當(dāng)代中國(guó)行政問(wèn)責(zé)文化的社會(huì)學(xué)分析

作者簡(jiǎn)介：崔恒（1981-），男，山東濟(jì)南人，中南民族大學(xué)法學(xué)院講師，博

士，北京師范大學(xué)博士后在站研究人員。

（中南民族大學(xué)，湖北武漢430074）摘要：2003年以后中國(guó)的行政問(wèn)責(zé)制度

大規(guī)模建立并運(yùn)作，在取得成績(jī)的同時(shí)也存在很多問(wèn)題。除了問(wèn)責(zé)制度自身

的問(wèn)題以外，問(wèn)責(zé)文化的不足成為制約中國(guó)行政問(wèn)責(zé)制度建立與運(yùn)作的主要

原因。從政府角度看主要表現(xiàn)為行政文化缺失，包括管理價(jià)值成為公共行政

的唯一價(jià)值，“官本位”觀(guān)念根深蒂固，缺乏民主和服務(wù)意識(shí)，責(zé)任意識(shí)不

強(qiáng)，缺乏道德自律；從公民和社會(huì)角度看，表現(xiàn)為權(quán)利意識(shí)淡漠與民主參與

意識(shí)不足；公民與政府官員共同患有的公共精神匱乏與法治觀(guān)念薄弱也是行

政問(wèn)責(zé)文化危機(jī)的主要表現(xiàn)。從社會(huì)學(xué)的角度看，利益沖突、信任缺失和社

會(huì)價(jià)值失范等是造成行政問(wèn)責(zé)文化缺失的主要原因，社會(huì)學(xué)的相關(guān)理論也給

行政問(wèn)責(zé)文化的孕育與發(fā)展提供了啟示。

關(guān)鍵詞：行政問(wèn)責(zé)文化；信任缺失；社會(huì)價(jià)值失范

中圖分類(lèi)號(hào)：D523文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008-7168（2013）

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從古希臘人對(duì)“公民品德和它對(duì)民主政體的效用和穩(wěn)定的影響”[1]（p1）

的思考開(kāi)始，人們思索文化及其對(duì)政治影響的努力始終沒(méi)有停止。丹尼爾·

帕特里克·莫伊尼漢對(duì)文化與政治關(guān)系所做的客觀(guān)闡述或許最為經(jīng)典，他說(shuō)

：“保守地說(shuō)，真理的中心在于，對(duì)一個(gè)社會(huì)的成功起決定作用的，是文化

，而不是政治。開(kāi)明地說(shuō)，真理的中心在于，政治可以改變文化，使文化免

于沉淪?！盵2]（p3）制度與文化關(guān)系的難題擺在了行政問(wèn)責(zé)制度建立與運(yùn)作

的面前。行政問(wèn)責(zé)制度的建立與有效運(yùn)作需要相應(yīng)的文化土壤，制度的完善

與運(yùn)作又是推進(jìn)當(dāng)代中國(guó)行政問(wèn)責(zé)文化的必要方法。從文化結(jié)構(gòu)與內(nèi)容角度

看，“文化是一個(gè)社會(huì)過(guò)去與現(xiàn)在怎樣運(yùn)作和怎樣思考的全部總和。文化是

傳統(tǒng)，代代相傳的信仰、風(fēng)俗，或行動(dòng)程序的總和?！薄耙粋€(gè)文化是一個(gè)相

互關(guān)聯(lián)的和相互依賴(lài)的反應(yīng)習(xí)慣型模之系統(tǒng)?！盵3]（pp3337）可見(jiàn)，思考

行政問(wèn)責(zé)文化的培育需要從社會(huì)整體文化現(xiàn)狀入手，分析文化的內(nèi)在結(jié)構(gòu)及

深層原因，需要從社會(huì)文化的內(nèi)在結(jié)構(gòu)中剝繭抽絲，理出何為行政問(wèn)責(zé)文化

。

一、行政問(wèn)責(zé)文化的概念

馬克斯·凱斯指出政治文化研究猶如空中畫(huà)餅。也就是說(shuō)，政治文化這個(gè)概

念缺乏精確性，不是一個(gè)具有經(jīng)驗(yàn)依據(jù)的、可測(cè)量的概念[4]（p481）。同理

，對(duì)當(dāng)代中國(guó)行政問(wèn)責(zé)文化的研究也是困難的。困難之處首先源于對(duì)概念內(nèi)

