冷戰(zhàn)與發(fā)展的矛盾——20世紀(jì)50年代美國對東南亞條約組織的經(jīng)濟(jì)政策

郭又新 姚 昱

(暨南大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院/華僑華人研究院 廣州510630;華南師范大學(xué)歷史文化學(xué)院 廣州510631)

隨著2009年美國奧巴馬政府宣布“重返東南亞”，近年來美國日益強(qiáng)調(diào)與東南亞整個地區(qū)和各個國家建立強(qiáng)有力的多重紐帶聯(lián)系。值得注意的是，在各種相關(guān)政策中，美國政府十分注重以推動和參與東南亞乃至亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的方式來實現(xiàn)這一戰(zhàn)略——美國不僅與東盟在經(jīng)濟(jì)事務(wù)上頻頻接觸，并在這幾年大力推動?xùn)|南亞各國加入美國主導(dǎo)的《跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》 (Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP)。由于中國在東南亞具有重大國家利益，而美國的這一戰(zhàn)略在很大程度上又是針對中國的，因此中國對美國“重返東南亞”保持高度關(guān)注。

從歷史上看，美國已不止一次在重大歷史時刻針對東南亞地區(qū)提出外交、安全與經(jīng)濟(jì)等多面復(fù)合一體的全面性戰(zhàn)略。早在20世紀(jì)50年代，當(dāng)美國認(rèn)為亞太格局發(fā)生重大變化時也曾采取了類似的嘗試，不僅在亞太地區(qū)建立起一系列軍事同盟體系，而且在東南亞乃至整個亞太地區(qū)推動以它為主導(dǎo)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。美國的這些嘗試為后來東南亞和亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了重要經(jīng)驗和借鑒。20世紀(jì)50年代美國的相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動主要通過科倫坡計劃和東南亞條約組織展開，但學(xué)術(shù)界有關(guān)美國對東南亞條約組織的經(jīng)濟(jì)政策的研究較為缺乏①筆者尚未見到國內(nèi)有著作探討這一問題。國內(nèi)外有關(guān)東南亞條約組織的著作一般著重探討美國對東南亞條約組織的結(jié)盟政策，特別是其中的政治、軍事政策，對經(jīng)濟(jì)政策的研究多為簡單涉及。相關(guān)論著有:姚椿齡:《美國與東南亞條約組織的建立》，《美國研究》1995年第3期;任大慶:《制度化安全合作研究——同盟性安全機(jī)制以SEATO為例》，外交學(xué)院碩士論文，2004年;姜海明:《冷戰(zhàn)與東南亞條約組織》，華東師范大學(xué)碩士論文，2008年;海超:《二十世紀(jì)五、六十年代美國在亞太地區(qū)的多邊主義實踐——從東南亞條約組織到亞洲開發(fā)銀行》，《理論月刊》2009年第8期;〈美〉弗蘭克·N.特拉格:《美國、東南亞條約組織和東南亞防務(wù)》，《南洋資料譯叢》1966年第1期;斯·米哈伊洛夫:《美“援”與東南亞條約組織》，《南洋資料譯叢》1959年第2期;Joe M．Palmer，SEATO Reexamined，Carlisle Barracks，Pennsylvania:U．S．Army War College，1966;Leszek Buzynski，SEATO:The Failure of An Alliance Strategy，Singapore:Singapore University Press，1983;Robert J.McMahon，The limits of Empire:the United States and Southeast Asia since World War II，New York:Columbia University Press，1999;John K．Franklin，The Hollow Pact:Pacific Security and The Southeast Asia Treaty Organization，unpublished Ph.D.Dissertation of Texas Christian University，2006．?？紤]到東南亞條約組織本身雖然是一個防務(wù)集團(tuán)，但后來其在內(nèi)外部經(jīng)濟(jì)合作方面的職能不斷增強(qiáng)，較能全面地反映美國此時對東南亞問題的考量，因此本文將就美國對這一區(qū)域組織的相關(guān)經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行考察，希冀能為今天研讀美國的“重返東南亞”戰(zhàn)略提供一些參考。

