老齡化背景下我國養(yǎng)老服務(wù)財政供給機(jī)制構(gòu)建

鄭 潔

（東北財經(jīng)大學(xué)，大連 116025）

一、研究背景

人口老齡化是當(dāng)今世界各國普遍面臨的難題之一，它不僅反映了人口問題，更涉及到經(jīng)濟(jì)、社會、政治、文化等問題。學(xué)術(shù)界對于老齡化問題有很多探討，公共財政的民生走向和基本公共服務(wù)均等化也是當(dāng)前研究的熱點，但老齡化背景下的養(yǎng)老服務(wù)供給及更深層的公共財政如何進(jìn)行制度保障和資金支持等問題，理論界還沒有給予應(yīng)有的關(guān)注，本文正是針對這一問題開展研究。

人口老齡化是影響經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展與社會穩(wěn)定的民生問題，養(yǎng)老服務(wù)的享用又和個人既得利益密切相關(guān)，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，這種特性決定了政府在養(yǎng)老服務(wù)供給問題中的核心和主導(dǎo)地位，但政府如果處理不好與市場之間的關(guān)系也會失靈。因此政府雖責(zé)無旁貸，但也不能過度依賴家庭和社會自我解決。對于養(yǎng)老服務(wù)的產(chǎn)品定位是對公共產(chǎn)品理論、市場失靈理論及政府失效理論的深入和細(xì)化，也是它們之間關(guān)系的再梳理再認(rèn)識，有助于明晰政府、社會資本（市場）在供給中的責(zé)任空間，也能避免“缺位”所產(chǎn)生的政府“不作為”和“越位”所帶來的財政危機(jī)。本文希望在政府主導(dǎo)的前提下，深入探討公共財政對養(yǎng)老服務(wù)供給的范圍、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、管理模式及相關(guān)制度安排等具體問題，這不僅拓展了研究老齡化問題的廣度，也是對財政學(xué)、福利經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)等在理論深化層面的貢獻(xiàn)。

二、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀及文獻(xiàn)綜述

美國人口學(xué)家Raymond Pearl（1940）最早提出“人口老齡化”這一概念，人口老齡化會增加老年產(chǎn)品需求量（克拉克&斯彭格勒，1947），但其程度的提高會帶來一系列問題并與社會優(yōu)先考慮的其他問題相沖突，在醫(yī)療保健和社會服務(wù)方面最明顯（P.塞爾比&M.謝克特，1985），而且還造成了養(yǎng)老金債務(wù)的急速上升（世界銀行，1994），政府長期財政壓力與人口老齡化有關(guān)（羅伯特.霍爾茨曼等，2006）。在解決人口老齡化的制度安排上，社會保障是有效的對策，政府應(yīng)該擔(dān)起國家的社會保障責(zé)任（貝弗里奇，1942），在許多發(fā)達(dá)國家，養(yǎng)老服務(wù)都是公共服務(wù)體系的重要內(nèi)容（Carney，2002；Nagel，2006），很多發(fā)達(dá)國家普遍將公共服務(wù)擺在政府職能的首位，而且政府提供公共服務(wù)和財政轉(zhuǎn)移支付的層面越高，支持力度就越大（Monisilan，2006）。但在多數(shù)福利國家，老齡化導(dǎo)致養(yǎng)老金及養(yǎng)老服務(wù)等開支大幅增加，政府只能通過鼓勵家庭養(yǎng)老與社會化養(yǎng)老等措施來減弱政府財政負(fù)擔(dān)，福利多元主義強(qiáng)調(diào)福利服務(wù)由公共部門、營利組織、非營利組織和家庭社區(qū)共同負(fù)擔(dān)，又強(qiáng)調(diào)了非營利組織的參與，“分權(quán)”與“參與”這是市場經(jīng)濟(jì)“有限政府”的必然，也給我們研究養(yǎng)老服務(wù)財政供給的投資主體、運(yùn)作模式等問題奠定了理論基礎(chǔ)。