涵與外延的理解和把握。與“行政問(wèn)責(zé)文化”最為相似的概念是行政文化。

“行政的最主要體現(xiàn)是人的活動(dòng)，每個(gè)行政人員身上都具有各種文化因素，

如信仰、價(jià)值觀(guān)、態(tài)度等。當(dāng)一定的行政人員形成一定的體系時(shí)，行政體系

中的行政人員就會(huì)自然而然地創(chuàng)造出一種內(nèi)容更加廣泛、普遍得到公認(rèn)的文

化，這就是行政文化?！盵5]（p351）因此可以認(rèn)為“行政文化是政府官吏和

公務(wù)員所共同信守的行為模式、生活方式、人群關(guān)系及價(jià)值觀(guān)念”[6]（p

292）。政治文化是另一個(gè)相似且相關(guān)的概念。在阿爾蒙德和維巴有關(guān)政治文

化的開(kāi)拓性著作中，“政治文化被定義為針對(duì)政治客體的‘取向性模式，

這些客體包括政黨、法院、憲法、國(guó)家歷史等。取向是對(duì)政治行動(dòng)的先行傾

向，它們決定于傳統(tǒng)、歷史回憶、動(dòng)機(jī)、規(guī)范、情感和象征等因素……這些

傾向可劃分為：認(rèn)知取向（關(guān)于政治客體的認(rèn)識(shí)和意識(shí)）、感情取向（對(duì)客

體的情感和感覺(jué)）、評(píng)價(jià)取向（對(duì)客體的評(píng)判）”[7]（p595）。

以上對(duì)行政文化與政治文化概念的界定均從文化主體的角度進(jìn)行。我們對(duì)行

政問(wèn)責(zé)文化概念的界定不妨也可以從行政問(wèn)責(zé)文化的主體入手。首先，行政

屬于政治的范疇，行政文化是政治文化的組成部分。行政問(wèn)責(zé)隸屬于行政的

概念體系，因此，行政問(wèn)責(zé)文化是政治文化這一屬概念所內(nèi)涵的種概念之一

。其次，行政問(wèn)責(zé)文化與行政文化有著密切的聯(lián)系，然而行政問(wèn)責(zé)文化并非

行政文化的一部分。從行政問(wèn)責(zé)的構(gòu)成中我們知道行政問(wèn)責(zé)包括同體問(wèn)責(zé)與

異體問(wèn)責(zé)，同體問(wèn)責(zé)是指行政系統(tǒng)內(nèi)部人員的問(wèn)責(zé)行為，異體問(wèn)責(zé)是指行政

系統(tǒng)外部人員的問(wèn)責(zé)行為。包括公民、團(tuán)體、大眾傳媒等在內(nèi)的社會(huì)問(wèn)責(zé)主

體構(gòu)成異體問(wèn)責(zé)的主體。行政問(wèn)責(zé)的有效實(shí)施除與行政主體所秉持的文化體

系即行政文化有關(guān)外，同時(shí)與行政客體中人的方面所具有的心理、情感與態(tài)

度等有著密切的聯(lián)系，因此行政問(wèn)責(zé)文化也應(yīng)該包括社會(huì)問(wèn)責(zé)主體所具有的

文化體系。簡(jiǎn)而言之，一方面，行政問(wèn)責(zé)文化與行政文化相互交疊，這是行

政人員接受問(wèn)責(zé)的內(nèi)在文化約束；另一方面，行政問(wèn)責(zé)文化包括社會(huì)問(wèn)責(zé)主

體對(duì)行政問(wèn)責(zé)的認(rèn)知、情感和態(tài)度取向，構(gòu)成行政人員接受問(wèn)責(zé)的外在文化

動(dòng)力。

圖1行政問(wèn)責(zé)文化、行政文化與政治文化的關(guān)系二、當(dāng)代中國(guó)行政問(wèn)責(zé)文化缺

失的表現(xiàn)

（一）行政主體問(wèn)責(zé)文化的缺失

弗雷德里克森教授指出“狹義的公共行政往往只注重效率和經(jīng)濟(jì)等管理層面

的價(jià)值。廣義的公共行政，除重視管理的價(jià)值之外，還強(qiáng)調(diào)公民精神、公正

、公平、正義、倫理、回應(yīng)性和愛(ài)國(guó)主義等價(jià)值”[8]（p4）。他進(jìn)一步認(rèn)

為：“對(duì)于個(gè)人而言，公共行政的精神意味著對(duì)于公共服務(wù)的召喚以及有效

公共管理組織的一種深厚、持久的承諾?！盵8]（p2）當(dāng)代中國(guó)行政主體對(duì)公

共行政價(jià)值的承諾與遵循尤顯不足，輕重偏失，表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

1以管理價(jià)值為公共行政的唯一主要價(jià)值。政府在后發(fā)現(xiàn)代化的旗幟下片面

強(qiáng)調(diào)公共行政的效率與經(jīng)濟(jì)價(jià)值，忽視公平、正義、回應(yīng)性等價(jià)值，從而對(duì)

行政組織結(jié)構(gòu)、行政人員的行為、行政機(jī)構(gòu)的行為等產(chǎn)生不良的影響。例如

，行政組織結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)權(quán)力集中的取向；形成下級(jí)對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)的單向責(zé)任體系

