淺談信息技術對公用事業(yè)政府監(jiān)管的影響——以我國公用事業(yè)特許經(jīng)營方式研究為例

韓歡歡

（河海大學同，南京 211100）

隨著我國城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，可實施特許經(jīng)營的公用事業(yè)的行業(yè)范圍和地域界限不斷擴大，為社會公眾提供適合其需要的多樣化的福利需要,已經(jīng)成為現(xiàn)代民主政府的一項重要政治責任,也是衡量現(xiàn)代國家發(fā)展進步的重要標準。信息技術作為現(xiàn)代科學技術的關鍵技術，不僅得到迅速的發(fā)展和擴張，而且對社會政治經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生深遠的影響。我國公用事業(yè)領域也應順應潮流，通過引入信息技術，加強政府對特許經(jīng)營企業(yè)的監(jiān)管。辦公自動化技術不斷進步，政府與公眾之間的信息溝通日益加強，政府行為更多的處于公眾監(jiān)督之下。

1 信息技術促進公用事業(yè)政府監(jiān)管目標的實現(xiàn)

公用事業(yè)特許經(jīng)營的政府監(jiān)管指的是政府監(jiān)管機構按照法律法規(guī)規(guī)定的權力對特許經(jīng)營企業(yè)進行監(jiān)督管理，以此來消除因?qū)嵤┨卦S經(jīng)營的規(guī)?；?jīng)營導致的自然壟斷，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，保障社會公共利益的實現(xiàn)。

1.1 信息技術促進公共利益的實現(xiàn)

政府監(jiān)管機構在傳統(tǒng)監(jiān)管模式下容易忽視公共利益。公用事業(yè)的運營收入主要來自于普通消費者，監(jiān)管機構對于公用事業(yè)的有效監(jiān)管與廣大消費者的根本利益相聯(lián)系。在推進公用事業(yè)市場化之后，政府容易忽視了自己在公用事業(yè)發(fā)展中的地位，地方政府為招商引資，往往將相關的公用事業(yè)項目推向市場，由市場來決定公用事業(yè)的發(fā)展，這本身就是對公眾的不負責任，市場化更加需要政府對公用事業(yè)特許經(jīng)營企業(yè)的發(fā)展進行有效的監(jiān)管，以限制其無限追求利益的本質(zhì)。

信息技術的發(fā)展使得政府可以利用網(wǎng)絡技術公開政府信息，政府作為最大的信息處理中心，掌握著大量的信息資源?；诿裰骼砟?，信息是政府的信息，最終是人民的信息。社會、企業(yè)、公民出于政治參與，經(jīng)濟活動、個人發(fā)展的需求，對政府信息有著強烈的需求，政府可以在網(wǎng)絡上公布這些信息，公眾也隨時可以通過網(wǎng)絡采集到這些信息，以促進信息資源的共享和利用。[1]

公共利益的內(nèi)容是多元主體的利益選擇和利益平衡，這里的主體包括政府監(jiān)管者、消費者和公用企業(yè)。對于政府監(jiān)管者來說，它的目標取向是確立產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向和產(chǎn)業(yè)結構的合理配置，在此基礎上規(guī)范和促進公用企業(yè)參與特許經(jīng)營的積極性和創(chuàng)造性，規(guī)制公用事業(yè)企業(yè)行為對公用事業(yè)發(fā)展的負面影響，對消費者權益進行正當?shù)木葷τ谙M者來說，它尋求的公共利益是能夠便捷、及時獲取滿足生活需求的公共產(chǎn)品。由于公用事業(yè)產(chǎn)品具有的基礎性和必須性，消費者獲取的公用事業(yè)產(chǎn)品應該是價廉、質(zhì)優(yōu)并且是環(huán)境友好的。對于公用事業(yè)企業(yè)來說，它的主體理性體現(xiàn)為在一個有序的制度下通過生產(chǎn)經(jīng)濟活動向公眾提供公共產(chǎn)品的同時，獲得企業(yè)資本的增進和股東的回報。[2]

1.2 信息技術促進有效競爭的實現(xiàn)