一 1954年東南亞條約組織的建立與美國的相關(guān)經(jīng)濟(jì)政策

美國之所以會在1954年9月牽頭建立東南亞條約組織，其目的是為了應(yīng)對法國在印支半島殖民統(tǒng)治崩潰后東南亞地區(qū)所出現(xiàn)的復(fù)雜局勢。1954年初艾森豪威爾政府剛執(zhí)政就意識到法國在印支半島的殖民統(tǒng)治即將崩潰，并擔(dān)心這會對整個東南亞產(chǎn)生一系列負(fù)面影響。為了避免東南亞局勢出現(xiàn)所謂的“多米諾骨牌”現(xiàn)象——印支半島落入共產(chǎn)主義的手中將會引發(fā)整個東南亞倒向共產(chǎn)主義陣營，艾森豪威爾政府將穩(wěn)定東南亞局勢、限制共產(chǎn)主義力量進(jìn)一步擴(kuò)張列為其遠(yuǎn)東政策的一個主要目標(biāo)。1954年6月美英雙方建立的一個聯(lián)合小組專門就此問題展開了研究，雙方一致認(rèn)為，要震懾共產(chǎn)主義、穩(wěn)定東南亞局勢，有必要在東南亞建立一個有西方大國和當(dāng)?shù)貒覅⒓拥姆绖?wù)集團(tuán)［1］。但美英政府就此問題進(jìn)行協(xié)商時發(fā)現(xiàn)雙方在這個防務(wù)集團(tuán)的經(jīng)濟(jì)職能方面存在著嚴(yán)重的分歧。

美國對日內(nèi)瓦會議結(jié)束后的東南亞局勢十分悲觀，認(rèn)為共產(chǎn)主義力量會利用在印支所取得的勝利進(jìn)一步擴(kuò)張，因此希望建立一個有一定數(shù)量的東南亞國家和西方大國參加的純集體防務(wù)組織，以便在即將到來的緊急時刻為各個與中國、北越毗鄰的前線國家提供安全庇護(hù)，防止這些國家被社會主義國家“侵略”或被當(dāng)?shù)毓伯a(chǎn)主義力量顛覆，由此遏制共產(chǎn)主義力量在亞洲的進(jìn)一步擴(kuò)張［2］。

但美國政府在1954年7月9日將擬定的《東南亞集體防務(wù)條約》初稿提交英國、澳大利亞、新西蘭這三個重要盟國咨詢意見時，英、澳、新三國一致要求該條約需要增加有關(guān)經(jīng)濟(jì)援助和合作方面的內(nèi)容，其中尤以澳大利亞為甚。澳大利亞建議將這一條約第3條款專門改為處理經(jīng)濟(jì)問題的條款，并提議其內(nèi)容如下:“締約各方將鼓勵彼此或所有國家之間的經(jīng)濟(jì)合作，并將在包括東南亞、西南太平洋和鄰近國家在內(nèi)的這一區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展國際計劃中進(jìn)行合作?！保?］在美國人看來，英、澳、新之所以采取這一立場，是因為他們認(rèn)為“對經(jīng)濟(jì)方面的強(qiáng)調(diào)是在亞洲為該條約贏得廣泛支持的唯一基礎(chǔ)”［4］。

但由于美國能拉攏入盟的亞洲國家太少，艾森豪威爾政府認(rèn)為根據(jù)這一條約而建立起來的防務(wù)組織并不適合承擔(dān)開展區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的任務(wù)［5］。為此美國國務(wù)卿杜勒斯提出了一個“兩步走”的策略:先建立一個成員數(shù)量較少的防務(wù)集團(tuán)，美國對該防務(wù)組織的經(jīng)濟(jì)職能方面不做明確規(guī)定，只是通過一般性措辭來保證簽約國之間的互相合作和簽約國與非簽約國之間的經(jīng)濟(jì)合作，這樣就可令美國政府保持足夠的靈活性。該組織成立后，美國利用這種靈活性再組織一個有更多亞洲國家參加的、范圍更大的亞洲區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作組織［6］。根據(jù)杜勒斯的這一想法，美國國務(wù)院在7月22日將澳大利亞的原稿修訂為更為模糊的表述:“各方承諾要與其他締約國和有相似想法的國家合作，制定出旨在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和社會福祉的各種經(jīng)濟(jì)措施?！保?］國務(wù)院的這一立場在美國政府的討論中獲得普遍支持。

