港城關(guān)系演變特點(diǎn)及對(duì)港口城市發(fā)展的啟示

唐宋元

內(nèi)容摘要：港城關(guān)系包括港城之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系、地理關(guān)系、管治關(guān)系與文化關(guān)系，這些關(guān)系具有多樣化與復(fù)雜性特點(diǎn)，且始終處于動(dòng)態(tài)變化之中。港口城市應(yīng)準(zhǔn)確把握港城關(guān)系演變的特點(diǎn)，在制定城市發(fā)展戰(zhàn)略中，既重視港城關(guān)系，又不能夸大港口的作用，最大限度地促進(jìn)新型港城關(guān)系構(gòu)建。

關(guān)鍵詞：港口 港口城市 港城關(guān)系

港城關(guān)系是影響港口城市發(fā)展的重要因素，有時(shí)甚至是決定性因素。港口城市建立之后，有興有衰，而其興旺不一定就是由于它的港口功能，比如紐約，而其衰落卻往往與其港口失去了歷史的輝煌有關(guān)（王輯憲，2010）。毫無疑問，港口是港口城市的戰(zhàn)略資源，港城關(guān)系處理得當(dāng)，就能促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展并提高城市的集聚與輻射能力；反之，則有礙城市的健康發(fā)展。本文梳理港城關(guān)系的有關(guān)問題與理論，并就港口城市發(fā)展提出相關(guān)政策建議。

港城關(guān)系的內(nèi)涵

港城關(guān)系就是港口城市與其轄區(qū)內(nèi)港口之間的相互需求、相互影響和相互制約的關(guān)系。港城關(guān)系的性質(zhì)、規(guī)模、范圍、特點(diǎn)處于動(dòng)態(tài)變化之中，在政府與市場(chǎng)的共同作用下，港城關(guān)系不斷調(diào)整，以適應(yīng)港口城市及所在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

港城關(guān)系主要包括四個(gè)方面：經(jīng)濟(jì)關(guān)系、地理關(guān)系、管治關(guān)系與文化關(guān)系（王輯憲，2010）。經(jīng)濟(jì)關(guān)系是指港口與城市為實(shí)現(xiàn)各自的經(jīng)濟(jì)利益而結(jié)成的關(guān)系；地理關(guān)系是指港口與城區(qū)的空間布局關(guān)系；管治關(guān)系主要指港口城市對(duì)港口主體及其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管轄及管理關(guān)系；文化關(guān)系是指港口文化與城市文化的相互滲透、相互影響、相互碰撞、共同成長(zhǎng)的關(guān)系。

港城關(guān)系演變的主要特點(diǎn)

在不同時(shí)空，港城關(guān)系呈現(xiàn)不同的演變規(guī)律與特點(diǎn)，總括起來，主要有以下幾個(gè)方面：

（一）相容性

港城關(guān)系的相容性體現(xiàn)在港口與城市相互需求、相互作用和共生共榮等方面：城市需要港口提供便捷的客運(yùn)或貨運(yùn)服務(wù)；港口需要城市提供貨源、基礎(chǔ)設(shè)施及各種人才與技術(shù)支持；港口經(jīng)濟(jì)是城市經(jīng)濟(jì)的重要組成部分；港口作為城市的核心資源與比較優(yōu)勢(shì)，是帶動(dòng)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的重要因素；港口發(fā)展與城市發(fā)展互為因果、相互促進(jìn)，推動(dòng)港口城市規(guī)模擴(kuò)張與功能完善；港城同處一個(gè)地理區(qū)域，有助于共享基礎(chǔ)設(shè)施（如交通、水、電、氣、教育、居住等）；港口文化與城市文化相互滲透與融合，生長(zhǎng)出獨(dú)具特色的港口城市文化。

港城關(guān)系相容的深層原因在于，港口作為物流的重要樞紐，是城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要依托，城市利用港口便利，吸引各種要素的集聚，進(jìn)而提升城市對(duì)周邊地區(qū)的輻射能力。

