環(huán)境治理的制度創(chuàng)新與邏輯

倪咸林　楊志云

作者簡介：1.倪咸林（1980-），男，安徽阜陽人，中國人民大學公共管理學

院博士生；

2.楊志云（1983-），男，湖北荊門人，北京科技大學文法學院講師，博士。

（1中國人民大學，北京100872；2北京科技大學，北京100083）摘要：

山西是中國生態(tài)環(huán)境破壞的縮影，也是環(huán)境治理的典型個案。環(huán)境屬性、行

動者以及制度與技術(shù)提供了理解山西環(huán)境治理的邏輯框架。面對地方保護主

義、信息不對稱、環(huán)境執(zhí)法權(quán)力分散、執(zhí)法手段單一的傳統(tǒng)困境，山西通過

在環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域?qū)嵤┛冃Э己伺c問責、區(qū)域（流域）限批以及公民參與監(jiān)督

，創(chuàng)新監(jiān)管制度；在環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域推行跨部門聯(lián)合執(zhí)法、環(huán)境執(zhí)法賦權(quán)以及

末位淘汰等制度設(shè)計，創(chuàng)新執(zhí)法制度，實現(xiàn)環(huán)境治理績效的改進?，F(xiàn)行的制

度邏輯在于強制和處罰，具有明顯的階段性特征，未來的治理邏輯有賴于更

多地依靠市場調(diào)節(jié)和自愿遵從的制度轉(zhuǎn)型，在制度激勵和可持續(xù)發(fā)展方面尋

找更完美的結(jié)合點。

關(guān)鍵詞：環(huán)境治理；環(huán)境監(jiān)管；環(huán)境執(zhí)法；制度創(chuàng)新

中圖分類號：D922.6文獻標識碼：A文章編號：1008-7168（2013

）01-0094-06

長期以來，自然環(huán)境被當作經(jīng)濟發(fā)展的工具，在經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護方面，

存在以犧牲環(huán)境為代價換取經(jīng)濟短期增長的觀念，導致經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境容量

之間存在張力。越是資源稟賦高的地區(qū)，這種張力往往越突出。

山西因其豐富的自然資源而聞名，尤以煤炭聞名全國，故有“煤鄉(xiāng)”之稱。

同時，由于歷史的原因，山西形成了高能耗、重污染型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，在占全國

1/60的土地上生產(chǎn)了全國1/4的煤、2/5的焦、1/17的火電。大規(guī)模的資源開

發(fā)利用，在為全國提供能源支持、為全省提供財力支持的同時，也造成了嚴

重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞[1]，成為“污染之都”。如何破解“資源詛咒”和

“環(huán)境污染”的雙重困境，真正走出一條資源、環(huán)境和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的道

路成為山西經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的最大挑戰(zhàn)。

面對環(huán)境污染問題帶來的內(nèi)在挑戰(zhàn)和外在壓力，從2006年開始，山西省各級

環(huán)保部門強化環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境執(zhí)法，掀起了外界稱之為“環(huán)保風暴”的系列

創(chuàng)新舉措，開啟了環(huán)境治理的“機會之窗”。山西省遵循環(huán)境保護的政治邏

輯、經(jīng)濟邏輯和技術(shù)邏輯，進行環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境執(zhí)法的制度建設(shè)和能力建設(shè)

，在短期內(nèi)取得了卓越的環(huán)境治理績效。

山西的環(huán)境治理在短期內(nèi)能夠突破環(huán)境管理體制的弊端和障礙，帶來環(huán)境治

理績效的改進，離不開治理制度創(chuàng)新。從治理的角度，監(jiān)管和執(zhí)法是有效的

環(huán)境治理制度和運行機制的核心。那么，山西是如何通過監(jiān)管和執(zhí)法治理制

度創(chuàng)新來構(gòu)建良好的激勵結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)環(huán)境保護和環(huán)境質(zhì)量提升的意圖呢？這