隨后艾森豪威爾政府對相關(guān)國家展開了說服工作。在1954年7月26日英美外長會議上，杜勒斯承認(rèn)，美國以往就東南亞集體防務(wù)組織的建立問題進(jìn)行討論時較少考慮經(jīng)濟(jì)因素，他覺得對東南亞的經(jīng)濟(jì)援助也許會被證明比軍事援助更加重要，特別是在越南將來勢必出現(xiàn)南北越在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面展開競爭的情況下。不過，杜勒斯認(rèn)為，由于東南亞集體防務(wù)組織自身濃厚的軍事同盟色彩，它不會吸引亞洲眾多中立主義國家參加。在這種情況下西方國家在該組織框架下開展的經(jīng)濟(jì)援助活動不僅不能起到拉攏中立主義國家的作用，反而會引起中立主義國家的進(jìn)一步反感。相比之下美國更加傾向于利用和改造科倫坡計劃這一經(jīng)濟(jì)色彩較濃的組織［8］。

杜勒斯的解釋并未令英國人徹底信服。8月19日，英國政府致信美國政府，強(qiáng)調(diào)美國政府應(yīng)當(dāng)注意亞洲國家在此問題上的考量:“亞洲人認(rèn)為非常重要的一點是，東南亞條約在其純軍事目標(biāo)之外還應(yīng)當(dāng)承認(rèn)需要有平行的經(jīng)濟(jì)措施”［9］。為此，英國希望在《東南亞集體防務(wù)條約》締約會議上就經(jīng)濟(jì)問題制定出詳細(xì)的執(zhí)行條款，而并非是美國所希望的那種泛泛之言。1954年8月26日，美英兩國代表就《東南亞集體防務(wù)條約》問題再次進(jìn)行溝通時，英國代表再次強(qiáng)調(diào)，相關(guān)國家在締約后可立即采取行動的領(lǐng)域就是經(jīng)濟(jì)合作領(lǐng)域，為此英國政府認(rèn)為，無論該條約的經(jīng)濟(jì)條款如何草擬，各國外長都要準(zhǔn)備討論未來將在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域所采取的行動。面對英國政府相對積極的態(tài)度，美國代表、助理國務(wù)卿麥克阿瑟不得不告知英國代表，美國政府并不認(rèn)為這一問題已得到足夠充分的研究，并可以在馬尼拉會議期間就此做出任何確定的決議或采取任何行動［10］。在美國的堅持下，英國最后同意美國在此問題上的立場。

除英國之外，另一個重要的入盟國巴基斯坦也希望即將成立的東南亞條約組織能夠發(fā)揮積極的經(jīng)濟(jì)職能。1954年8月19日，巴基斯坦駐美國大使賽義德·阿瑪賈德·阿里 (Syed Amjad Ali)特別約見了美國國務(wù)院歐洲司司長麥錢特，闡述了巴基斯坦政府對《東南亞集體防務(wù)條約》的看法。巴基斯坦大使要求對該條約的第3條款作出清晰的解釋——美國是否要建立一個平行于或取代科倫坡計劃的經(jīng)濟(jì)發(fā)展組織來實施經(jīng)濟(jì)援助計劃。麥錢特表明了美國政府的立場，即這一條款只是“反映成員國逐步增加的團(tuán)體意識，而不是對任何專門類型的組織或任何經(jīng)濟(jì)援助計劃的實現(xiàn)做出承諾。不應(yīng)當(dāng)將之視為是要對科倫坡計劃這樣的計劃進(jìn)行補(bǔ)充和競爭的嘗試”［11］。

1954年9月初，美國與打算加入這一集體防務(wù)組織的國家集聚馬尼拉，就締結(jié)《東南亞集體防務(wù)條約》的問題展開談判。在談判過程中，這一條約中與經(jīng)濟(jì)問題相關(guān)的措辭成為各方爭論的一個焦點。在此問題上，其他國家的側(cè)重點各不相同，法國希望美國能從經(jīng)濟(jì)上鞏固法國已經(jīng)逐步退出的印支三國親西方政權(quán)的統(tǒng)治;巴基斯坦則希望通過參加這個條約從美國獲得條件更為優(yōu)惠、數(shù)量更多的援助;澳大利亞雖贊同在該條約之外展開經(jīng)濟(jì)援助和合作活動，但希望東南亞條約組織對經(jīng)濟(jì)問題能有正面表述，并有一定的制度安排來保證對此問題進(jìn)行深入探討。不過，這些國家都希望能加強(qiáng)《東南亞集體防務(wù)條約》中有關(guān)經(jīng)濟(jì)問題的具體表述［12］。除了事先已與美國在此問題上有過溝通的英、澳之外，其他國家都要求對條約中專門處理經(jīng)濟(jì)問題的第3條款進(jìn)行詳細(xì)的說明，以便開展條約組織內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)活動，同時還要求在闡明該組織日常運(yùn)作的第5條款中明確地將經(jīng)濟(jì)問題列為隨后成立的東南亞條約組織常設(shè)機(jī)構(gòu)理事會的主要工作目標(biāo)之一［13］。