（二）沖突性

盡管港城關(guān)系總體來說是互動(dòng)包容的，但也不能忽視港城關(guān)系之間相互沖突、相互制約的一面，尤其是在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段之后，沖突性有可能變?yōu)橹鲗?dǎo)。港城關(guān)系的沖突性體現(xiàn)在：港口與城市共同競(jìng)爭(zhēng)有限的土地、岸線、水與能源等自然資源；港口運(yùn)營(yíng)所帶來的污水、粉塵、廢氣、噪聲、交通擁堵等會(huì)影響到城市的人居環(huán)境；來港船舶在港口水域排出的壓載水及運(yùn)輸?shù)呢浳飼?huì)帶來外來物種的入侵問題：破壞生態(tài)環(huán)境、威脅居民健康和危害經(jīng)濟(jì)發(fā)展（劉翠蓮，2009）；地理關(guān)系緊張。隨著港口城市的擴(kuò)張，原先作為港口的濱水岸線成為城市的中心區(qū)及重要的景觀資源，迫使港口不斷外遷；城市發(fā)展到以服務(wù)經(jīng)濟(jì)為主體的階段之后，港城經(jīng)濟(jì)關(guān)系進(jìn)一步弱化，城市對(duì)港口的依賴性降低。

港城關(guān)系沖突性的深層原因在于，港口與城市所追求的目標(biāo)有差異。港口追求其經(jīng)濟(jì)腹地而非所在城市物流價(jià)值的最大化，城市也追求經(jīng)濟(jì)效益，但更強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的統(tǒng)一。港口與城市在目標(biāo)追求上的不同，導(dǎo)致這兩個(gè)活動(dòng)中心在工程設(shè)施建設(shè)和功能兼容上發(fā)生沖突（許長(zhǎng)新，2004）。

（三）復(fù)雜性

港城關(guān)系的復(fù)雜性表現(xiàn)在，對(duì)于不同的港口城市，港城之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系有大有小；地理關(guān)系有遠(yuǎn)有近；管治關(guān)系有寬有松；文化關(guān)系有深有淺。

1.港城關(guān)系的強(qiáng)度與港口類型有關(guān)。根據(jù)港口、所在城市與內(nèi)陸腹地的關(guān)系，可將港口分為三種類型：

第一，貨物中轉(zhuǎn)型港口。該類型港口運(yùn)輸?shù)呢浳镏饕皇莵碜运诔鞘?，港口的?jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)主要局限于港口產(chǎn)業(yè)本身。比如秦皇島是一個(gè)能源（煤與石油）中轉(zhuǎn)港口，但其本身不生產(chǎn)能源，也不加工能源（王輯憲，2010）。

第二，臨港加工型港口。該類港口與所在城市關(guān)系密切，城市的臨港產(chǎn)業(yè)為港口提供了主要貨源。

第三，混合型港口。港口貨源既來源于城市本身的加工制造業(yè)，也有很大部分來自內(nèi)陸腹地或水水中轉(zhuǎn)。該類港口與所在城市的關(guān)系較為密切。

此外，港口貨物類型也在一定程度上決定著港城關(guān)系的重要性。有些港口因承擔(dān)部分重要戰(zhàn)略物資運(yùn)輸而顯得尤為重要，比如洋山港承擔(dān)50%左右上海市居民天然氣運(yùn)輸；廣州港承擔(dān)了廣東省60%煤炭、40%油品和30%糧食的中轉(zhuǎn)任務(wù)。

2.港城關(guān)系的演變趨勢(shì)具有多變性。港城關(guān)系的演變趨勢(shì)不是簡(jiǎn)單的“港興城興、港衰城衰”，而是具有多種可能性。總結(jié)港口城市發(fā)展與興衰的歷史，可以歸納出四種演變趨勢(shì)模式（高宗祺、昌敦虎、葉文虎，2010）：

模式一：港興城興。港口城市充分利用港口優(yōu)勢(shì)，積極發(fā)展加工制造業(yè)和各種服務(wù)業(yè)，制造業(yè)與服務(wù)業(yè)的發(fā)展反過來又強(qiáng)化港口的軟硬件條件，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)港城互動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展。香港是這一模式的典型代表。

模式二：港興城衰。當(dāng)港口產(chǎn)業(yè)成為城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，形成港口城市對(duì)港口產(chǎn)業(yè)的過度依賴，如果城市其他產(chǎn)業(yè)沒有發(fā)展起來，或者由于片面追求港口發(fā)展，人居環(huán)境惡化，城市很可能因缺乏吸引力而衰落。法國(guó)的勒哈佛市屬于這一模式。

模式三：港衰城興。港口一度在城市發(fā)展的早期扮演十分重要的角色，后來被更有優(yōu)勢(shì)的其他港口所取代，但是港口城市依托第三產(chǎn)業(yè)如航運(yùn)服務(wù)、物流服務(wù)、金融服務(wù)、信息服務(wù)等的發(fā)展，成功實(shí)現(xiàn)城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)和功能轉(zhuǎn)型。倫敦和紐約屬于這一模式。