一問題包括三個子問題：山西環(huán)境治理制度的理論基礎(chǔ)是什么？環(huán)境監(jiān)管和

環(huán)境執(zhí)法的傳統(tǒng)困境是什么？新的制度安排的內(nèi)在邏輯是什么？本文嘗試運

用制度分析與發(fā)展的框架，按照制度-行為邏輯，解釋上述問題，并嘗試初步

回答新的制度邏輯基礎(chǔ)。

二、環(huán)境屬性、行動者與行為選擇：山西環(huán)境治理的內(nèi)在邏輯環(huán)境治理制度

的有效性，取決于環(huán)境物品的屬性，環(huán)境領(lǐng)域的行動者之間的關(guān)系，以及互

動規(guī)則的匹配性。本文借鑒制度分析與發(fā)展（Institutional Analysis and

Development，簡稱IAD）[2]（pp.4590）和社會-生態(tài)系統(tǒng)（Social-

Ecological Systems）的框架[3]，構(gòu)建出環(huán)境屬性、行動者及其在特定制度

規(guī)則中的行為選擇邏輯的概念框架（參見圖1）。圖1環(huán)境監(jiān)管與環(huán)境執(zhí)法的

邏輯框架

（一）環(huán)境屬性

環(huán)境要素包括大氣、水、固體廢棄物、噪音等多個方面，嵌入?yún)^(qū)域、流域和

行政區(qū)以后，環(huán)境問題將凸顯出復雜性和多樣性的特質(zhì)。有關(guān)環(huán)境屬性的理

論主要來源于物品理論和外部性理論。根據(jù)非排他性和非競爭性的標準，環(huán)

境具有公共物品的屬性，一個清潔的環(huán)境，可以被看作是一種公共物品，而

污染則可以被看作一種“公共破壞”或公害物品[4]（p.39）。隨著物品理論

的發(fā)展，環(huán)境要素存在公共物品程度上的差異，更多的具有俱樂部產(chǎn)品或公

共池塘資源的屬性；在范圍上具有屬地公共物品或流域公共物品的差異。環(huán)

境屬性的跨界性和本地性，使得環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境執(zhí)法的區(qū)域性制度和地方性

制度同等重要。根據(jù)外部性理論，環(huán)境保護具有外部正效應(yīng)；環(huán)境污染具有

外部負效應(yīng)，成本與收益的不一致是環(huán)境污染的誘因。這需要制度和技術(shù)來

扭轉(zhuǎn)環(huán)境污染的驅(qū)動方向，激發(fā)環(huán)境領(lǐng)域的行動者遵從環(huán)境法律制度，實施

環(huán)境保護。

（二）環(huán)境領(lǐng)域的行動者

環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境執(zhí)法涉及眾多的利益相關(guān)者，這意味著環(huán)境治理過程充滿博

弈，環(huán)境績效存在不確定性。環(huán)境領(lǐng)域的行動者主要包括政府、企業(yè)、公民

和社會組織。實際上，環(huán)境領(lǐng)域的行動者并非內(nèi)部同質(zhì)性的三個組成部分。

地方政府與環(huán)境保護部門之間、環(huán)保部門與其他環(huán)境管理職能部門之間、上

下級環(huán)保部門之間、環(huán)保部門與社會服務(wù)主體之間，其內(nèi)部的目標取向都并

非完全一致。企業(yè)作為環(huán)境污染的主要實施者，行為取向也并非完全相同，

從對環(huán)境保護的自愿遵從和認同程度的高低看，具有防衛(wèi)性守法、制度性守

法和忠誠性守法三種行為取向[5]。各種企業(yè)因其在地方經(jīng)濟發(fā)展和納稅貢獻

等方面的地位不同，對環(huán)境法制的遵從也存在較大差異。此外，環(huán)境問題與

公民個人、環(huán)保類社會組織和媒體密切相關(guān)。公民是環(huán)境污染的受害者，也

是良好環(huán)境的受益者。媒體影響社會輿論導向，是開展環(huán)境保護宣傳和披露

環(huán)境污染事故，進行環(huán)境監(jiān)督的重要力量。環(huán)保社會組織通過調(diào)查、研究、

監(jiān)督、呼吁等方式推動環(huán)境保護，成為環(huán)保領(lǐng)域重要的行動者之一。

（三）行動者的選擇邏輯

環(huán)境要素的多樣性、環(huán)境問題的復雜性，行動者利益取向的多元性，使得環(huán)

境治理行動過程中存在不同的選擇邏輯。行動者在特定制度環(huán)境下的行為選

擇成為環(huán)境治理制度創(chuàng)設(shè)的理論基礎(chǔ)。

在壓力型體制下，政治錦標賽是政府績效和官員晉升的一種重要激勵機制[6]

（pp.1521），官員晉升的主要依據(jù)是經(jīng)濟發(fā)展，特別是GDP增長速度、產(chǎn)