面對盟國們的壓力，美國一方面反復(fù)解釋不能在東南亞條約組織框架內(nèi)建立一個排他性經(jīng)濟(jì)組織的原因——這樣會將像印度這樣十分重要的中立國家排除在外，從而給社會主義國家以可趁之機(jī)，另一方面則向巴基斯坦這樣的國家保證不會對其減少條件優(yōu)惠的援助。更為重要的是，美國透露了希望加強(qiáng)科倫坡計劃的想法和正在考慮要建立一個與科倫坡計劃構(gòu)成互補(bǔ)關(guān)系的亞洲經(jīng)濟(jì)合作組織的設(shè)想［14］。最后，各國在美國的壓力下都妥協(xié)了，通過的條約文本的第3條款并未對即將成立的東南亞條約組織的經(jīng)濟(jì)合作內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)說明，也未將經(jīng)濟(jì)問題列為該組織常設(shè)機(jī)構(gòu)的主要工作目標(biāo)①第3條款為:“各締約國保證加強(qiáng)它們的自由制度，彼此合作進(jìn)一步發(fā)展包括技術(shù)援助在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)措施，其目的一方面是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步和社會福利，一方面是促進(jìn)政府為達(dá)到這些目的所作的個別的和集體的努力。”第5條款為:“各締約國茲成立一個每一締約國都派代表參加的理事會，以考慮同本條約的履行有關(guān)的事宜。理事會須按照本條約區(qū)域情勢隨時的需要，進(jìn)行關(guān)于軍事策劃和任何其他策劃的磋商。理事會的組織方式以能夠隨時開會為準(zhǔn)則?！眳⒁姟秶H條約集 (1953—1955年)》，世界知識出版社，1960年，第227頁。。

二 1955—1956年美國對東南亞條約組織經(jīng)濟(jì)政策的變化

雖然美國在《東南亞集體防務(wù)條約》簽訂過程中成功地堅持了自己的立場，但東南亞條約組織成立后其他盟國要求加強(qiáng)東南亞條約組織內(nèi)部經(jīng)濟(jì)合作——主要是西方國家對亞洲成員國的經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助——的壓力有增無減。1954年底、1955年初巴基斯坦、泰國、澳大利亞和法國提出，希望在即將于泰國曼谷舉行的東南亞條約組織外長理事會(1955年2月23—25日)上討論在馬尼拉條約框架下展開經(jīng)濟(jì)合作的要求［15］。美國雖然固守自己的立場，而且也得到了希望讓自己主導(dǎo)的科倫坡計劃在亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作方面扮演領(lǐng)頭羊角色的英國的支持，但也不得不對盟國的壓力做出一定的姿態(tài)。為此艾森豪威爾政府決定采取這種策略來緩和雙方的異議:在曼谷會議結(jié)束時與會代表發(fā)布一份公報，聲明各國外長在曼谷考慮了經(jīng)濟(jì)問題;各國代表將在像科倫坡計劃這樣的區(qū)域會議中就經(jīng)濟(jì)問題保持緊密聯(lián)系;與各國國防有關(guān)的經(jīng)濟(jì)援助活動的討論將在雙邊基礎(chǔ)上進(jìn)行;任何經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的緊急問題可提交給該組織的理事會［16］。