模式四：港城同衰。盡管港口在城市發(fā)展的早期發(fā)揮過重要作用，但由于城市不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與技術(shù)進(jìn)步的新要求，或者未能抓住重要?dú)v史機(jī)遇，導(dǎo)致其在國(guó)內(nèi)外分工體系中無法占據(jù)有利地位，當(dāng)港口衰落的同時(shí)城市也隨之衰落，比如英國(guó)的利物浦。

港口與城市發(fā)展具有各自不同的影響因素，因而結(jié)局自然不完全相同。港口發(fā)展主要取決于地理位置、自然條件、腹地貨源及城市臨港產(chǎn)業(yè)的發(fā)展等因素，而港口城市的發(fā)展則受制于區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市人口、科技創(chuàng)新和國(guó)家政策等因素。

（四）階段性

從港城經(jīng)濟(jì)關(guān)系來看，根據(jù)城市所處的經(jīng)濟(jì)環(huán)境（即農(nóng)業(yè)、工業(yè)及服務(wù)業(yè)在世界經(jīng)濟(jì)中的支配地位），可將港城關(guān)系分為四個(gè)階段：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)期（工業(yè)革命以前）。農(nóng)產(chǎn)品是主要的貿(mào)易對(duì)象，毗鄰農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)地的港口城市得天獨(dú)厚，逐漸發(fā)展成為商業(yè)與運(yùn)輸中心，這時(shí)的港城關(guān)系較為簡(jiǎn)單；工業(yè)經(jīng)濟(jì)前期（工業(yè)革命開始至二戰(zhàn)）。在科技革命和工業(yè)革命的推動(dòng)下，以輕工業(yè)為主的工業(yè)體系逐步建立。海外貿(mào)易的擴(kuò)張使港口在工業(yè)化前期隨著貨物運(yùn)輸量的猛增而獲得快速發(fā)展，這時(shí)港城關(guān)系開始走向復(fù)雜；工業(yè)經(jīng)濟(jì)后期（二戰(zhàn)以后至20世紀(jì)末）。大量臨港重化工業(yè)（如鋼鐵、重型機(jī)型、石油化工等）的出現(xiàn)，使港城關(guān)系發(fā)展到歷史頂峰，港口優(yōu)勢(shì)讓許多沿海地區(qū)集聚了全球最大的城市群或經(jīng)濟(jì)圈；服務(wù)經(jīng)濟(jì)時(shí)期（21世紀(jì)以后）。第三產(chǎn)業(yè)成為城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心，與第二產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重依賴港口的運(yùn)輸功能不同，第三產(chǎn)業(yè)除少部分（如濱海旅游和郵輪服務(wù)等）之外，基本上不需要港口活動(dòng)的參與。

當(dāng)然，上述分析只是一般情況，不是所有的港口城市都遵循這樣的港城關(guān)系發(fā)展規(guī)律，比如深圳就是例外。比較而言，工業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)期港城關(guān)系最為重要，原因在于港口作為物流的重要節(jié)點(diǎn)，是實(shí)現(xiàn)工業(yè)品價(jià)值的重要條件。

港城關(guān)系演變對(duì)港口城市發(fā)展的啟示

（一）制定城市發(fā)展戰(zhàn)略必須重點(diǎn)關(guān)注港城關(guān)系發(fā)展

制定城市發(fā)展戰(zhàn)略的目的在于明確城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的定位、目標(biāo)、任務(wù)、策略與手段，為此要處理好近期與遠(yuǎn)期、周邊與自身、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、資源與需求、現(xiàn)實(shí)與可能等各種關(guān)系，但對(duì)港口城市而言，必須將港城關(guān)系擺在重要位置。港口是港口城市發(fā)展的比較優(yōu)勢(shì)與核心資源，即便隨著城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，港口已失去往日的重要性，但港口發(fā)展所累積與沉淀的港口文化仍然是城市不可多得的寶貴財(cái)富。制定城市發(fā)展戰(zhàn)略必須動(dòng)態(tài)把握所在城市的港城經(jīng)濟(jì)關(guān)系、地理關(guān)系、管治關(guān)系及文化關(guān)系的不同特點(diǎn)，做到既發(fā)揮好港口的重要作用，又不夸大港口對(duì)城市的影響。