值大小和財政收入高低。為了取得更大的政績，地方政府往往將重心放在片

面追求經(jīng)濟增長上，特別是通過招商引資，增加稅收和財政收入，獲得晉升

的績效空間。在政治激勵和財政約束的制度背景下，環(huán)境保護在地方政府注

意力分配中并不處于優(yōu)先位置。一些地方政府甚至會以犧牲環(huán)境為代價來換

取經(jīng)濟增長。地方政府的環(huán)境監(jiān)管出現(xiàn)有法不依、執(zhí)法不嚴、監(jiān)管不力的困

境就成為一種常態(tài)[7]。

現(xiàn)行的“統(tǒng)一監(jiān)督管理與分級分部門相結(jié)合”的環(huán)境管理體制使得環(huán)境監(jiān)管

和執(zhí)法容易陷入“九龍治水”的困局。各級政府的環(huán)保部門是環(huán)境保護的主

要責任人。環(huán)保部門依靠地方政府提供財政資金和人力資源，卻要執(zhí)行來自

環(huán)保部門的政策指導。在這種雙權(quán)威結(jié)構(gòu)中[8]，環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法

行為需要得到同級地方政府的支持，需要與其他分管部門進行協(xié)調(diào)，其結(jié)果

是環(huán)保部門的統(tǒng)一監(jiān)管和執(zhí)法責任難以落到實處。

環(huán)境污染的外部性導致其成本大多由公眾承擔，企業(yè)天然地具有環(huán)境違法的

沖動。在缺乏有效監(jiān)管的情況下，“環(huán)境違法成本低、環(huán)境守法成本高”，

追求效用和利潤最大化的個人和企業(yè)傾向于過度污染而不承擔相應(yīng)后果。對

于納稅大戶，地方政府出于經(jīng)濟方面的考慮，往往對其違法行為給予偏袒和

保護，進一步助長了企業(yè)的違法行為。

公眾能從一個健康舒適的環(huán)境中獲益，但外部性和集體行動的困境挑戰(zhàn)人類

對環(huán)境和自然資源進行保護、防治污染和解決環(huán)境沖突的能力。減少污染和

保護環(huán)境的成本通常由一小部分社會主體承擔，而收益（比如清潔的空氣）

則由社會成員所共享。在集體行動中，搭便車的行為會阻礙個人或企業(yè)采取

積極的措施來改善環(huán)境質(zhì)量。環(huán)保社會組織和新聞媒體則通過將環(huán)境信息告

知公眾，形成環(huán)境保護的公眾壓力。這種外在約束有助于環(huán)保部門和地方政

府更好地回應(yīng)環(huán)境保護的訴求。

綜合以上分析，在現(xiàn)行制度框架下環(huán)境治理面臨各種挑戰(zhàn)：在環(huán)境監(jiān)管和環(huán)

境執(zhí)法時，由于環(huán)境監(jiān)管權(quán)的分散性、地方環(huán)保部門的雙重領(lǐng)導體制、信息

不對稱等問題，他們不僅要同污染者博弈，同時還要努力爭取地方政府及其

相關(guān)部門對監(jiān)管和執(zhí)法行動的支持。此外，對于跨區(qū)域或流域性的環(huán)境污染

問題，監(jiān)管者的管轄權(quán)與環(huán)境問題的范圍并不重合，有限的監(jiān)管能力也限制

了環(huán)境法規(guī)和政策發(fā)揮實效。

二、環(huán)境監(jiān)管的傳統(tǒng)困境與山西的制度邏輯環(huán)境監(jiān)管作為一種過程性的政策

工具，直接面臨著兩個方面的困境，即企業(yè)環(huán)境違法行為的信息不對稱以及

現(xiàn)行體制下地方保護主義導致的監(jiān)管失效。各級地方環(huán)保機關(guān)的財政經(jīng)費和

人員編制兩項“硬資源”都依賴于同級地方政府，因此，在某種程度上，環(huán)

境治理的“網(wǎng)格結(jié)構(gòu)”和“矩陣結(jié)構(gòu)”導致地方保護主義對環(huán)境監(jiān)管的“侵

蝕”更為突出[9]。不僅如此，政府監(jiān)管的法規(guī)、組織和程序都存在較多問題

，進一步削弱了環(huán)境監(jiān)管能力。

山西環(huán)境治理制度創(chuàng)新的一個重要維度就是通過新的制度設(shè)計從根本上改變

環(huán)境監(jiān)管的“短板”（參見表1）。環(huán)境考核制度、環(huán)境考評制度和環(huán)境問責

制度實現(xiàn)了環(huán)境保護與地方政府發(fā)展目標的有效結(jié)合；區(qū)域（流域）限批制

度打破了行政區(qū)與生態(tài)區(qū)域的分割狀態(tài)，形成區(qū)域（流域）環(huán)境保護的共同

體；污染源自動監(jiān)控利用技術(shù)工具改變信息不對稱狀況，實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管、預

