社會公眾對政府履行洱海保護職能滿意度的調(diào)查與分析

董全亮，楊銀會，阮玉潔，朱桂美，黃靜珂

（大理學(xué)院政法與經(jīng)管學(xué)院，云南大理 671003）

一、調(diào)查背景、對象與方法

（一）調(diào)查背景

洱海是我國著名的淡水湖泊，是大理市主要生活飲用水和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水源地，是大理蒼山洱海國家級自然保護區(qū)和國家級風(fēng)景名勝區(qū)的核心，具有調(diào)節(jié)氣候、維持水生生物多樣性等多種功能，是整個流域乃至大理州經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。1996年和2003年，洱海曾經(jīng)兩次大規(guī)模暴發(fā)藍藻，使洱海的環(huán)境與生態(tài)功能受到嚴重威脅〔1〕。2003年，洱海局部區(qū)域水質(zhì)下降到了地表水Ⅳ類，部分水域甚至首次出現(xiàn)了V類水質(zhì)。經(jīng)過3年的治理，洱海水質(zhì)恢復(fù)到Ⅲ類，部分時間達到Ⅱ類水的標(biāo)準(zhǔn)。大理被認為“做到了連發(fā)達地區(qū)都沒做到的事情”，溫家寶、曾培炎指出：“要總結(jié)洱海治理經(jīng)驗，為其他湖泊的治污提供借鑒”〔2〕。2008年12月初，國家環(huán)境保護部在大理召開的洱海保護經(jīng)驗交流會議用“循法自然、科學(xué)規(guī)劃、全面控源、行政問責(zé)、全民參與”20個字高度概括了洱海的保護治理經(jīng)驗。2009年11月，在中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會、國際湖泊環(huán)境委員會等機構(gòu)聯(lián)合主辦的“第十三屆世界湖泊大會”上，大理洱海保護治理經(jīng)驗得到廣泛贊譽，“洱海保護治理模式”被國家環(huán)境保護部向全國推廣〔3〕。

各級政府為洱海保護做了較大投入，廣大市民對政府履行洱海保護職能是如何評價的，政府的職能履行又對廣大市民參與到洱海保護中起到了多大的推動作用，是一個值得研究的問題。因此，大理學(xué)院“洱海保護中的公民參與研究”課題組進行了“社會公眾對洱海保護中政府職能履行態(tài)度的調(diào)查”。試圖了解社會公眾如何評價政府在洱海保護中的作用；政府的行為在廣大群眾中是否得到積極的響應(yīng)；探討政府職能的履行與發(fā)揮在洱海保護中存在的問題、成因與對策；探討環(huán)境保護領(lǐng)域如何在政府的推動和引導(dǎo)下，構(gòu)建一個政府、公民和社會組織共同發(fā)揮作用的生態(tài)保護機制模式。

（二）調(diào)查對象與方法

本次調(diào)查的對象是大理市城鄉(xiāng)居民。在正式調(diào)查開始前，進行了預(yù)調(diào)查和小范圍訪談，發(fā)現(xiàn)不同性別、不同年齡階段、不同職業(yè)的群眾對洱海保護效果的評價存在一定差異。因此，正式問卷按照性別、年齡、職業(yè)、戶籍等按比例隨機發(fā)放。共發(fā)出100份問卷，收回92份。其中男性有45人，女性有47人。按年齡分為：18歲以下5人，19～25歲19人，26～40歲14人，41～60歲29人，60歲以上25人。按居住地區(qū)分：農(nóng)村（才村、龍龕、西城尾、磻溪等村莊）29人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（含城鄉(xiāng)結(jié)合部）17人，城區(qū)（大理古城、下關(guān)）46人。按職業(yè)分：農(nóng)民20人，私企員工和自由職業(yè)者25人，公務(wù)員、軍人、教師、醫(yī)生等事業(yè)單位員工、國企員工和學(xué)生有35人，退休、待業(yè)、家庭職業(yè)主婦和其他有12人。每份問卷均匿名填寫且密封收回，保證了調(diào)查的相對客觀性。本次調(diào)查還以座談會、田野調(diào)查等形式對一些問題進行了補充調(diào)查。

二、調(diào)查結(jié)果與分析

（一）社會公眾對政府洱海保護職能履行效果的整體評價

在被要求“評價政府在洱海保護中發(fā)揮的作用”時，30%的人認為“政府做得很好，政府采取了非常有效的保護措施”；40%的人認為“做得還不夠”；28%的人認為“政府只做表面工作，實質(zhì)性的工作不多”；還有2%的人表示“無所謂，好不好與我無關(guān)”。在回答“您認為洱海保護的前景如何？”時，50%的人認為“現(xiàn)階段的成果能得以鞏固，洱海會越來越干凈”；30%的人擔(dān)心會形成“污染—治理—好轉(zhuǎn)—污染—再治理”的循環(huán)；19%的人擔(dān)心“隨著關(guān)注熱度的降低，海東開發(fā)，洱海污染會死灰復(fù)燃”；只有1%的人表示“無所謂，好不好與我無關(guān)”。