；官僚的等級(jí)化結(jié)構(gòu)明顯，而專(zhuān)業(yè)化的業(yè)務(wù)分工不清晰；上下級(jí)信息溝通失

真；行政決策缺乏民主性和科學(xué)性；以行政手段作為政策執(zhí)行的主要工具，

等等。

2“官本位”觀(guān)念根深蒂固，缺乏民主和服務(wù)意識(shí)。公共服務(wù)人員具有深厚

的“官本位”思想，難以正確對(duì)待個(gè)人利益和公共利益的關(guān)系；缺乏服務(wù)精

神，惟“上級(jí)”命令是從，為政績(jī)不惜欺上瞞下；脫離群眾，高高在上；缺

乏民主意識(shí)，排斥、阻礙公民合法的政治參與活動(dòng)。

3責(zé)任意識(shí)淡漠。行政官員在理解和履行職責(zé)方面存在偏差，形成“重職輕

責(zé)”的傾向。首先，在責(zé)任的向度上，行政官員一般以對(duì)上負(fù)責(zé)為主要向度

，缺乏對(duì)公民、對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)的觀(guān)念。其次，逃避責(zé)任，回避問(wèn)題的觀(guān)念嚴(yán)重

，在遇到社會(huì)問(wèn)題，或者施政出現(xiàn)問(wèn)題之后，選擇掩蓋問(wèn)題，回避錯(cuò)誤，不

正視問(wèn)題，不采取積極的措施解決、處理好問(wèn)題。2003年的非典事件有力地

呈現(xiàn)了官員逃避問(wèn)題的現(xiàn)象及其可怕后果，由此導(dǎo)致了行政問(wèn)責(zé)制理論與實(shí)

踐的大規(guī)模展開(kāi)。責(zé)任意識(shí)偏差與單向?qū)ι县?fù)責(zé)的責(zé)任觀(guān)一脈相承。

4缺乏道德自律。貪污、腐敗在行政官員隊(duì)伍中屢見(jiàn)不鮮，成為威脅中國(guó)政

治發(fā)展，乃至整個(gè)國(guó)家發(fā)展的重要因素。貪污、腐敗的懲治需要法律、制度

的硬性約束與道德、文化的軟約束相結(jié)合，他律與自律相互結(jié)合。貪污腐敗

的發(fā)展一方面與法律、制度的缺失有關(guān)，另一方面與官員的道德自律有關(guān)。

道德對(duì)行為規(guī)范的乏力并不可怕，而真正可怕的是道德觀(guān)的扭曲，將丑惡的

、不道德的行為視為應(yīng)然。

（二）異體問(wèn)責(zé)文化的缺失

從社會(huì)的角度看，中國(guó)行政問(wèn)責(zé)文化的危機(jī)表現(xiàn)在公民權(quán)利意識(shí)與參與意識(shí)

不足。中國(guó)公民當(dāng)自身合法利益受到侵害的時(shí)候更多表現(xiàn)出來(lái)的是淡漠和簡(jiǎn)

單的失望，較少能夠通過(guò)合法手段爭(zhēng)取和維護(hù)自己的合法利益，更缺少通過(guò)

合法參與追究行政官員責(zé)任的意識(shí)。表面上看，這種行為方式有利于政治穩(wěn)

定與社會(huì)秩序，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，個(gè)人權(quán)利與義務(wù)意識(shí)淡漠將成為經(jīng)濟(jì)、政

治與社會(huì)運(yùn)作及發(fā)展的嚴(yán)重障礙。

1權(quán)利意識(shí)缺失。權(quán)利意識(shí)在中國(guó)和西方存在較大的差異。爭(zhēng)取和維護(hù)自身

的合法權(quán)利是西方人的普遍觀(guān)念，“要求明確的表達(dá)各種不同群體的權(quán)利事

實(shí)上是‘西方政治史中一個(gè)一再重復(fù)出現(xiàn)的主題”[9]（p1），而中國(guó)人

的權(quán)利觀(guān)則較為淡漠。近年來(lái)行政侵權(quán)案不斷發(fā)生，越來(lái)越多的人能夠拿起

法律武器捍衛(wèi)自身合法權(quán)利，但是這往往需要具有相對(duì)較高的知識(shí)水平。王

進(jìn)文博士通過(guò)網(wǎng)絡(luò)發(fā)表《法學(xué)博士清華大學(xué)王進(jìn)文致工學(xué)博士濰坊市長(zhǎng)許立

全先生有關(guān)拆遷問(wèn)題的公開(kāi)信》，訴家鄉(xiāng)房屋在未簽拆遷協(xié)議的情況下被拆

。公開(kāi)信發(fā)表后，濰坊市濰城區(qū)區(qū)委負(fù)責(zé)人表示，已來(lái)北京與其進(jìn)行當(dāng)面溝

通，“爭(zhēng)取妥善處理此事”。復(fù)旦博士生孟建偉的父親孟福貴，就在太原市

的老家被暴力拆遷奪命。孟建偉在痛苦之中，同樣選擇了用網(wǎng)絡(luò)日記的形式

記錄暴力拆遷案處置全過(guò)程。當(dāng)?shù)卦诘弥辖▊サ纳矸莺?，派出政府主要領(lǐng)