警與控制的一體化；公民參與制度改變了集體的環(huán)境無意識狀況，激發(fā)了環(huán)

境社會監(jiān)管集體行動合力。

地方保護主義源于兩個意圖，一是地方政府為了實現(xiàn)政績訴求而忽視環(huán)境污

染源，甚至依靠行政權(quán)力與環(huán)境保護機關(guān)和污染企業(yè)形成合謀[10]。二是在

與其他地區(qū)競爭中采取“零和博弈”策略，轉(zhuǎn)移環(huán)境外部效應(yīng)，導致區(qū)域（

流域）環(huán)境行動陷入集體困境。前者造成地區(qū)內(nèi)環(huán)境污染問題，后者則造成

區(qū)域和流域環(huán)境污染的惡化。在此背景下，政府和企業(yè)這兩類關(guān)鍵環(huán)境行動

者在動態(tài)互動中不僅削弱了本就脆弱的環(huán)境監(jiān)管制度結(jié)構(gòu)，而且將負外部效

應(yīng)轉(zhuǎn)移的“潛意識”這一傳統(tǒng)路徑固化。打破“路徑依賴”的關(guān)鍵是在現(xiàn)行

體制下通過強力驅(qū)動的制度創(chuàng)新實現(xiàn)治理和互動結(jié)構(gòu)的重塑。在壓力型體制

下，有效的績效評估和問責制度將有助于實現(xiàn)內(nèi)部控制和外部責任的統(tǒng)一

[11]。在山西環(huán)境制度創(chuàng)新改革過程中，先后有103名環(huán)保不作為的領(lǐng)導干部

受到了處分；退出全國環(huán)境空氣質(zhì)量倒數(shù)前10位的7個城市獲得了200萬元的

獎勵；對跨界斷面水質(zhì)考核低于考核標準的5個城市，從地方財政中扣繳了

3580萬元的巨額罰款①。由此，山西環(huán)境治理的危機和強力改革為績效考核

文本轉(zhuǎn)化成可信承諾提供了契機。

表1地方保護、信息不對稱與環(huán)境監(jiān)管的制度選項

傳統(tǒng)困境行動者與核心問題制度設(shè)計制度規(guī)范地方保

護主義地方政府政績追求與環(huán)保對政府的體制依賴環(huán)境績效考核與領(lǐng)導干部

問責制度《山西省環(huán)境保護違法違紀行為處分暫行規(guī)定》

《山西省領(lǐng)導干部工作實績考核暫行辦法》

《山西省關(guān)于市縣黨政主要領(lǐng)導干部科學考評暫行辦法》地方政府競爭與環(huán)

境集體行動困境區(qū)域（流域）限批制度《關(guān)于暫停河津市建設(shè)項目環(huán)評審批

的通知》

《關(guān)于實行地表水跨界斷面水質(zhì)考核生態(tài)補償機制的通知》信息

不對稱環(huán)保部門監(jiān)管技術(shù)與信息不對稱污染源自動監(jiān)控技術(shù)《關(guān)于在全省重

點污染企業(yè)推廣建設(shè)污染源自動監(jiān)控系統(tǒng)實施意見》

《山西省重點工業(yè)污染監(jiān)督條例》公民環(huán)境權(quán)益與監(jiān)管社會化環(huán)境信息披露

與公民參與制度《山西省環(huán)境保護公眾參與辦法》

區(qū)域和流域環(huán)境因為“嵌入”多個地方政府，上下游政府之間、相鄰轄區(qū)政

府之間往往利用鄰避政治（Not In My Backyard）將環(huán)境污染的成本轉(zhuǎn)移到

相鄰地區(qū)[12]。為了改變地方政府的行為邏輯，必須把區(qū)域環(huán)境質(zhì)量和流域

斷面治理納入制度體系。區(qū)域（流域）限批制度就是實踐這一邏輯的創(chuàng)設(shè)。

“區(qū)域限批”是指如果一家企業(yè)或一個地區(qū)出現(xiàn)嚴重環(huán)保違規(guī)的事件，環(huán)保

部門有權(quán)暫停這一企業(yè)或這一地區(qū)所有新建項目的審批，直至該企業(yè)或該地

區(qū)完成整改。按照區(qū)域生態(tài)管理方式，加強區(qū)域、流域環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機構(gòu)之

間的溝通與協(xié)調(diào)，健全區(qū)域、流域環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法協(xié)作機制，實現(xiàn)“定期會晤