公用事業(yè)的自然壟斷性要求規(guī)模經(jīng)濟運營以保障消費者公共利益的實現(xiàn)，根據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議，特許經(jīng)營企業(yè)在實施特許經(jīng)營的范圍內(nèi)具有獨占排他經(jīng)營的市場地位。就趨利市場的價值規(guī)律而言，特許經(jīng)營企業(yè)在獲得壟斷地位后，極有可能形成壟斷價格，賺取壟斷利潤。促進有效競爭也應當成為公用事業(yè)特許經(jīng)營中政府監(jiān)管的原則導向，既要保障規(guī)模經(jīng)濟對公用事業(yè)發(fā)展的基本功能和價值的實現(xiàn)，同時又要通過鼓勵競爭的機制促進公用事業(yè)企業(yè)效率的提升，形成公用事業(yè)特許經(jīng)營發(fā)展中政府監(jiān)管下的規(guī)模經(jīng)營與市場機制下的競爭的長期均衡。[3]

在公用事業(yè)實施特許經(jīng)營是利用網(wǎng)絡技術建立政務公開平臺，公開特許經(jīng)營企業(yè)的運營成本，政府可以依據(jù)此進行價格監(jiān)管，使公共產(chǎn)品和服務的價格更加透明，從根源杜絕企業(yè)形成壟斷價格，損害消費者利益以及政府的公信力。

2 信息技術優(yōu)化我國公用事業(yè)政府監(jiān)管模式

利用信息技術實現(xiàn)對我國公用事業(yè)政府監(jiān)管的優(yōu)化的內(nèi)涵是指政府在對特許經(jīng)營企業(yè)進行監(jiān)管時，利用現(xiàn)代信息技術，建立起完善的政務操作平臺，對監(jiān)管機構、特許經(jīng)營企業(yè)以及消費者提供自動化的信息及其服務，從而構建起來的監(jiān)管效率高、保障公共利益實現(xiàn)的監(jiān)管模式。

信息技術對政府監(jiān)管模式產(chǎn)生的影響，主要有兩方面：其一，信息技術使得政府監(jiān)管在管理方式上得到創(chuàng)新，簡化了監(jiān)管環(huán)節(jié)，同時節(jié)約成本，提高效率。其二信息技術對監(jiān)管機構和特許經(jīng)營企業(yè)、公眾消費者之間的關系產(chǎn)生了影響，主要表現(xiàn)在公共物品與服務的提供方式、公眾參與、公私合作治理上。

2.1 理順監(jiān)管機構關系，降低行政運作成本

目前我國公用事業(yè)特許經(jīng)營的政府監(jiān)管部門與項目實施部門不分?，F(xiàn)行立法對公用事業(yè)特許經(jīng)營的監(jiān)管主體和實施主體大都沒有明確規(guī)定，對兩者的角色認定不清。統(tǒng)一監(jiān)管機構的建立可以強化政府公共事務監(jiān)管者的角色，改變公用事業(yè)中的政企關系，割斷政府部門與公用企業(yè)之間的利益鏈條，實現(xiàn)政府的有效監(jiān)管。但中央和地方立法尚未對統(tǒng)一監(jiān)管機構做出明確規(guī)定，現(xiàn)行立法中項目實施主體和監(jiān)管主體合二為一，公用事業(yè)主管部門既是公用事業(yè)監(jiān)管規(guī)范的制定者、實施者、監(jiān)督者，又是公用事業(yè)的具體出資者。

2.2 促進政府信息公開，拓寬公眾參與途徑

公用事業(yè)特許經(jīng)營意味著市場競爭機制在公共行政管理領域的導入，它不僅關系到公共服務質(zhì)量的提高和民眾日常生計的維護，而且還直接影響到民間資本的流向。因此，為了使各方利益都能夠得到兼顧，整個公用事業(yè)特許經(jīng)營的過程都應當是透明的。

信息技術引入政府監(jiān)管，使得監(jiān)管機構的管理觀念發(fā)生變化，電子政務徹底改變政府官員的思維方式和行為方式，徹底改變了他們對工作的看法，改變了政府部門之間、政府與企業(yè)之間以及政府與公眾的信息分享方式。越來越多的政府官員開始轉(zhuǎn)變“官本位”的思想，樹立為公眾服務，權為民所有的管理觀念，主動為民服務，接受民眾監(jiān)督。[4]

城鎮(zhèn)居民作為公共產(chǎn)品和服務的消費者，公用事業(yè)特許經(jīng)營的實施與其息息相關，尤其在公共產(chǎn)品和服務的價格方面。監(jiān)管機構政務平臺的建立，完善了價格監(jiān)管機制，避免了消費者與企業(yè)的信息不對稱，從而既杜絕了特許經(jīng)營企業(yè)的壟斷，維護了公共利益，又能避免政府部門尋租的出現(xiàn)。