導(dǎo)專(zhuān)程赴復(fù)旦大學(xué)說(shuō)明情況[10]。這些維權(quán)的實(shí)例僅是少數(shù)，并不具有普遍

意義，相反，更多的中國(guó)公民的權(quán)利意識(shí)淡薄，對(duì)行政官員的不作為、慵懶

、貪腐等現(xiàn)象采取默認(rèn)態(tài)度，在自己的合法權(quán)利得不到保障，甚至遭受行政

侵權(quán)的時(shí)候，也缺乏應(yīng)有的意識(shí)、勇氣、能力，通過(guò)合法途徑來(lái)予以捍衛(wèi)。

2民主參與意識(shí)不足。中國(guó)公民權(quán)利受到行政侵害時(shí)的不作為態(tài)度，不僅反

映了權(quán)利意識(shí)的淡漠，同時(shí)也反映了公民參與意識(shí)的不足。一方面，公民不

知道通過(guò)積極參與的方式捍衛(wèi)自己的權(quán)利；另一方面，一旦公民選擇維權(quán)則

往往簡(jiǎn)單地采取激烈的、非理性的、非法的方式。如聚眾鬧事、沖擊黨政機(jī)

關(guān)、甚至自焚等?？梢?jiàn)，這種政治參與往往表現(xiàn)出非制度化的、運(yùn)動(dòng)性的、

非理性的特點(diǎn)。這既與中國(guó)民主制度、參與機(jī)制不健全有關(guān)，也與公民理性

參與意識(shí)不足有關(guān)。

（三）政府與社會(huì)：公共精神匱乏與法治觀(guān)念薄弱

當(dāng)代中國(guó)行政問(wèn)責(zé)文化缺失除了政府行政文化的病垢，公民權(quán)利意識(shí)與民主

參與觀(guān)念淡薄等不同群體獨(dú)具的特點(diǎn)以外，還受很多包括政府行政官員與公

民在內(nèi)的全社會(huì)兼具的文化特點(diǎn)的直接影響。

1公共精神的匱乏。從詞源學(xué)上看，公共“這個(gè)詞意味著一個(gè)人不僅能與他

人合作共事，而且能夠?yàn)樗酥搿盵8]（p119）?，F(xiàn)代“‘公共既保留

了這個(gè)詞所具有的一些本來(lái)寓意，也喪失了自身所具有的一些本來(lái)寓意……

公共一詞的本義大多已經(jīng)喪失”。李普曼認(rèn)為：“公共之所以喪失是因?yàn)槿?/p>

乏一種公共的哲學(xué)?！痹谒磥?lái)，“主張個(gè)人權(quán)利所導(dǎo)致的結(jié)果便是人們不

關(guān)注個(gè)體決策的后果，喪失了公共責(zé)任感……在缺乏公共哲學(xué)的情況下，由

于沒(méi)有人對(duì)公共行為負(fù)責(zé)，所以大多數(shù)人的行為的后果都是相當(dāng)自私的”[8]

（p21）。行政官員只重視個(gè)人私利，忽視公共利益，在處理公共事務(wù)時(shí)不

能有效地履行職責(zé)。普通公民同樣只關(guān)心自己眼前的私利，無(wú)視公共利益，

對(duì)與己無(wú)關(guān)的事務(wù)視若未聞，較少提供力所能及的支持。因此無(wú)論是上級(jí)行

政機(jī)關(guān)、其他權(quán)力組織，還是公民和社會(huì)組織對(duì)行政機(jī)關(guān)及其人員的過(guò)失沒(méi)

有足夠重視，遭受權(quán)利侵害的客體處于孤立無(wú)援的境地。行政問(wèn)責(zé)難以有效

展開(kāi)。

2法治觀(guān)念淡漠。建立法治國(guó)家是當(dāng)今中國(guó)面臨的重要任務(wù)。法治國(guó)家的建

立一方面需要法律制度的完善，另一方面需要法治文化的建立，即樹(shù)立法律

權(quán)威，強(qiáng)化公民的法治觀(guān)念。當(dāng)前，我國(guó)仍存在許多法治觀(guān)念淡漠的現(xiàn)象，

如人治高于法治，鉆法律的漏洞，逃避法律制裁，不能認(rèn)真對(duì)待法律等。這

與法律自身的完善、良善與否有著密切的關(guān)系，也嚴(yán)重阻礙了行政問(wèn)責(zé)的法

治化進(jìn)程。因此，官員依法行政亟需強(qiáng)化，官員與公民在法律面前人人平等

的觀(guān)念與實(shí)踐需要加強(qiáng)，公民依法維護(hù)自身合法利益的觀(guān)念與行為亟需加強(qiáng)

。

三、當(dāng)代中國(guó)行政問(wèn)責(zé)文化缺失原因的社會(huì)學(xué)分析（一）帝制歷史遺產(chǎn)的“

殘留”