經(jīng)過討價還價，美國與其他國家最后達(dá)成妥協(xié)。其他國家放棄了在東南亞條約組織框架下建立一個正式經(jīng)濟(jì)組織的要求，轉(zhuǎn)而同意美國提出的在科倫坡會議框架下加強(qiáng)亞太地區(qū)合作的建議;而美國則采納了巴基斯坦較為溫和的提議——在東南亞條約組織常設(shè)機(jī)構(gòu)中建立一個經(jīng)濟(jì)專家小組來考慮各國經(jīng)濟(jì)問題，同時必須考慮到與非成員國的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系;但這個小組的作用僅限于提出研究報告和建議，其執(zhí)行仍需相關(guān)國家在雙邊基礎(chǔ)上協(xié)商［17］。由此東南亞條約組織在加強(qiáng)其實質(zhì)性經(jīng)濟(jì)職能方面邁出了第一步。

隨著社會主義國家在1955年逐步加強(qiáng)與包括東南亞、南亞在內(nèi)的不發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系［18］，美國的相關(guān)政策在1955年底進(jìn)行了微妙的調(diào)整。為了應(yīng)對這一新情況，艾森豪威爾政府決定在1956年3月于巴基斯坦卡拉奇舉行的東南亞條約組織外長理事會上調(diào)整其有關(guān)該組織內(nèi)部經(jīng)濟(jì)合作的立場。為此1955年12月初美國分別與英、法、澳、新等國通氣，表示愿在卡拉奇東南亞條約組織外長會議上討論如何加強(qiáng)東南亞條約組織的經(jīng)濟(jì)職能［19］。美國在與英國的溝通中暴露了其轉(zhuǎn)變立場的真相:美國并不打算大規(guī)模增加對相關(guān)亞洲國家的經(jīng)濟(jì)援助，而只是“換個標(biāo)簽”而已——將美國現(xiàn)在在科倫坡計劃、聯(lián)合國遠(yuǎn)東經(jīng)濟(jì)合作委員會和雙邊經(jīng)濟(jì)合作中的活動都打上《東南亞集體防務(wù)條約》第3條款的名義，而不是另起爐灶［20］。

在1956年3月卡拉奇會議上，美國宣布，為了應(yīng)對社會主義國家對亞洲“自由”國家發(fā)動的“經(jīng)濟(jì)攻勢”，自己愿意支持東南亞條約組織框架下的經(jīng)濟(jì)合作和經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動。美國的這一表態(tài)得到了其他成員國的歡迎［21］。由于與會各方都表現(xiàn)出積極的態(tài)度，這次卡拉奇會議在加強(qiáng)東南亞條約組織經(jīng)濟(jì)合作職能方面取得重大進(jìn)步。根據(jù)泰國代表團(tuán)的建議，東南亞條約組織決定在該組織常設(shè)機(jī)構(gòu)執(zhí)行秘書處下屬的國際參謀部中設(shè)立一個經(jīng)濟(jì)專員，由外長理事會任命人員并規(guī)定其職責(zé)。該專員下轄一個經(jīng)濟(jì)委員會，將全權(quán)負(fù)責(zé)研究該組織內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展問題，為各種長久性的工作小組準(zhǔn)備經(jīng)濟(jì)議案［22］。至此，經(jīng)濟(jì)合作正式成為東南亞條約組織的一項職能，這可謂東南亞條約組織在組織功能上的一個突破。但該組織在具體的經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展政策上依然乏善可陳。

三 1958年艾森豪威爾政府對東南亞的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與合作政策

到1956年底、1957年初，美國對加強(qiáng)東南亞條約組織的經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展職能的態(tài)度更加積極。由于發(fā)現(xiàn)社會主義國家加強(qiáng)了對不發(fā)達(dá)國家——特別是東南亞和南亞國家——的經(jīng)濟(jì)發(fā)展援助，認(rèn)為其自身在第三世界的利益遭到社會主義國家挑戰(zhàn)的艾森豪威爾政府覺得必須在東南亞的經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題上拿出實際的措施。為此美國國務(wù)院在1956年底提出，在1957年3月于澳大利亞堪培拉舉行的東南亞條約組織外長理事會上，美國政府應(yīng)當(dāng)就如何加強(qiáng)該組織的經(jīng)濟(jì)合作問題提出實質(zhì)性內(nèi)容。國務(wù)院的意見是，美國政府從其主要對外援助項目——共同安全計劃中拿出1000萬美元，以東南亞條約組織經(jīng)濟(jì)援助的名義、以多邊形式 (但實質(zhì)上仍由美國控制資金)提供給相關(guān)國家，但這些經(jīng)濟(jì)援助必須與該組織亞洲成員國國防計劃密切相關(guān)［23］。另外，美國還計劃將總統(tǒng)亞洲開發(fā)基金中的一些剩余資金用于東南亞條約組織框架下的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作［24］。