在政府作用認(rèn)識方面，傳統(tǒng)的家庭保障已經(jīng)無法應(yīng)對老齡化問題，應(yīng)加強(qiáng)政府責(zé)任（熊巍俊，1994），但養(yǎng)老責(zé)任不能全部推給政府（吳玉韶，2012），不能讓養(yǎng)老保障成為某些西方福利國家那樣的“財政包袱”（周小川，2005）；在社會化養(yǎng)老方面，可由政府主導(dǎo)、組織全社會參與的社會養(yǎng)老服務(wù)體系來承擔(dān)愈來愈多的責(zé)任（鄒滄萍，2011），建立完善以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的養(yǎng)老服務(wù)體系（李學(xué)舉，2008）；關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)，李芳凡、廖成麗（2009）提出把養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)重點放在農(nóng)村地區(qū)；關(guān)于社會福利機(jī)構(gòu)的財政投入問題，張時飛（2009）探討過我國新增養(yǎng)老床位的財政需求，以單床位10000元左右的財政補(bǔ)貼為標(biāo)準(zhǔn)，估算政府所需財政投入為245億元，但關(guān)于此類問題的研究較少，這是對養(yǎng)老服務(wù)財政供給的測算；董紅亞（2010）建議應(yīng)加快養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展，政府應(yīng)給以政策和資金的扶持；在支持養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的財稅政策方面，靳東升、白景明（2012）認(rèn)為要建立退休人員基本養(yǎng)老金待遇與工資增長、物價上漲等因素聯(lián)動機(jī)制，劉紅芹、劉強(qiáng)（2012）提出政府應(yīng)購買居家養(yǎng)老服務(wù)。發(fā)展中國家和“未富先老”，這是我們研究的背景和前提條件，結(jié)合國情提供“廣覆蓋，低層次”和“公平，共享”的養(yǎng)老服務(wù)，在此框架下財政投入資金的范圍、規(guī)模、投入主體等問題是財政視角下未來研究的趨勢。

三、我國養(yǎng)老服務(wù)供需現(xiàn)狀

1.養(yǎng)老服務(wù)供給主體單一。目前我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)仍以公辦為主，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展滯緩。截至2011年底，全國各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)共4萬多家，其中大部分是公辦機(jī)構(gòu)，民辦機(jī)構(gòu)床位數(shù)只占總床位數(shù)的1/3左右。公辦養(yǎng)老院一般由政府財政資助，設(shè)施完善、服務(wù)齊全、收費(fèi)合理、交通便利，便于就醫(yī)和探望，但是床位緊張，入住門檻較高，很難達(dá)到惠及所有有養(yǎng)老需求的老年人，而數(shù)量上不占優(yōu)勢的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)兩極分化嚴(yán)重，一部分地理環(huán)境、醫(yī)療設(shè)施、護(hù)工素質(zhì)、監(jiān)督管理等基本條件令人堪憂，一部分條件較好的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)卻較高，形成“公辦養(yǎng)老院住不進(jìn)，好民辦養(yǎng)老院住不起，差民辦養(yǎng)老院沒人敢住”的養(yǎng)老困境。

2.養(yǎng)老服務(wù)資源供求失衡。以床位為例，目前我國老年人口為1.69億，養(yǎng)老床位約250萬張，每千名老人占有養(yǎng)老床位不到15張，不僅與發(fā)達(dá)國家平均每千名老人占有養(yǎng)老床位數(shù)約70張的水平差距很大，也低于有些發(fā)展中國家如羅馬尼亞、巴西每千名老人占有養(yǎng)老床位20至30張的水平。①數(shù)據(jù)來源：民政部網(wǎng)站，http：//www.mca.gov.cn/到2011年底，全國各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老床位314.9萬張，床位數(shù)占老人總數(shù)比例僅為1.77%。②國務(wù)院辦公廳：《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）》，2011年。社區(qū)日間照料床位僅占全部養(yǎng)老床位的1%，既遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家的3%-5%，也落后于一些發(fā)展中國家的1%-3%的水平。但在現(xiàn)實中，根據(jù)我們的調(diào)研，很多社區(qū)缺乏人員配備和資金保障，設(shè)備簡陋，沒有專門的醫(yī)護(hù)人員，原本存在的日間照料室早已廢棄，形同虛設(shè)。