歷史傳統(tǒng)對(duì)中國(guó)行政問(wèn)責(zé)制度的建立及運(yùn)作既有正面的影響，也有負(fù)面影響

。巡視、考課、勾檢、彈劾、封駁、諫諍、判署等是中國(guó)帝制時(shí)代官員問(wèn)責(zé)

的主要實(shí)踐。一方面，這些制度的實(shí)施并沒(méi)有內(nèi)化為中國(guó)的政治傳統(tǒng)，另一

方面，帝制時(shí)代的問(wèn)責(zé)實(shí)踐與現(xiàn)代行政問(wèn)責(zé)制度還有較大的差異，在制度設(shè)

計(jì)上不能與現(xiàn)代行政問(wèn)責(zé)制同日而語(yǔ)[11]（pp212220）。

1帝制時(shí)代所形成的下級(jí)服從上級(jí)的等級(jí)官僚體系遺留至今，“中國(guó)官僚制

度絕非多元，其基本理念是上下有序、中央集權(quán)和國(guó)家要為社會(huì)傳播正確的

道德框架”。由此，中國(guó)行政問(wèn)責(zé)制主要表現(xiàn)為同體問(wèn)責(zé)為主，異體問(wèn)責(zé)薄

弱，行政主體只對(duì)上級(jí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，其他個(gè)人和組織的問(wèn)責(zé)如同隔靴搔癢

，很難起到應(yīng)有的作用。

2在帝制中國(guó)，“官員們或許未能履行其職責(zé)，但補(bǔ)救的辦法是將他們撤職

。古典自由主義所倡導(dǎo)的分散權(quán)力和限制政府對(duì)社會(huì)的‘介入，與傳統(tǒng)中

國(guó)政體的基本原則截然相反”?！吧踔两裉熘袊?guó)具體的行政管理體制，也與

其帝國(guó)祖制有著很多相同之處”[12]（p14）。此種制度導(dǎo)致促使官僚負(fù)責(zé)

的配套機(jī)制欠缺，同時(shí)造成官僚習(xí)慣于逃避責(zé)任的傳統(tǒng)。

3從傳統(tǒng)文化的影響來(lái)看，帝制時(shí)代也給今天行政問(wèn)責(zé)制度的實(shí)施留下了沉

重的包袱?！爸袊?guó)社會(huì)表現(xiàn)出了儒家所推崇的特點(diǎn)：上下有序，以家庭為重

，恪守禮儀?！泵绹?guó)人認(rèn)為：“由于人類(lèi)共同具有人性，所以每個(gè)人對(duì)他人

都負(fù)有社會(huì)責(zé)任?！薄叭寮覜](méi)有這種抽象的社會(huì)責(zé)任概念。它的責(zé)任非常具

體，并由特定的社會(huì)關(guān)系所決定。”[12]（p16）這種傳統(tǒng)有力地解釋了普

通公民較少參與或主動(dòng)問(wèn)責(zé)行政人員的原因。

（二）法律與制度的缺失

法律與道德、制度和文化之間有著緊密的互動(dòng)關(guān)系。文化的衰微與制度的不

健全和運(yùn)轉(zhuǎn)低效有著密切的關(guān)系。當(dāng)代中國(guó)行政問(wèn)責(zé)文化缺失與行政問(wèn)責(zé)制

度不夠健全及運(yùn)轉(zhuǎn)不暢息息相關(guān)。新中國(guó)建立以來(lái)，行政問(wèn)責(zé)理論與實(shí)踐探

索雖然已經(jīng)開(kāi)始，但是腳步緩慢，成就不明顯。改革開(kāi)放后，行政問(wèn)責(zé)制度

日益在理論研究及政治實(shí)踐領(lǐng)域受到重視，2003年“非典”之后，行政問(wèn)責(zé)

制度的理論與實(shí)踐方始大規(guī)模展開(kāi)。從中央到地方，行政問(wèn)責(zé)的法律、法規(guī)

與制度逐漸建立并開(kāi)始實(shí)施。然而在行政問(wèn)責(zé)制度的法律和制度建設(shè)中仍然

存在某些不足。就行政問(wèn)責(zé)制度本身而言，行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督制度、異體問(wèn)

責(zé)制度不夠健全；就行政問(wèn)責(zé)的配套制度而言，包括信息公開(kāi)機(jī)制、績(jī)效評(píng)

估機(jī)制、責(zé)任主體救濟(jì)制度等缺失或不夠完善；就與行政問(wèn)責(zé)制度相關(guān)的制

度建設(shè)而言，包括人大制度、政黨制度以及司法制度依然需要改革和完善。

這些制度方面的不足導(dǎo)致中國(guó)行政問(wèn)責(zé)制的運(yùn)轉(zhuǎn)失效，也導(dǎo)致行政問(wèn)責(zé)文化

的缺失。

（三）利益沖突

庫(kù)珀認(rèn)為公共行政人員工作中面臨三種沖突，即利益沖突、權(quán)力沖突和角色

沖突。利益沖突“即我們自己的個(gè)人利益與我們作為一個(gè)公共官員義務(wù)之間

產(chǎn)生了沖突。這種沖突包括角色沖突和各種權(quán)力資源之間的緊張關(guān)系”[13]