與此同時，東南亞條約組織其他國家要求美國增加相關(guān)經(jīng)濟(jì)援助的呼聲也越來越大。在這次堪培拉會議上，不僅英、法因為擔(dān)心社會主義國家與東南亞國家經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的加強(qiáng)會危害到它們的利益而要求該組織加強(qiáng)在促進(jìn)東南亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的作用，此時與蘇聯(lián)兩個重點援助國家印度和阿富汗處于敵對狀態(tài)的巴基斯坦更是大聲疾呼西方要加強(qiáng)對它這樣的前線國家的援助力度［25］。面對這樣的壓力，奉行開支緊縮政策的艾森豪威爾政府不得不向各國解釋其財力有限，在已經(jīng)向全世界各盟國提供巨額的軍事和經(jīng)濟(jì)援助之外，已經(jīng)再難以大幅增加對相關(guān)國家的經(jīng)濟(jì)援助［26］。

美國政府的此番解釋只是暫時安撫了相關(guān)國家。1958年下半年，美國對包括東南亞在內(nèi)的整個遠(yuǎn)東局勢的研判趨于嚴(yán)重。中國此時加強(qiáng)與東南亞的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系以及炮擊金門所引發(fā)的第二次臺海危機(jī)，都被美國認(rèn)為是遠(yuǎn)東局勢出現(xiàn)惡化的前兆，為此美國有必要采取措施加強(qiáng)遠(yuǎn)東非共產(chǎn)黨國家之間的聯(lián)系，以便集體對抗中國［27］。為此進(jìn)一步加強(qiáng)東南亞條約組織的經(jīng)濟(jì)職能以加強(qiáng)條約對亞洲成員國和非成員國的吸引力，再次成為美國政府考慮的重要因素。

在1959年4月英國威靈頓 (Wellington)舉行的第五次東南亞條約組織外長理事會上，美國代表團(tuán)團(tuán)長、副國務(wù)卿狄龍向與會各國表示，有鑒于美國已經(jīng)與拉美國家成功建立起拉美區(qū)域性開發(fā)銀行——美洲銀行，美國也愿意與有意于此的東南亞國家聯(lián)手建立一個區(qū)域性多邊金融開發(fā)機(jī)構(gòu)，以資本援助的方式支持東南亞區(qū)域發(fā)展。同時狄龍還向與會的亞洲國家介紹了美國政府剛成立的、專門向不發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展項目提供資本援助的發(fā)展貸款基金，希望參加該組織的東南亞各國能積極利用。狄龍同時也表示，美國愿意考慮利用東南亞條約組織來改善各國經(jīng)濟(jì)狀況的具體意見，但他認(rèn)為由于東南亞條約組織各國的地理分布較為分散，因此將很難在東南亞條約組織框架內(nèi)來處理這一問題［28］。

雖然美國的態(tài)度已經(jīng)變化，但東南亞條約組織下展開的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和合作活動卻成果有限。雖然狄龍在這次會議上大力宣傳該組織已經(jīng)有效展開了各種經(jīng)濟(jì)和技術(shù)合作活動——主要是西方國家對其亞洲盟國的援助，但成果不多。該條約組織下已經(jīng)開展的經(jīng)濟(jì)合作活動主要集中在技術(shù)合作領(lǐng)域，主要是西方各國聯(lián)手在曼谷建立東南亞條約組織工程學(xué)研究生院 (Graduate School of Engineering)，和由美國承擔(dān)的，針對巴基斯坦、菲律賓和泰國技術(shù)勞動力的東南亞條約組織技術(shù)勞動力短缺研究組織(SEATO Study Group on Shortage of Skilled Labor)下屬的三個技術(shù)勞動力培訓(xùn)項目。此外就只有澳大利亞和法國所承諾的兩個技術(shù)援助項目:澳大利亞答應(yīng)開展一項為該組織亞洲成員國所缺技術(shù)勞動力提供培訓(xùn)的價值672萬美元的技術(shù)援助項目，法國答應(yīng)向該組織中的亞洲成員國提供技術(shù)獎學(xué)金和專家服務(wù)。雖然狄龍宣稱美國已經(jīng)向該組織投入了3.4億美元的經(jīng)濟(jì)援助，但只不過是將原來美國在共同安全計劃、進(jìn)出口銀行、農(nóng)業(yè)剩余物資援助、美國總統(tǒng)亞洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展基金、發(fā)展貸款基金項目下對相關(guān)亞洲國家的經(jīng)濟(jì)援助計入到該組織經(jīng)濟(jì)援助名目下，在數(shù)量和規(guī)模上并未有顯著增長［29］。