3.養(yǎng)老服務(wù)模式趨于社區(qū)居家為主。目前，我國主要的養(yǎng)老方式包括三種，即家庭養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老及居家養(yǎng)老。面對巨大的養(yǎng)老壓力，哪一種模式最為有效呢？在財政支持方面，居家養(yǎng)老服務(wù)模式中所有老人都能享受到財政的支持，而在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老中，政府財政只照顧到了一部分老人，有悖于公平和平等的原則。在政府角色方面，居家養(yǎng)老模式中，政府一改“全能”的角色而成為主導(dǎo)者，與市場、社會共同協(xié)作。在受益者方面，居家養(yǎng)老服務(wù)的受益者為所有老人，而機(jī)構(gòu)養(yǎng)老則有一定的局限性。在均等化方面，居家養(yǎng)老服務(wù)做到了起點均等、過程均等、結(jié)果均等；而其他兩種養(yǎng)老模式則不具備這一特點。許多調(diào)查顯示，大多數(shù)老年人希望在家養(yǎng)老護(hù)理，一般只會在生活完全不能自理而身邊又無人照顧的情況下才會選擇去養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)。這就使社區(qū)養(yǎng)老模式以其既能滿足老人居家的心愿，又能得到照顧、醫(yī)療、娛樂等所有服務(wù)，成為一條現(xiàn)實的、適宜的理想選擇。

四、養(yǎng)老服務(wù)財政供給機(jī)制建立的制約因素

1.財政支出制度的安排難以起到“托底”保障作用。一是制度缺失。中央和地方政府財權(quán)事權(quán)劃分的不明晰，養(yǎng)老和醫(yī)療等社會保障體系不完善，城鄉(xiāng)兩元制社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等。二是投入不足。養(yǎng)老服務(wù)供給需要配備適老基礎(chǔ)設(shè)施、專業(yè)服務(wù)人員等，而當(dāng)前的財政投入明顯不足。三是政策缺陷。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)缺乏宏觀規(guī)劃和政策扶持，目前還沒有形成統(tǒng)一長效的政策指導(dǎo)和支持體系，也沒有建立國家統(tǒng)一的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范化管理制度。

2.現(xiàn)行的稅負(fù)水平及稅制結(jié)構(gòu)使政府在政策選擇上陷入兩難境地。其一，人口老齡化的加劇對提高宏觀稅負(fù)水平提出了客觀要求，但當(dāng)前我國稅負(fù)水平已經(jīng)處于較高水平，以此增加財力保障老齡化支出的空間已經(jīng)比較有限。其二，當(dāng)前的稅收激勵未能充分考慮老齡化支出的特殊需要以及對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的扶持，如現(xiàn)行增值稅、營業(yè)稅并存，對服務(wù)收入全額征收營業(yè)稅，投入物的進(jìn)項增值稅不能扣除，存在重復(fù)征稅；現(xiàn)行個人所得稅中缺乏贍養(yǎng)費(fèi)用的稅前扣除規(guī)定等。

五、構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)財政供給機(jī)制的基本思路

（一）政府轉(zhuǎn)變職能，找準(zhǔn)角色定位

1.政府是養(yǎng)老服務(wù)的主導(dǎo)者，而不是服務(wù)的直接提供者，鼓勵養(yǎng)老服務(wù)社會化、產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化發(fā)展，這是養(yǎng)老服務(wù)財政供給的指導(dǎo)思想，也是發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)體系的基本宗旨。

2.政府要建立健全相關(guān)法律法規(guī)及相應(yīng)的認(rèn)證體系，規(guī)定統(tǒng)一的養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)化考核，建立養(yǎng)老服務(wù)準(zhǔn)入、退出、監(jiān)管制度，加大執(zhí)法力度，規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)市場行為；建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等級評定制度、老年人入院評估、養(yǎng)老服務(wù)需求評估等評估制度；建立健全社會保障體系，并確保養(yǎng)老金的增值保值；

3.政府應(yīng)引導(dǎo)民間資金進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)市場，并設(shè)立與公立養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)一致的優(yōu)惠政策，如對民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)給予建設(shè)用地、資金籌集、財政補(bǔ)貼、稅收支出等多方面的優(yōu)惠，提高社會資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)的積極性。