3 我國公用事業(yè)特許經(jīng)營的政府監(jiān)管方式的創(chuàng)新

3.1 創(chuàng)新特許經(jīng)營權的授予方式

我國建設部的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》在第8條規(guī)定了政府主管部門特許經(jīng)營企業(yè)的程序，規(guī)定通過招投標方式確定特許經(jīng)營的實施企業(yè)。各地的相關立法中，對于選擇特許經(jīng)營者的方式不僅規(guī)定了招投標，還有其他方式，如杭州市、安徽淮南市還規(guī)定了拍賣和招募的方式；合肥市還規(guī)定了公開接受申請并進行協(xié)商的形式；河北省規(guī)定在沒有其他競爭者的情況下可以采取直接委托的方式。目前政府監(jiān)管機構授予特許經(jīng)營權的規(guī)定并不統(tǒng)一，并且由于公用事業(yè)相關產(chǎn)業(yè)建設和經(jīng)營存在投資大、沉淀成本高、回報周期長等特點，往往會發(fā)生不存在招投標的競爭者的情況，如果單獨采用招標方法，這些特許經(jīng)營將很難實施。因此，多樣化的授予方法有利于我國公用事業(yè)的建設與發(fā)展。

3.2 完善政府信息公開的措施

首先，建立公用事業(yè)數(shù)據(jù)庫。監(jiān)管機構根據(jù)公用事業(yè)各個行業(yè)的需要，依據(jù)科學系統(tǒng)的原則，建立基礎設施、供水行業(yè)、供電行業(yè)、郵政行業(yè)等方面系統(tǒng)的、完備的電子信息數(shù)據(jù)庫，將可實施特許經(jīng)營的項目逐一公布并即時更新，供政府、企業(yè)、公眾方便查閱查閱，實現(xiàn)政府信息的公開和透明。

在公用事業(yè)數(shù)據(jù)庫中應著重公開以下三個部分：其一，公用事業(yè)特許經(jīng)營計劃。在公用事業(yè)特許經(jīng)營籌備時,行政機關首先要擬訂具體實施方案,方案的內(nèi)容需要包含特許經(jīng)營的實施的依據(jù)、公用事業(yè)項目、實施的方式、申請的時間、申請人應具備的資格條件。公用事業(yè)特許經(jīng)營實施方案的所有詳細信息都應當以在公用事業(yè)數(shù)據(jù)庫中以公告的形式向社會發(fā)布,吸引私有資金積極參加公用事業(yè)特許經(jīng)營的競爭。其二，公用事業(yè)特許經(jīng)營實施的過程。因為公用事業(yè)特許經(jīng)營是市場化機制在公用事業(yè)領域中的運用，所以特許經(jīng)營的實施過程都必須是開放式的。

在未來我國的發(fā)展中，尤其是城鎮(zhèn)化的進程中，基礎設施及供水、供電等大量的公用事業(yè)都需要通過特許經(jīng)營的方式才能得到發(fā)展。針對各項問題，我國應首先制定一部統(tǒng)一的公用事業(yè)特許經(jīng)營法，也國家法律的高度明確政府監(jiān)管機構的權力，以及應承擔的責任和進行監(jiān)管的具體機制和程序。

新時代信息技術的出現(xiàn)，為我國的公用事業(yè)政府監(jiān)管提供了創(chuàng)新的機遇，同時也是一種挑戰(zhàn)。就目前來看，現(xiàn)代化的信息技術不僅是對公用事業(yè)的政府監(jiān)管產(chǎn)生影響，對政府的整個公共行政也產(chǎn)生深遠的影響。服務性政府的理念要求政府監(jiān)管既要以適應我國的市場經(jīng)濟發(fā)展為依托，又要滿足公眾的基本需求，這些都要求政府在實施監(jiān)管時運用信息技術推動公共行政的更科學、更合理和更高效的發(fā)展。

[1] 陳華：論信息技術與政府治理[J]，理論與改革，2002年第2期

[2] 邢鴻飛、徐金海：公用事業(yè)法原論[M]，中國方正出版社，2008年。

[3] 崔竹：市政公用事業(yè)市場化的理論基礎[J]，中共中央黨校學報，2006年第5期，第54頁。

[4] 韓華：基于信息技術的宜昌市城市政府管理模式創(chuàng)新研究，華東科技大學碩士學位論文