（p105）。權(quán)力沖突“是由兩種或者兩者以上的權(quán)力來(lái)源（諸如法律、組織

上級(jí)、民選官員和公眾等）從外部強(qiáng)加給我們的”。[13]（p87）角色沖突

包括內(nèi)部角色與內(nèi)部角色的沖突，即“較大的行政角色范圍中子角色之間的

沖突，或者行政角色組成部分之間的沖突”[13]（p90），以及外部角色的

沖突。每種沖突又有許多衍生沖突。庫(kù)伯認(rèn)為：“面臨沖突性的責(zé)任是公共

行政人員體驗(yàn)倫理困境的最典型的方式。當(dāng)處于兩種期盼或傾向之間，而且

這兩者又都具有重大的價(jià)值時(shí)，我們就會(huì)覺(jué)得煩惱不堪?！盵13]（p85）這

是任何一個(gè)國(guó)家行政問(wèn)責(zé)制度所面臨的難題，但是在中國(guó)這些問(wèn)題的表現(xiàn)獨(dú)

具特色，或者說(shuō)給中國(guó)行政問(wèn)責(zé)制度實(shí)踐帶來(lái)的負(fù)面影響更多。官員私利與

公共利益的沖突在中國(guó)表現(xiàn)得最為尖銳，給行政問(wèn)責(zé)制度的建設(shè)和實(shí)施帶來(lái)

了很大的障礙。中國(guó)權(quán)力沖突呈現(xiàn)自己的色彩，權(quán)力來(lái)源沖突表現(xiàn)得不明顯

，權(quán)力基本來(lái)源于中央政府的授予，這導(dǎo)致行政問(wèn)責(zé)體現(xiàn)出只向上負(fù)責(zé)的色

彩。長(zhǎng)期以來(lái)的利益沖突及其解決思維和相對(duì)固定的權(quán)力格局使行政問(wèn)責(zé)文

化更新十分緩慢。隨著中國(guó)民主建設(shè)的推進(jìn)，權(quán)力來(lái)源在法律、中央政府和

選民之間的沖突日益加劇，打破了原有的權(quán)力格局，給中國(guó)行政問(wèn)責(zé)制度的

建立與運(yùn)作帶來(lái)越來(lái)越多的挑戰(zhàn)。

（四）信任危機(jī)

行政問(wèn)責(zé)文化是整個(gè)社會(huì)文化體系的組成部分，行政問(wèn)責(zé)文化深受其中的文

化環(huán)境的影響。當(dāng)今中國(guó)行政問(wèn)責(zé)文化缺失的一個(gè)重要原因是中國(guó)整體文化

環(huán)境存在一定的問(wèn)題，突出表現(xiàn)為社會(huì)價(jià)值的失范和社會(huì)信任的匱乏。信任

是社會(huì)生活的基礎(chǔ)。齊美爾說(shuō)：“沒(méi)有人們相互間享有的普遍的信任，社會(huì)

本身將瓦解。幾乎沒(méi)有一種關(guān)系是完全建立在對(duì)他人的確切了解之上的。如

果信任不能像理性證據(jù)或親自觀(guān)察一樣，或更為強(qiáng)有力，幾乎一切關(guān)系都不

能持久……現(xiàn)代生活在遠(yuǎn)比通常了解得更大程度上建立在對(duì)他人的誠(chéng)實(shí)的信

任之上?！盵14]（p30）當(dāng)代中國(guó)行政問(wèn)責(zé)制面臨的一個(gè)重要文化困境即信

任危機(jī)。隨著社會(huì)的復(fù)雜化，任何社會(huì)的治理都不是政府一力所能及的，都

需要公民和社會(huì)組織的協(xié)作。信任是公民與政府溝通協(xié)作的重要前提。信任

也是推進(jìn)行政問(wèn)責(zé)的重要文化基礎(chǔ)，尤其對(duì)于社會(huì)問(wèn)責(zé)有著積極作用。公民

對(duì)政府缺乏起碼的信任，會(huì)導(dǎo)致公民的政治效能感降低，對(duì)問(wèn)責(zé)效果產(chǎn)生懷

疑，導(dǎo)致公民對(duì)問(wèn)責(zé)行為是否安全產(chǎn)生疑慮，在此種心理作用下，社會(huì)問(wèn)責(zé)

難以順利進(jìn)行。

（五）價(jià)值失范

當(dāng)前，中國(guó)社會(huì)價(jià)值正處于轉(zhuǎn)型期，傳統(tǒng)價(jià)值體系受到嚴(yán)重的沖擊，文化中

的糟粕被去除，而對(duì)哪些是傳統(tǒng)文化的精髓，如何對(duì)待傳統(tǒng)文化等問(wèn)題也產(chǎn)