調(diào)查顯示，總體上看，廣大公眾對政府在洱海保護中發(fā)揮的作用，表示了肯定，盡管有40%的被調(diào)查者認為政府做得還不夠，但卻對洱海保護的前景比較看好，從一個側(cè)面表明了公眾對政府實施洱海保護的信心。

調(diào)查也顯示，不同的職業(yè)、不同的年齡段，由于涉及到的切身利益不一致，對洱海保護的認知和參與度也不同，他們所給出的答案是存在一定差異的。比如“農(nóng)民”組認為政府洱海保護職能履行效果較好的比率高達65%，“退休、待業(yè)、家庭職業(yè)主婦和其他”組也達到58%，而“公務(wù)員、事業(yè)單位員工、國企員工和學(xué)生”組的比率才有31.4%。訪談也表明，沿湖居住的農(nóng)民因為得到政策的扶持并直接受益于洱海保護，所以表現(xiàn)出較高的滿意度。“公務(wù)員、事業(yè)單位員工、國企員工和學(xué)生”組的部分受訪者因所參加的洱海保護活動多屬單位統(tǒng)一組織，被動參與，主動性不足，加之，某些活動中的形式主義也導(dǎo)致了一定的逆反心理。

（二）社會公眾對政府主導(dǎo)的洱海保護軟硬件設(shè)施的評價

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，居民對洱海保護中的軟硬件設(shè)施的評價，表現(xiàn)出較大的差異。超過50%的居民對政府修建的排污管網(wǎng)、農(nóng)村庭院式污水處理設(shè)施等地下工程知之較少，而對濕地公園、環(huán)湖公路、城鎮(zhèn)污水處理廠等硬件設(shè)施則有超過90%的受訪者表示了極大的肯定。對洱海實施休漁期制度、取締網(wǎng)箱養(yǎng)魚等制度的認知比較高，超過80%；而對“河長制”、偷排舉報制度、環(huán)境評估、聽證制度知之甚少，總體比率不足48%。調(diào)查表明，廣大居民對洱海保護工程，特別是濕地公園、環(huán)湖公路、休漁制度等能直接受益的硬件設(shè)施和制度有較好的評價，而對那些效益顯現(xiàn)有一定滯后性的工程和軟件建設(shè)知之甚少。

（三）社會公眾對洱海保護基本情況的知曉度分析

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，居然有18%的人認為“近十年來洱海水質(zhì)沒有多大變化”；39%的人認為“越來越差”；只有30%的人認為“越來越好”；還有5%的人選擇“不知道”。這顯然與洱海保護的實際情況有較大差異。在做訪談時，能感覺到沿湖居民對洱海水質(zhì)的變化滿意程度較高，而部分公眾由于對洱海周邊一些違規(guī)項目不滿而影響他們對洱海保護實際成果的判斷。

在回答“洱海的最大補給水源來自哪里？”時，有55%的人認為是“蒼山十八溪”；7%的人認為是“雨水補給”；10%的人表示“不知道”；只有21%的人知道“洱海水的主要補給水源來自洱源”。在回答“你認為目前對洱海的最大污染源是什么？”時，6%的人選擇“工業(yè)污染”；39%的人選擇“生活污水污染”；10%的人認為“洱海游船旅游對洱海的污染”；4%的人選擇“洱海周邊的養(yǎng)殖行為”；2%的人選擇“嚴重捕撈行為和人口太多使洱海水源斷流”；15%的人選澤“洱海周邊旅游度假等項目的開發(fā)以及房地產(chǎn)開發(fā)”；還有1%的人選擇“不知道”；只有16%的人選擇“農(nóng)業(yè)中使用化肥、農(nóng)藥導(dǎo)致的污染”?？梢钥闯?，多數(shù)公眾對洱海保護基本情況的知曉度明顯不足。