、聯(lián)合執(zhí)法、共同監(jiān)測、信息共享”，遏制跨界、跨轄區(qū)污染事件發(fā)生。區(qū)

域（流域）限批制度實施以來，山西省已經(jīng)對孝義、河津等15個縣（市）實

施過區(qū)域限批，促進了區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的改善。

在破除地方保護主義難題后，環(huán)境治理還面臨著信息不對稱的制度和技術(shù)難

題，這成為監(jiān)管不力的主要原因。作為監(jiān)管機構(gòu)的環(huán)保部門，一個主要的活

動是收集信息[13]（pp.4142）。山西省在解決環(huán)境監(jiān)管信息不對稱方面，

采用技術(shù)和制度兩種邏輯。通過組織化路徑，增加機構(gòu)和擴大編制在現(xiàn)行體

制下空間非常有限，技術(shù)上的創(chuàng)新成為降低監(jiān)管成本、提高監(jiān)管效能的關(guān)鍵

。山西省環(huán)保部門深刻理解信息技術(shù)對環(huán)境保護的支撐力，在全國率先實現(xiàn)

全省119個縣（市、區(qū)）全部建設(shè)大氣環(huán)境質(zhì)量自動監(jiān)測中心站113個、子站

259個，形成省、市、縣污染源監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)體系。實現(xiàn)對666家重點排污企業(yè)在

線自動監(jiān)控，共監(jiān)控廢氣排放點912個，廢水排放點386個，污染凈化設(shè)施

1300個②。自動監(jiān)控技術(shù)系統(tǒng)解決了人工監(jiān)測難以全面準確掌握污染源排污

信息的問題，對隨意排污的企業(yè)形成威懾，提高企業(yè)排污凈化設(shè)施的運行率

，量化了主要排污企業(yè)的污染物排放，推動環(huán)境監(jiān)管手段由粗放型向精細化

邁進。

擴大監(jiān)管主體的范圍和改變監(jiān)管模式也是彌補信息不對稱帶來的環(huán)境監(jiān)管真

空和盲點的重要突破口。由于污染會涉及每個人的利益，尤其是受污染源影

響的公眾（他們本來就是環(huán)境監(jiān)管的主要參與者），因此，通過集體行動，

公眾與媒體、企業(yè)、社區(qū)等多方主體聯(lián)系起來，把監(jiān)管建立在社會自治基礎(chǔ)

上，這不僅可以降低政府監(jiān)管成本、提高監(jiān)管效率，甚至還能打破政府與企

業(yè)之間的潛在的共謀可能性?！渡轿魇…h(huán)境保護公眾參與辦法》從制度激勵

上明確政府和企業(yè)公開環(huán)保信息，接受公眾環(huán)境監(jiān)督的義務(wù)，并對積極舉報

污染源的公眾給予獎勵。此外，充分發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督作用，邀請新聞媒

體批評曝光企業(yè)的環(huán)境違法現(xiàn)象以及地方保護主義的行為。第三方監(jiān)管機制

增加了政府不作為的政治成本以及企業(yè)的聲譽成本[14]，在一定程度上代表

了環(huán)境監(jiān)管的未來方向。

由此可見，通過制度激勵和制度細節(jié)的設(shè)計，環(huán)境保護目標責任制、環(huán)?！?/p>

一票否決”制、環(huán)境保護違法處分辦法以及區(qū)域流域限批制度和公眾參與制

度，使環(huán)境保護由政治意志轉(zhuǎn)化成科學考評指標、從封閉監(jiān)管轉(zhuǎn)向有限開放

監(jiān)管，打破了傳統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)管的困境。

三、環(huán)境執(zhí)法的現(xiàn)實困境與山西的制度設(shè)計環(huán)境執(zhí)法作為一種結(jié)果導向的政

策工具，對企業(yè)的環(huán)境違法行為進行“糾錯”和懲罰。傳統(tǒng)上，環(huán)境執(zhí)法面

臨多個方面的現(xiàn)實困境：執(zhí)法過程的地方保護主義，執(zhí)法手段單一，執(zhí)法權(quán)