生了迷茫，傳統(tǒng)價(jià)值觀(guān)在人們的觀(guān)念中游移不定。同時(shí)，支撐現(xiàn)代化建設(shè)的

現(xiàn)代價(jià)值體系仍然沒(méi)有建立起來(lái)，人們對(duì)于現(xiàn)代價(jià)值觀(guān)的內(nèi)容與特點(diǎn)缺乏認(rèn)

識(shí)和理解，更沒(méi)有將其吸納為一種自覺(jué)的價(jià)值體系。人們處于價(jià)值觀(guān)的迷失

期。人們對(duì)是非對(duì)錯(cuò)、私人倫理與公共道德等認(rèn)識(shí)扭曲，更為嚴(yán)重的是很多

價(jià)值的扭曲被視為自然而出于本能地接受與踐行。價(jià)值失范導(dǎo)致嚴(yán)重的社會(huì)

失范，而這又成為行政問(wèn)責(zé)文化缺失的深層原因。

四、當(dāng)代中國(guó)行政問(wèn)責(zé)文化培育的社會(huì)學(xué)之思考相對(duì)于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和制度文

明的建設(shè)，文化進(jìn)步是文明發(fā)展中最艱難的一環(huán)。在國(guó)家變革的過(guò)程中，外

表或許早已換上新衣，而內(nèi)在的精神或許會(huì)依然如故地持續(xù)數(shù)十年或上百年

。文化的轉(zhuǎn)型是緩慢的，更棘手的是文化的轉(zhuǎn)型難以操控。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與法

律、制度的建設(shè)可以通過(guò)人的主觀(guān)努力而較容易地實(shí)現(xiàn)，文化的發(fā)展卻往往

不以人的意志為轉(zhuǎn)移。制度的建設(shè)就像移植樹(shù)木，而文化之樹(shù)必須栽下種子

慢慢生長(zhǎng)，無(wú)法移植。文化的長(zhǎng)成取決于栽種的土壤、種子的質(zhì)量和后天環(huán)

境的變化影響，而其最終生長(zhǎng)的結(jié)果依然是人力難以把握的?？梢?jiàn)，在文化

發(fā)展過(guò)程中，我們所能做的僅僅是控制后天環(huán)境的影響，盡力使文化的發(fā)展

符合我們主觀(guān)美好的希望。

（一）移植帝制遺產(chǎn)

李侃如博士在深刻地揭示中國(guó)帝制時(shí)代制度與文化病垢的同時(shí)，也充分肯定

了帝制中國(guó)在制度建設(shè)與文化發(fā)展方面所形成的優(yōu)秀成果，其中富含對(duì)當(dāng)今

中國(guó)行政問(wèn)責(zé)制度建設(shè)有積極影響價(jià)值的因素，對(duì)這些因素的合理消化和吸

收有利于發(fā)展中國(guó)行政問(wèn)責(zé)文化，以推動(dòng)中國(guó)行政問(wèn)責(zé)制度的建立與運(yùn)作。

他指出：“發(fā)端于秦朝的官僚制度，歷經(jīng)幾個(gè)世紀(jì)，呈現(xiàn)出近代西方官僚制

度的特點(diǎn)：界定清晰的職位，基于功績(jī)的任命，明確的報(bào)酬結(jié)構(gòu)，職能的專(zhuān)

業(yè)化，高度發(fā)達(dá)的正式溝通體系，關(guān)于權(quán)力行使的適當(dāng)路線(xiàn)的詳細(xì)規(guī)章，定

期的報(bào)告職責(zé)，正式的監(jiān)察組織，等等?！盵12]（p12）對(duì)傳統(tǒng)遺產(chǎn)必須采

取理性的態(tài)度，明辨?zhèn)鹘y(tǒng)遺產(chǎn)的精華和糟粕，及其在今天國(guó)人精神中的存在

狀況及原因，進(jìn)而有的放矢地移除陋習(xí)，重興優(yōu)秀傳統(tǒng)。

（二）完善法律制度

“政治制度不僅對(duì)環(huán)境做出反應(yīng)，而且同時(shí)也在創(chuàng)造環(huán)境?！盵15]（p162）

因此，當(dāng)今中國(guó)行政問(wèn)責(zé)文化的發(fā)展需要建立完善的法律與制度。法律制度

長(zhǎng)期運(yùn)作之后所形成的慣例“無(wú)所不在”：“組織遵從規(guī)則行事，組織中的

許多行為由標(biāo)準(zhǔn)的操作程序所規(guī)范……我們?cè)谡沃贫戎杏^(guān)察到的許多行為

都反映了人們的日常生活場(chǎng)景……制度擁有一整套程序，通過(guò)規(guī)則在其中進(jìn)