（二）制定港口發(fā)展戰(zhàn)略必須考慮港城關(guān)系的階段性

當(dāng)前國(guó)內(nèi)許多港口城市將港口地位拔到不應(yīng)有的高度，紛紛提出宏大的港口發(fā)展戰(zhàn)略，大上項(xiàng)目，上大項(xiàng)目，不切實(shí)際地追求港口規(guī)模擴(kuò)張，變港口競(jìng)爭(zhēng)為吞吐量之爭(zhēng)，使港口發(fā)展落入了“低水平重復(fù)、粗放式發(fā)展”的誤區(qū)。前述分析表明，港城關(guān)系的重要性因城而異，因時(shí)而異，不是所有的港口城市都可以提“以港立市”戰(zhàn)略。對(duì)于處在工業(yè)化后期的城市而言，港口原有功能對(duì)城市的作用是遞減的，必須轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，大力發(fā)展基于港口的現(xiàn)代航運(yùn)服務(wù)業(yè)，配合城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)，實(shí)現(xiàn)“港衰城興”的美好愿景。

（三）促進(jìn)港城關(guān)系互動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展以構(gòu)建新型港城關(guān)系

如前所述，港城關(guān)系既有相容的一面，也有沖突的一面，為此必須消解港城之間的矛盾與沖突，促進(jìn)港城關(guān)系互動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建和諧的新型港城關(guān)系。建立新型港城關(guān)系必須堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，通過人口、資源與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)港口與城市的可持續(xù)發(fā)展。首先應(yīng)提高港城產(chǎn)業(yè)融合度，發(fā)揮港口對(duì)城市產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)作用，加快發(fā)展臨港產(chǎn)業(yè)及臨港專業(yè)市場(chǎng)；其次，應(yīng)合理安排港城空間布局。對(duì)舊港區(qū)，要加強(qiáng)交通及環(huán)保設(shè)施建設(shè)，最大限度減少港口對(duì)城市生活的影響，在港口遷移及舊港開發(fā)過程中，注意保護(hù)港口歷史文物；對(duì)新建港區(qū)，應(yīng)加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)與環(huán)評(píng)，科學(xué)安排港口區(qū)域的功能分區(qū)，完善港口區(qū)域的各項(xiàng)社會(huì)功能，吸聚港航發(fā)展要素，構(gòu)建“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”港口型城區(qū)（茅伯科，2007）。最后，順應(yīng)國(guó)際港口發(fā)展新趨勢(shì)，建設(shè)好“綠色港口、低碳港口和智慧港口”。港口發(fā)展不能以犧牲良好人居環(huán)境為代價(jià)，港口作業(yè)要提高效率、降低能耗，提倡循環(huán)經(jīng)濟(jì)與低碳經(jīng)濟(jì)。

（四）健全港口管理體制是構(gòu)建新型港城關(guān)系的關(guān)鍵

2004年《中華人民共和國(guó)港口法》的頒布實(shí)施使地方政府擁有了自主發(fā)展港口的權(quán)利。但在如何發(fā)展港口的問題上，不同城市有不同的考慮與作法。因而，各地的港口管理體制大不相同，有些城市設(shè)置專門的港務(wù)局管治港口，如廣州；有些城市將港口與交通局合并，即所謂的“大交通”，如上海與深圳；有些將港口與口岸合并設(shè)置港口口岸局，如大連等。筆者認(rèn)為，港口不宜設(shè)置單獨(dú)部門來管治，應(yīng)該由一個(gè)權(quán)限更大、管轄范圍更廣的部門來管治較為合理，比如舊港區(qū)改造涉及很多部門的事權(quán)，光靠港務(wù)局協(xié)調(diào)難度很大；港口集疏運(yùn)體系的建設(shè)需要水路、公路、鐵路等多個(gè)部門的協(xié)同配合才能完成；集裝箱多式聯(lián)運(yùn)及現(xiàn)代物流的發(fā)展對(duì)港口物流提出了更高要求，光靠港務(wù)局很難實(shí)現(xiàn)物流資源的有效整合。健全的港口管理體制必須做到“決策科學(xué)、政企分開、統(tǒng)一高效”，既發(fā)揮政府港口決策部門對(duì)港口發(fā)展的科學(xué)規(guī)劃與戰(zhàn)略引導(dǎo)作用，又能支持港口相關(guān)產(chǎn)業(yè)有序競(jìng)爭(zhēng)、共同發(fā)展。

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