法律制度不健全、施政能力弱的發(fā)展中國家。木材消費國主要是生態(tài)環(huán)保意識強、法律制度健全、施政能力強的發(fā)達國家。中國不是世界木材生產(chǎn)大國，也不是木材消費大國，但卻是木材產(chǎn)品加工大國?！皟深^在外”的木材加工貿(mào)易使得中國勢必受到全球非法采伐與相關(guān)貿(mào)易的影響。作為負責(zé)任的發(fā)展中大國，同時為了促進中國木材加工貿(mào)易持續(xù)健康發(fā)展，中國必須積極應(yīng)對全球非法采伐與相關(guān)貿(mào)易。通過借鑒木材生產(chǎn)國與消費國的相關(guān)經(jīng)驗，相關(guān)政府部門可以從以下兩個方面加以考慮。

（一）與木材生產(chǎn)國建立合法性互認機制

每個主權(quán)國家都有自己的法律體系和森林資源經(jīng)營管理的法規(guī)，都可以用來詮釋木材的合法性，所以，木材合法性的解釋存在著國別差異。在關(guān)于木材的合法性問題沒有形成國際共識之前，為了獲取進口木材的合法性證明,中國相關(guān)政府部門應(yīng)該和主要木材生產(chǎn)國建立政府間木材合法性的互認機制。通過這一機制,使每一批進口的木材都附有木材生產(chǎn)國的木材來源合法性證明。進口木材入境時經(jīng)由中國主管部門認可后,方可以入境并進行境內(nèi)加工和出口。當(dāng)然，在與主要木材出口國建立政府間互認機制的同時,也要努力爭取將第三國或者木材消費國對木材合法性的認可,納入這種互認機制,以形成真正意義上的多邊合作互信體系。

（二）滿足木材消費國的市場準入條件

長期以來，中國木材產(chǎn)品出口市場主要集中在歐盟、美國等市場。目前，這些市場已經(jīng)對進口木材的合法性提出了很高的要求，例如，根據(jù)歐盟木材法案，2013年3月3日開始，所有出口歐盟的木材生產(chǎn)加工銷售鏈條上的所有廠商，都必須獲得森林認證的身份證，即必須提交木材來源地、國家及森林、木材體積和重量、原木供應(yīng)商的名稱地址等證明木材來源合法性的基本資料。這就意味著我國木材加工和貿(mào)易企業(yè)要想繼續(xù)保持歐美市場，實施FSC、PEFC等國際森林認證已經(jīng)刻不容緩。為了降低企業(yè)的認證成本，中國政府也正在積極推行自己的森林認證（CFC）。如何選擇認證，選擇何種認證，已經(jīng)成為很多木材貿(mào)易企業(yè)的主要困惑。當(dāng)務(wù)之急，一方面，中國要出臺措施鼓勵國內(nèi)相關(guān)認證機構(gòu)、檢測部門申請FSC、PEFC等國際認證資格；另一方面，有關(guān)部門應(yīng)積極與歐盟、美國方面進行對話和雙邊合作，盡快實現(xiàn)中國森林認證與國際體系互認，從而為企業(yè)開展認證工作提供便利?！?/p>

[1]孫秀芳.關(guān)于非法采伐和相關(guān)木材貿(mào)易[R].

[2]Bollen,A.&S.Ozinga.Improving Forest Governance:a Comparison of FLEGT VPAs and their Impact[M],2013(2):6-7.

[3]中國木材貿(mào)易網(wǎng)，2月21日德國木材貿(mào)易保護法生效[EB/OL]，http://www.woodok.com/news/news Detail-15938.html，2013-03-07.

[4]Illegal-Logging.Info,Australia[EB/OL],http://www.illegal-logging.info/approach.php?a_id=109

[5]The Parliament of the Commonwealth of Australia,Illegal Logging Prohibition Bill 2012[Z].

[6]好百年紙業(yè)集團官網(wǎng)新聞資訊,APP再獲印度尼西亞木材合法性 認 證 SVLK[EB/OL]，http://www.chinahobypaper.com/news/n-a-p-p-0-3-3-9.html,2012-08-29.

[7]九正建材網(wǎng)，印尼木材主要出口中國和日本[EB/OL],http://news.jc001.cn/13/0306/715093.html，2013-03-06.

[8]http://www.forestry.gov.cn/portal/main/s/235/content-513862.html

[9]Illegal-Logging.Info, Malaysia[EB/OL],http://www.illegal-logging.info/approach.php?a_id=101

[10]程寶棟，宋維明.中國應(yīng)對國際木材非法采伐問題的思考[J].國際貿(mào)易，2008（3）：52-53.