行選擇，這些規(guī)則可能是通過(guò)直接脅迫及政治或組織的權(quán)威所強(qiáng)加給的，或

者僅僅是通過(guò)社會(huì)化或教育而習(xí)得、內(nèi)化的一些合理行為象征。”[15]（p

20）相對(duì)于文化的演進(jìn)，法律和制度的建設(shè)有較強(qiáng)的著力點(diǎn)。然而法律和制度

的良善及其建立的動(dòng)力又需要文化的支撐。這或許是任何后發(fā)現(xiàn)代國(guó)家所面

臨的兩難。在行政問(wèn)責(zé)制度方面包括完善權(quán)力的來(lái)源、分配制度，明確官員

的權(quán)力、職責(zé)和責(zé)任，以及相應(yīng)的配套制度建設(shè)等。

（三）創(chuàng)建分配正義

良好行政問(wèn)責(zé)文化建立的一個(gè)較大障礙是人們利益的沖突?？陀^(guān)而言，官員

的私利與公民的私利，官員的私利與公共利益之間在某種條件下存在一定程

度的的沖突，若無(wú)健全完善的體制機(jī)制，必然出現(xiàn)行政問(wèn)責(zé)法律和制度乏力

。法律和制度難以成為人們行為的規(guī)范，遵守法律和制度難以成為人們的自

覺(jué)行為，行政問(wèn)責(zé)文化也就難以形成。因此要重新思考和建立公正的分配原

則與制度，減少人們因?yàn)榧ち依鏇_突而產(chǎn)生不合作、不妥協(xié)的心理和行為

。

（四）重建信任機(jī)制

政治制度的有效運(yùn)作離不開(kāi)信任的支持，“信任會(huì)因?yàn)榭偸强坎蛔《玫狡?/p>

壞”[15]（p26）。當(dāng)代中國(guó)政府即面臨著一定的信任危機(jī)，這是影響行政

問(wèn)責(zé)實(shí)施的重要文化原因。如何重建公民對(duì)政府的信任，提升政府效用，很

多學(xué)者給出了有效的藥方。弗朗西斯·福山的總結(jié)比較全面，他指出：“信

任可以在一個(gè)行為規(guī)范、誠(chéng)實(shí)而合作的群體中產(chǎn)生，它依賴(lài)于人們共同遵守

的規(guī)則和群體成員的素質(zhì)。這些規(guī)則不僅包含公正的本質(zhì)這種深層次的‘價(jià)

值問(wèn)題，而且還包括世俗的實(shí)實(shí)在在的規(guī)則，如職業(yè)規(guī)則、行為準(zhǔn)則等”

[14]（p30）。一句話(huà)，信任，或者說(shuō)政府信用的提升需要政府長(zhǎng)期按照明

確規(guī)定的法律規(guī)范行為。

（五）重樹(shù)社會(huì)價(jià)值

某種意義上，對(duì)處于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)社會(huì)而言，社會(huì)失范是轉(zhuǎn)型社會(huì)的代價(jià)，

也是其必然現(xiàn)象。社會(huì)失范是“一種規(guī)范缺乏、含混或社會(huì)規(guī)范變化多端以

致不能成為給社會(huì)成員提供指導(dǎo)的社會(huì)情境”[16]（p53）。迪爾凱姆指出

：“種類(lèi)本身改變了，附屬于它的規(guī)則和不規(guī)則的現(xiàn)象也隨之而變化?！?/p>

[17]（p57）社會(huì)失范的一個(gè)重要原因和內(nèi)容是社會(huì)價(jià)值失范，因此解決社會(huì)

失范首要在于重樹(shù)社會(huì)價(jià)值體系，社會(huì)價(jià)值體系的重建是一個(gè)傳承歷史精華

，吸收外來(lái)文化的復(fù)雜過(guò)程。我們提出了社會(huì)主義核心價(jià)值體系規(guī)范了社會(huì)

價(jià)值體系，而價(jià)值建設(shè)更重要的是如何將社會(huì)價(jià)值內(nèi)化為人們的自然行為，

這需要通過(guò)法治、教育和社會(huì)化等多重手段。

正如上面所說(shuō)，文化的培育是個(gè)復(fù)雜的、難以掌控的過(guò)程，很難全面詳細(xì)地

探討文化培育的方法。文化建設(shè)不是朝夕之功，不可能畢其功于一役，更不

可能通過(guò)有限的幾個(gè)辦法就能實(shí)現(xiàn)文化的飛躍，需要長(zhǎng)期的、細(xì)致入微的努

力才可能見(jiàn)微小之功。就行政問(wèn)責(zé)文化建設(shè)而言，除了上述原則性方法外，

還有很多細(xì)致的具體的方法，例如，教育的發(fā)展，識(shí)字水平的提升，公民人

文社會(huì)科學(xué)常識(shí)的進(jìn)步都有可能促進(jìn)行政問(wèn)責(zé)文化的發(fā)展，推進(jìn)行政問(wèn)責(zé)制

度的發(fā)展。這些方法可能任何一項(xiàng)研究都難以羅列窮盡，或許就在這些細(xì)致

微小的變革中，行政問(wèn)責(zé)文化也隨之躍進(jìn)。

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