（四）社會公眾對政府實施的洱海保護措施的支持度與積極性的分析

在回答“你會積極響應(yīng)政府的環(huán)保政策，參與到環(huán)保的行動中來嗎？”時，57%的人認為“會，不僅自己做到，還會帶動周圍的人愛護環(huán)境”；26%的人認為“自己本身會切實做到保護環(huán)境”；7%的人認為“如果環(huán)保政策不會影響到自身利益，都會參與”；僅有2%的人認為“只有在有強制措施時會，不然就看自己的心情”。在回答“你是否會積極配合政府部門進行環(huán)保改革？”時，有高達88%的人選擇“會”；4%的人選擇“無所謂”；僅有2%的人選擇“不會”。調(diào)查還顯示，36%的人參與過環(huán)境保護的公益活動，有41%的人表示想?yún)⑴c但是沒有機會，只有14%的人從來沒有參與過也不愿意參與環(huán)境保護有關(guān)的公益活動。從問卷的統(tǒng)計結(jié)果，我們不難看出，洱海保護的意識已經(jīng)深入人心，只要政府的激勵措施可行，社會公眾參與的意愿是很強烈的。調(diào)查也表明，“參與的意愿”與“參與的行為”之間還有較大的差距。

（五）社會公眾對政府洱海環(huán)境信息公開的滿意程度

32%的人表示自己是“通過網(wǎng)絡(luò)媒介獲取環(huán)境信息”的；37%的人通過“報紙雜志”；68%的人“通過電視新聞”；10%的人“通過廣播”；28%的人“通過人際交流”；27%的人“通過手機短信或彩信”；11%的人“通過公告欄或紙質(zhì)文件”；還有4%的人“通過其他途徑”。在回答“你對政府環(huán)境信息公開的內(nèi)容整體滿意嗎？”時，只有10%的人“非常滿意”；45%的人“比較滿意”；22%的人“不滿意”；6%的人“非常不滿意”；還有9%未予評價。在回答“你認為政府環(huán)境信息公開存在哪些問題？”時，39%的人選擇“內(nèi)容缺乏針對性，需要的沒公開，公開的不需要”；36%的人選擇“更新不及時，內(nèi)容陳舊落后”；19%的人選擇“內(nèi)容專業(yè)術(shù)語過多，不夠通俗易懂”；43%的人認為“內(nèi)容涵蓋范圍不夠廣，沒有充分滿足公眾各方面的需求”；還有40%的人認為“信息公開不夠透明、真實”。種種現(xiàn)象表明政府在信息公開方面所采取的措施還不夠，政府應(yīng)該加大洱海環(huán)境信息的傳播力度，采用人們喜聞樂見的宣傳方式，使社會公眾能迅速、便捷地獲取相關(guān)信息。

三、結(jié)論與建議

（一）政府在洱海保護中的職能履行得到了社會公眾的一致認可

現(xiàn)階段的基本國情，決定了在生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域中，政府責(zé)無旁貸，必須承擔(dān)起行政生態(tài)職能的重任。政府切實履行行政生態(tài)職能，是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求，是解決當(dāng)前洱海保護中深層次矛盾和問題的需要，有助于幫助人們轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，創(chuàng)新發(fā)展模式，提高發(fā)展質(zhì)量，正確處理經(jīng)濟發(fā)展與人口資源環(huán)境的關(guān)系，實現(xiàn)文明發(fā)展、和諧發(fā)展、又好又快的發(fā)展〔4〕。

（二）政府在推動公眾參與洱海保護方面還有很大的空間

大理各級政府以“洱海清、大理興”的理念來統(tǒng)一全州干部群眾的思想認識；通過洱海保護月活動、“八個一”活動等常規(guī)化活動推動公民參與的制度建設(shè)；通過地方立法，推動公民自覺參與洱海保護活動；利用教育行政資源，做好中小學(xué)生的環(huán)境意識教育，在全民參與洱海保護方面取得了一定的成績。但從參與的力度和廣度方面來看，還有很大的提升空間。

1.增強洱海保護科普知識的傳播

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有不少居民對洱海保護的一些常識還知之甚少，比如洱源環(huán)境保護與大理洱海保護的關(guān)系、洱海主要污染源、補給水源、洱海水質(zhì)的實際狀況等有一些直觀感受，但不準(zhǔn)確，甚至還有一些錯誤的認識。比如一些農(nóng)民不認可農(nóng)業(yè)生產(chǎn)導(dǎo)致的面源污染成為洱海保護的主要問題，這些思想對農(nóng)民進一步做好種植業(yè)調(diào)整是非常不利的。保護環(huán)境的出發(fā)點和歸宿都是為了廣大群眾，保護環(huán)境也必須依靠群眾，必須大力普及洱海保護方面的科學(xué)知識，提高參與行為的自覺性和積極性。特別要廣泛倡導(dǎo)和教育學(xué)生們要根據(jù)人類生存和發(fā)展的可持續(xù)性的需要來約束和規(guī)范我們的生態(tài)實踐行為〔5〕。