限缺乏必要懲處工具[15]；環(huán)境執(zhí)法權(quán)限配置不合理，過于分散[16]；執(zhí)法

方式過于依賴行政手段，而環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)又面臨能力困境。

山西環(huán)境治理制度創(chuàng)新的另外一個維度就是通過環(huán)境執(zhí)法機制設(shè)計從根本上

改變“執(zhí)法疲軟”的積弊（參見表2）。多部門聯(lián)合執(zhí)法改變了環(huán)境執(zhí)法權(quán)過

于分散的弊病，形成了執(zhí)法的組合力；賦予環(huán)保部門查封、關(guān)停等執(zhí)法權(quán)力

，形成了執(zhí)法的威懾力；末位淘汰和市場激勵制度實現(xiàn)環(huán)境污染產(chǎn)業(yè)的整體

性淘汰升級，形成了執(zhí)法的激勵力。

表2賦權(quán)、跨部門合作與環(huán)境執(zhí)法的制度選項

傳統(tǒng)困境行動者與核心問題制度設(shè)計制度規(guī)范執(zhí)法權(quán)分散環(huán)保、水利、交通

、建設(shè)、公安等多個部門執(zhí)法權(quán)配置不合理跨部門聯(lián)合執(zhí)法山西省環(huán)保廳、

山西省公安廳等14部門聯(lián)合執(zhí)法機制環(huán)境執(zhí)法缺乏力度地方政府干預和環(huán)保

部門執(zhí)法手段單一暫停審批、限期關(guān)停與沒收查封《山西省重點工業(yè)污染源

治理辦法》等重行政手段、輕經(jīng)濟激勵地方政府與行業(yè)落后產(chǎn)能的淘汰升級

末位淘汰制度和市場激勵分批次公布山西省環(huán)境污染末位淘汰企業(yè)名單

組織作為權(quán)力和職能的載體，其制度創(chuàng)新需要權(quán)力和職能的有機整合。山西

環(huán)保聯(lián)合執(zhí)法制度就立足于塑造新的組織運行機制。一方面，現(xiàn)行的“統(tǒng)一

監(jiān)管與專業(yè)監(jiān)管”相結(jié)合的監(jiān)管體制，環(huán)境執(zhí)法權(quán)力分散在環(huán)保、水利、交

通、建設(shè)等多個部門，執(zhí)法協(xié)調(diào)成本高。另一方面，面對眾多分散的企業(yè)，

僅僅依靠環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人力和財力資源，很難取得理想的效果?？绮块T合作

，構(gòu)建政府部門之間以及政府與其他公共部門之間的伙伴關(guān)系，成為破解執(zhí)

法權(quán)分散，權(quán)力配置不科學的有效選擇。山西省環(huán)境執(zhí)法注重發(fā)揮各部門的

資源優(yōu)勢，積極探索部門聯(lián)動執(zhí)法機制。例如，省環(huán)保廳先后與銀行、鐵路

、電力、國土、煤炭、建設(shè)、公安等14個部門建立了20項聯(lián)合執(zhí)法制度，形

成了“環(huán)保統(tǒng)一戰(zhàn)線”，擺脫環(huán)境執(zhí)法組織力量不足的困境和局限，對加強

環(huán)境執(zhí)法，提高環(huán)境執(zhí)法效能起到積極的作用。自2006年以來，部門聯(lián)動機

制先后對4420家環(huán)境違法企業(yè)采取停貸、停電、停運措施，停貸金額高達23

億元①，環(huán)境違法企業(yè)的生存空間受到最大限度的擠壓。

環(huán)境執(zhí)法權(quán)力缺乏效力長期遭到詬病，賦予環(huán)境執(zhí)法部門更多的“硬權(quán)力”

以提高執(zhí)法權(quán)威獲得越來越多的共識。西方國家甚至專門設(shè)立“環(huán)境警察”

來解決環(huán)境執(zhí)法難問題[17]。要形成環(huán)境執(zhí)法的威懾力，其賦權(quán)訴求包括直

接吊銷企業(yè)執(zhí)照，關(guān)停企業(yè)、罰沒權(quán)等。山西省通過出臺限期關(guān)停、沒收查

封等制度規(guī)范，賦予環(huán)保部門相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)力，以地方性法規(guī)的形式明確環(huán)

境執(zhí)法的權(quán)限和力度。2007年9月，山西省人大常委會審議通過地方性法規(guī)《

山西省重點工業(yè)污染監(jiān)督條例》，第一次明確授予了環(huán)保部門責令拆除、查

封、扣壓、沒收的權(quán)力，規(guī)定了環(huán)保部門責令停業(yè)、關(guān)閉、停止建設(shè)、停止

試生產(chǎn)、停止生產(chǎn)的權(quán)力。

回應(yīng)傳統(tǒng)的重行政手段、輕經(jīng)濟激勵的執(zhí)法結(jié)構(gòu)困境，在執(zhí)法過程中引入經(jīng)