正因如此，在1960年6月華盛頓舉行的東南亞條約組織外長理事會上，美國與其他西方國家遭到菲律賓外長瑟拉諾的嚴(yán)厲批評。瑟拉諾認(rèn)為，在東南亞局勢趨于惡化的情況下，東南亞條約組織中的發(fā)達(dá)國家向東南亞成員國提供的經(jīng)濟(jì)援助太少而難以發(fā)揮作用。瑟拉諾甚至質(zhì)疑，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的成員國如不愿擴(kuò)大對東南亞成員國的經(jīng)濟(jì)援助，那么東南亞條約組織還有無存在的價值。他半是威脅地指出，如果西方國家要讓東南亞人民認(rèn)為自由是值得為之獻(xiàn)身的話，那么東南亞條約組織就必須證明自身是有存在價值的。在他看來，對于身處冷戰(zhàn)前線的東南亞國家來說，科倫坡計劃和聯(lián)合國遠(yuǎn)東經(jīng)濟(jì)合作委員會都不是有效的替代選擇，而來自發(fā)達(dá)國家的雙邊援助也不能完全解決問題，東南亞條約組織必須能發(fā)揮建設(shè)性的經(jīng)濟(jì)作用［30］。

結(jié)論

雖然1954年成立的東南亞條約組織一直被人們認(rèn)為是美國結(jié)盟政策的一個失敗個案，但美國的相關(guān)考慮與運(yùn)作卻是二戰(zhàn)后美國形成其有關(guān)東南亞乃至整個亞太地區(qū)戰(zhàn)略的重要實踐，特別是美國在東南亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作方面的嘗試，再加上美國此時在科倫坡計劃中的相關(guān)活動，是日后美國推動?xùn)|南亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的濫觴。經(jīng)過20世紀(jì)50年代在東南亞條約組織和科倫坡計劃中經(jīng)驗的積累，到60年代美國的亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作策略取得了重大突破——成立了專門負(fù)責(zé)向亞太地區(qū)不發(fā)達(dá)國家提供資本援助的亞洲開發(fā)銀行。

通過以上論述，我們可以發(fā)現(xiàn)美國對東南亞條約組織的相關(guān)經(jīng)濟(jì)合作政策具有以下特點:

首先，美國對東南亞地區(qū)的經(jīng)濟(jì)問題采取的是一種區(qū)域主義的看法，強(qiáng)調(diào)整個東南亞區(qū)域甚至是整個亞太區(qū)域的發(fā)展，而不是某個國家的發(fā)展。美國在處理東南亞地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題時，十分注重將該地區(qū)的發(fā)展與其他相鄰地區(qū)的發(fā)展聯(lián)系起來，從而將之納入到美國的全球戰(zhàn)略之中。例如美國在考慮東南亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題時，一直都將這一地區(qū)的發(fā)展與如何拉住印度和日本這兩個重要的南亞和東北亞國家聯(lián)系在一起。美國之所以決定在20世紀(jì)50年代支持英國主導(dǎo)的科倫坡計劃，一個重要的原因就是該組織包括了印度和眾多中立主義國家，并且后來也接納日本加入。

第二，在處理東南亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題時，美國的側(cè)重點在于提供技術(shù)援助和推動自由貿(mào)易，對資本援助不太熱心。由于美國的國家財政制度——國會掌握財政大權(quán)以及其國內(nèi)濃厚的自由主義經(jīng)濟(jì)思想，美國國內(nèi)對將美國公共資本用于其他國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一問題始終存在強(qiáng)大的反對聲音，認(rèn)為不發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題的解決關(guān)鍵并不在于外部提供大量資本援助，而應(yīng)當(dāng)由不發(fā)達(dá)國家自己努力創(chuàng)造出能刺激現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)自主發(fā)展的良好經(jīng)濟(jì)環(huán)境。在這種思路下，美國雖然也強(qiáng)調(diào)資本援助的重要性，但更愿意相信自由貿(mào)易和技術(shù)援助能發(fā)揮更為長久和積極的作用。