（二）支持養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展的財政支出政策

1.界定各層級政府在養(yǎng)老服務(wù)供給中的地位和投入規(guī)模。依據(jù)公共產(chǎn)品提供的層次性理論，地方政府比中央政府更了解當(dāng)?shù)鼐用竦钠门c信息，也更了解地方公共品供給的成本與收益水平，因此養(yǎng)老服務(wù)供給要以地方政府為實施主體，中央政府則負(fù)責(zé)總體規(guī)劃及資金保障。另外，中央政府要規(guī)范和完善對各地方政府特別是財力不足地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付制度，使每千名老年人擁有30張養(yǎng)老床位數(shù)目標(biāo)盡早實現(xiàn)。

2.建立社會保障預(yù)算，減輕財政支出壓力。通過建立社會保障預(yù)算，能全面準(zhǔn)確的反映財政社會保障收支情況，強(qiáng)化社會保障資金的預(yù)算約束和財務(wù)管理機(jī)制；各級政府要建立養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼專項資金，條件成熟時建立養(yǎng)老服務(wù)專項預(yù)算。

3.建立養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度。作為有限政府和發(fā)展中國家，現(xiàn)實的服務(wù)補(bǔ)貼范圍應(yīng)當(dāng)為困難老年人；養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)可以通過養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的護(hù)理費(fèi)進(jìn)行測算；養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼發(fā)放方式應(yīng)直接發(fā)放到個人；測算養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼資金則主要依據(jù)補(bǔ)貼對象的人數(shù)和標(biāo)準(zhǔn)。在全國提供較為統(tǒng)一的高質(zhì)量政府供給型養(yǎng)老服務(wù)，財政的壓力相當(dāng)巨大，所以補(bǔ)貼一定要結(jié)合各地具體經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。

4.推廣政府購買基本居家養(yǎng)老服務(wù)。這是在養(yǎng)老服務(wù)中引入市場競爭機(jī)制的一種制度安排，政府并不直接提供具體服務(wù)，而是通過政府采購等方式取得養(yǎng)老服務(wù)并以向老人發(fā)放養(yǎng)老服務(wù)券、設(shè)置居家養(yǎng)老服務(wù)點等多種形式開展服務(wù)。這是公共產(chǎn)品由私人生產(chǎn)，政府提供的一種方式。

（三）支持養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展的稅收政策

1.“未富先老”的特殊國情使得人們對于養(yǎng)老服務(wù)的需求彈性較高，而養(yǎng)老服務(wù)由于投資大、回報慢、盈利水平有限，除了政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)大部分投資責(zé)任之外，民間資本很難自發(fā)地投入，需要政府采用減稅等手段予以引導(dǎo)。而且養(yǎng)老服務(wù)業(yè)屬于第三產(chǎn)業(yè)，是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)中的重要組成部分，涉及的領(lǐng)域廣（如家政、醫(yī)療保健服務(wù)等），與之相關(guān)的行業(yè)多（如房地產(chǎn)業(yè)等），能夠促進(jìn)外來務(wù)工人員和城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員的就業(yè)和再就業(yè)，加大政府稅收支持力度更為必要。

2.對提供老年服務(wù)及生產(chǎn)老年護(hù)理用品的納稅人實行營業(yè)稅轉(zhuǎn)增值稅的改革，根據(jù)這類企業(yè)的具體情況制定過渡政策，減輕其雙重征稅的稅收負(fù)擔(dān)。

3.以房養(yǎng)老是國際上廣為流行的模式，人口密度大的日本已有30%的老人采行以房養(yǎng)老模式，美國早在20世紀(jì)60年代就開始試行這種模式。政府應(yīng)鼓勵有產(chǎn)權(quán)房老人采用以房養(yǎng)老模式，對采用住房養(yǎng)老模式的老人免征房產(chǎn)稅。

4.在制定個人所得稅扣除標(biāo)準(zhǔn)時，可考慮對與老人居住在一起的子女的所得收入的費(fèi)用扣除額，或者測算出一個扣除系數(shù)，實現(xiàn)贍養(yǎng)費(fèi)用的稅前扣除。

〔1〕趙東霞，王金羽.遼寧養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的財政政策支持.經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2012（28）.

〔2〕UNDP“促進(jìn)中國養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展的財稅政策研究”課題組.促進(jìn)中國養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展的財稅政策研究.財政研究，2012（4）.

〔3〕陳智.淺析應(yīng)對人口老齡化的公共政策.特區(qū)經(jīng)濟(jì)，2012（6）.

〔4〕于戈，劉曉梅.論我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展研究.甘肅社會科學(xué)，2011（5）.