濟激勵機制，實現(xiàn)企業(yè)的自愿遵從和經(jīng)濟利益有機關(guān)聯(lián)，有助于從根本上改

變環(huán)境執(zhí)法和守法成本高、違法成本低的格局。山西省積極推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)和

技術(shù)的發(fā)展，強力實施落后產(chǎn)能淘汰制度，建立企業(yè)守法服務(wù)和激勵機制，

最大限度預防環(huán)境違法的發(fā)生。從2007年起，山西省對沒有完成環(huán)境污染末

位淘汰任務(wù)的市縣，暫停審批所有新增污染物排放總量的建設(shè)項目，切實淘

汰落后的產(chǎn)能，優(yōu)化升級產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。2006-2008年山西省通過末位淘汰執(zhí)法

制度，取締污染企業(yè)10000多家，淘汰落后企業(yè)4000多家，犧牲GDP近1000億

元③。與此同時，2008年9月，山西省環(huán)境保護廳和山西省物價局聯(lián)動，根據(jù)

產(chǎn)業(yè)政策和電價政策，實行脫硫電價加價政策，對建設(shè)脫硫設(shè)施并符合脫硫

標準的企業(yè)，執(zhí)行每千瓦時提高1.5分脫硫上網(wǎng)電價；對不建設(shè)脫硫設(shè)施的企

業(yè)，實行懲罰性的環(huán)保收費政策；對高污染企業(yè)提高用電價格，加大企業(yè)運

營成本，從而在逐利性的驅(qū)動下，環(huán)境保護成為企業(yè)的內(nèi)生動機。

總而言之，賦權(quán)、跨部門合作是山西環(huán)境執(zhí)法制度創(chuàng)新的內(nèi)核。更為重要的

是，通過淘汰落后產(chǎn)能和關(guān)鍵生產(chǎn)要素差別化價格機制，重構(gòu)了新的環(huán)境執(zhí)

法制度基礎(chǔ)，即將環(huán)境違法行為還原為一個經(jīng)濟問題。環(huán)境違法無非是將生

產(chǎn)經(jīng)營活動中的外部負效應(yīng)轉(zhuǎn)移，讓社會為其承擔經(jīng)濟活動的不經(jīng)濟后果。

在新的執(zhí)法邏輯下，對企業(yè)的環(huán)境違法行為，以經(jīng)濟負激勵制裁企業(yè)的外部

負效應(yīng)最有效。

四、環(huán)境治理、制度激勵與可持續(xù)發(fā)展

山西曾被稱為“污染之都”，環(huán)境污染問題在這一獨特的地理空間給環(huán)境治

理帶來了巨大的挑戰(zhàn)。山西環(huán)境治理創(chuàng)新以個案的方式嘗試性地回答了：在

一個生態(tài)環(huán)境嚴重破壞的地區(qū)，如何通過環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境執(zhí)法制度創(chuàng)新，來

推動發(fā)展模式的升級，實現(xiàn)制度激勵與可持續(xù)發(fā)展的意圖。環(huán)境治理的制度

邏輯和制度細節(jié)包括一個多元的治理結(jié)構(gòu)、一套強力的制度體系、一系列健

全的監(jiān)管執(zhí)法方式，而環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境執(zhí)法是其制度創(chuàng)新的關(guān)鍵。

山西環(huán)境治理制度創(chuàng)新，不僅帶來環(huán)境治理主觀績效和客觀績效的改進，而

且體現(xiàn)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的兼容。環(huán)境政治意志力、環(huán)境經(jīng)濟激勵力和環(huán)

境法治強制力、環(huán)境民主輿論力，這些制度合力導致山西環(huán)境治理績效明顯

改善。不僅如此，始于2006年環(huán)境治理創(chuàng)新破解了“資源的詛咒”。山西礦

產(chǎn)資源豐裕，長期以來形成了資源依賴的低端產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，導致粗放型的經(jīng)濟

增長而非集約的經(jīng)濟發(fā)展。這些制度合力的結(jié)果是在政府和環(huán)保部門、企業(yè)

和社會達成了環(huán)境治理和可持續(xù)發(fā)展的共識，實現(xiàn)環(huán)境優(yōu)化經(jīng)濟增長的結(jié)果

。

在強力推動環(huán)境監(jiān)管與環(huán)境執(zhí)法制度創(chuàng)新實踐后，山西成為了首個省級“國

家資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗區(qū)”，享有資源利用、環(huán)境保護與經(jīng)濟