第三，美國在看待東南亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題時，基本出發(fā)點并不是該地區(qū)各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的福祉，而是出于美國在該地區(qū)各種利益的考慮。美國組建東南亞條約組織的動機(jī)是為了遏制共產(chǎn)主義在亞太地區(qū)的發(fā)展，其目標(biāo)是建立一個純粹的防務(wù)集團(tuán)，是在其盟友的壓力下才同意賦予該組織以一種模糊的經(jīng)濟(jì)職能。但隨著社會主義國家與東南亞不發(fā)達(dá)國家之間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的加強(qiáng)，美國政府出于經(jīng)濟(jì)冷戰(zhàn)的需要才轉(zhuǎn)變了對東南亞條約組織經(jīng)濟(jì)職能的否定態(tài)度。美國對東南亞的經(jīng)濟(jì)政策完全服務(wù)于其國家安全戰(zhàn)略，促進(jìn)東南亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展只是冠冕堂皇的說辭或附屬影響。正因如此，美國相關(guān)的經(jīng)濟(jì)政策不僅存在內(nèi)在的矛盾性，而且也成為不斷引發(fā)其他盟國不滿的根源。

【注 釋】

［1］姚椿齡:《美國與東南亞條約組織的建立》，《美國研究》1995年第3期。

［2］Foreign Relations of United States 1952—1954(以下簡稱為FRUS)，Vol.12，Part 1，pp.615－616，622－626．

［3］FRUS，1952—1954，Vol.12，Part 1，pp.689－690．

［4］FRUS，1952—1954，Vol.12，Part 1，p.741．

［5］FRUS，1952—1954，Vol.12，Part 1，pp.724 －733，769－775．

［6］FRUS，1952—1954，Vol.12，Part 1，pp.652－653．

［7］FRUS，1952—1954，Vol.12，Part 1，pp.689－690．

［8］FRUS，1952—1954，Vol.12，Part 1，p.673．

［9］FRUS，1952—1954，Vol.12，Part 1，pp.766－767．

［10］FRUS，1952—1954，Vol.12，Part 1，pp.795 －798．

［11］FRUS，1952—1954，Vol.12，Part 1，pp.758 －759．

［12］FRUS，1952—1954，Vol.12，Part 1，pp.824 －825，827－828，862－867，904．

［13］FRUS，1952—1954，Vol.12，Part 1，pp.858 －867．

［14］FRUS，1952—1954，Vol.12，Part 1，pp.909 －911．

［15］FRUS，1952—1954，Vol.12，Part 1，pp.1077 －1078;FRUS，1955—1957，Vol.21，pp.24－25．

［16］FRUS，1955—1957，Vol.21，pp.24－25．

［17］FRUS，1955—1957，Vol.21，pp.57，60．

［18］即所謂的“中蘇經(jīng)濟(jì)攻勢”，詳見姚昱:《冷戰(zhàn)偏見下的“中蘇經(jīng)濟(jì)攻勢”——20世紀(jì)50年代美國對社會主義國家與不發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的認(rèn)識》，《史林》2010年第3期。

［19］FRUS，1955—1957，Vol.21，pp.156－158．

［20］FRUS，1955—1957，Vol.21，pp.164－165，169－171．

［21］FRUS，1955—1957，Vol.21，pp.181，183－198．

［22］FRUS，1955—1957，Vol.21，pp.195，203－204．

［23］FRUS，1955—1957，Vol.21，pp.280－282．

［24］FRUS，1955—1957，Vol.21，p.283．

［25］FRUS，1958—1960，Vol.16，pp.10－11，19－20．

［26］FRUS，1958—1960，Vol.16，pp.14－15．

［27］The Department of State Bulletin，Vol.39，No.1017，December 22，1958，Washington:U.S.Government Printing Office，p.99;FRUS，1958—1960，Vol.16，p.61．

［28］FRUS，1958—1960，Vol.16，pp.89－90．

［29］The Department of State Bulletin，Vol.40，No．1035，April 27，1959，Washington:U．S．Government Printing Office，pp.608－612．

［30］FRUS，1958—1960，Vol.16，p.189．