2.重視政府公共關(guān)系，讓社會公眾更好地了解相關(guān)軟硬件設(shè)施和制度

政府為洱海保護投入了巨大的財力、物力和人力，許多工程是容易被廣大社會公眾認知、認可的，比如濕地公園、環(huán)湖公路和垃圾清理等，但許多工程和制度，比如專業(yè)的排污管網(wǎng)、“河長制”等，這些東西得不到廣泛的了解與認識。一方面不利于政府和民眾的溝通，另一方面，民眾不能有效地利用這些工程，遵守和執(zhí)行這些制度。因此，政府應(yīng)該積極擴大對洱海保護工程和制度的宣傳力度，發(fā)揮出這些工程和制度的最大效益。此外，大理社會事業(yè)的發(fā)展相對于發(fā)達地區(qū)而言還比較滯后，還沒有形成與經(jīng)濟發(fā)展的良性互動。同發(fā)達地區(qū)比較，政府的服務(wù)意識和服務(wù)能力還有很大的改進空間〔6〕。

3.積極創(chuàng)建條件，鼓勵廣大群眾參與到洱海保護中來

隨著洱海保護的不斷深入，各級干部積極響應(yīng)政府號召，以單位活動為載體參與到洱海保護中，廣大市民、農(nóng)民和學(xué)生以支持“雙取消”和“三退三還”的形式，積極參加生活環(huán)境的治理、保護母親河的活動。但我們的調(diào)查也顯示，盡管多數(shù)居民有參與的意愿，但除了由單位、學(xué)校組織的活動之外，參與的機會不多，原因在于公眾參與的機制不健全、沒有關(guān)于公民環(huán)境權(quán)的明確規(guī)定；沒有明確規(guī)定公民全方位參與環(huán)境保護的途徑、方式；沒有明確規(guī)定公眾參與環(huán)保的具體程序；沒有明確規(guī)定對妨礙公眾參與環(huán)保的制裁措施；有關(guān)環(huán)境信息公開內(nèi)容的范圍過窄，不利于公眾參與的實現(xiàn)；涉及立法、地方規(guī)章制定和環(huán)境保護戰(zhàn)略規(guī)劃的設(shè)計沒有足夠的公民參與〔7〕。政府可以通過與一些社區(qū)、居委會和環(huán)境領(lǐng)域的非政府組織合作，鼓勵廣大市民在監(jiān)督政府環(huán)境保護制度的執(zhí)行方面、對企業(yè)和居民非法排放污染物等方面與政府積極配合，在涉及與洱海保護有關(guān)的項目環(huán)境評估、聽證會議時主動建言獻策。在此體制中，政府應(yīng)切實履行生態(tài)職能，自覺把握與運用自然生態(tài)及其管理規(guī)律，堅持以主動預(yù)防生態(tài)環(huán)境問題為主要特征的管理原則，走生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展相統(tǒng)一的道路，建立健全完整的生態(tài)環(huán)境保護法律政策體系，構(gòu)建與完善多元治理主題的生態(tài)環(huán)境合作治理模式，并引導(dǎo)社會不斷走向生態(tài)環(huán)境自治的職責(zé)和功能〔8〕，構(gòu)建一個政府、公民和社會組織共同發(fā)揮作用的生態(tài)保護機制模式。

〔1〕呂建國，劉周權(quán)，楊曉霞，等.鄉(xiāng)土植物對洱海水體的凈化效果研究〔J〕.大理學(xué)院學(xué)報，2012，11（3）：45-48.

〔2〕涂序波.洱海之水：大理的黃金“名片”〔N〕.大理日報，2007-10-29（1）.

〔3〕許映蘇.認真總結(jié)“十一五”科學(xué)謀劃“十二五”努力推動全州生態(tài)文明建設(shè)再上新臺階〔N〕.大理日報，2011-06-05（A2-A3）

〔4〕胡椿，董悅.社會主義和諧文化研究綜述〔J〕.大理學(xué)院學(xué)報，2009，8（3）：47-53.

〔5〕孟慶艷.高校教育綠色理念初探〔J〕.大理學(xué)院學(xué)報，2012，11（5）：97-101.

〔6〕董全亮.服務(wù)型政府導(dǎo)向與大理滇西中心城市建設(shè)〔J〕.大理學(xué)院學(xué)報，2009，8（3）：21-24.

〔7〕董全亮，崔慧廣，汪燕.洱海保護中的“公民參與”問題研究〔J〕.安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2012，40（22）：11392-11394.

〔8〕黃愛寶.試論引導(dǎo)型政府生態(tài)管理職能〔J〕.中共福建省委黨校學(xué)報，2008（6）：28-34.