增長的“先行先試”權(quán)。這意味著山西的環(huán)境治理迎來新的契機，也需要新

的制度邏輯。從現(xiàn)有制度設(shè)計的出發(fā)點來看，山西環(huán)境治理創(chuàng)新的一系列制

度激勵措施更多的是基于政治和權(quán)力邏輯，即強制性和處罰性的政策工具；

而基于市場和權(quán)利邏輯的制度設(shè)計，即自愿性和獎勵性的政策工具相對較弱

[18]（p.42），而這正是未來制度邏輯的基礎(chǔ)。毫無疑問，面對嚴峻環(huán)境污

染的歷史和現(xiàn)實，只有依靠環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境執(zhí)法的強力才能改變傳統(tǒng)的環(huán)境

治理“疲軟”態(tài)勢和環(huán)境持續(xù)惡化的局勢。然而，從公共治理的角度看，倚

靠強制和處罰的制度設(shè)計具有明顯的階段性特征，新的情境需要環(huán)境監(jiān)管和

執(zhí)法制度更多地依靠市場和自愿遵從的路徑深化制度轉(zhuǎn)型，在制度激勵和可

持續(xù)發(fā)展方面尋找更完美的結(jié)合點。

注釋：

①參見：《山西環(huán)保道路》 http：//www.sxhb.gov.cn/news.do？

action=info&id;=214652010年5月17日。

②參見：《信息化引領(lǐng)環(huán)境管理走向精細化》

http：//www.tyshbj.com.cn/hbj/xiangxi.asp？id={5B9BB03C7716428A

A0D365F510571116}&lanmu;=neibuxinwen&topic;=%BB%B7%B1%A3%D0%C2%CA%

D3%B5%E3&wlb;=n 2010年1月5日。

③參見：《山西環(huán)保經(jīng)驗》http：//www.sxhb.gov.cn/news.do？

action=info&id;=172702009年5月27日。

參考文獻：

[1]劉向東.“藍天碧水”三年間山西環(huán)保展新顏[J].環(huán)境保護，2009，（11

）.

[2][美]埃莉諾·奧斯特羅姆.制度分析的理性選擇：對制度分析與發(fā)展框架

的評估[C]//保羅·薩巴蒂爾政策過程理論.彭宗超，鐘開斌.北京：生活·

讀書·新知三聯(lián)書店，2004.

[3]Elinor OstromA General Framework for Analyzing Sustainability

of SocialEcological Systems[J]. Science，2009，（325）

[4]托馬斯·思德納環(huán)境與自然資源管理的政策工具[M].上海：上海三聯(lián)書

店，上海人民出版社，2005

[5]王偉域.稅收遵從：從理論到現(xiàn)實的研究[D].華中科技大學2009屆博士論

文

[6]周黎安.轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵與治理[M].上海：上海人民出版社

，2005

[7]張凌云，齊曄.地方環(huán)境監(jiān)管困境解釋——政治激勵與財政約束假說[J].

中國行政管理，2010，（3）

[8]李萱，沈曉悅，夏光.中國環(huán)保行政體制結(jié)構(gòu)初探[J].中國人口·資源與環(huán)

境，2012，（1）

[9]李萬新.中國的環(huán)境監(jiān)管與治理——理念、承諾、能力和賦權(quán)[J].公共行

政評論，2008，（5）

[10]任玉瓏，王恒炎，劉貞.環(huán)境監(jiān)管中的合謀博弈分析與防范機制[J].統(tǒng)計與

決策，2008，（17）

[11]楊宏山.政府績效評估的適用領(lǐng)域與目標模式[J].中國人民大學學報，

2012，（4）

[12]湯京平，陳金哲.新公共管理與鄰避政治：以嘉義縣市跨域合作為例[J].

政治科學論叢，2005，（23）

[13]丹尼爾·史普博.管制與市場[M].上海：上海三聯(lián)書店，上海人民出版社

，2003

[14]張學剛，鐘茂初.政府環(huán)境監(jiān)管與企業(yè)污染的博弈分析及對策研究[J].中

國人口·資源與環(huán)境，2011，（2）

[15]李宏穎.環(huán)境執(zhí)法：走出地方保護主義的怪圈[J].環(huán)境保護，2010，（9

）

[16]何燕.析中國環(huán)境執(zhí)法的現(xiàn)狀與完善[J].中國人口·資源與環(huán)境，2010，

（5）

[17]刑捷.論我國環(huán)境警察制度的重構(gòu)[J].中國人民公安大學學報（社會科學

版），2012，（2）

[18]保羅·伯特尼，羅伯特·史蒂文斯.環(huán)境保護的公共政策[M].上海：上海

三聯(lián)書店，上海人民出版社，2004[責任編輯：劉瓊蓮]