當(dāng)代中國能源立法面臨的問題與瓶頸及其破解*

楊解君

當(dāng)代中國能源立法面臨的問題與瓶頸及其破解*

楊解君

因時代發(fā)展而產(chǎn)生的種種能源問題，給中國能源立法提出了巨大挑戰(zhàn)。當(dāng)前，中國能源立法總體上存在著立改任務(wù)艱巨、觀念未能與時俱進、內(nèi)容行政化和政策化色彩深厚、體系沖突或不相銜接等問題，在電力立法、煤炭立法、石油天然氣立法、節(jié)能立法和可再生能源立法等具體領(lǐng)域存在著諸多滯后、矛盾或可操作性不強等欠缺，而且還面臨著一系列深層次的難題:能源與經(jīng)濟、環(huán)境的關(guān)系，法律與政策的關(guān)系，改革與法律的關(guān)系，市場、企業(yè)與政府的關(guān)系等。對于這些問題與難題，能源立法應(yīng)從理念、目標(biāo)、技術(shù)、體系和制度、改革與回應(yīng)等多方面綜合應(yīng)對，一并解決。

能源立法;問題;難題;應(yīng)對

綠色低碳發(fā)展，已成為當(dāng)今時代的主旋律。如何構(gòu)建與之相適應(yīng)的法律體系，為低碳發(fā)展提供法律制度上的支持與保障，是我國當(dāng)前法治建設(shè)中的重大課題。由于能源既是經(jīng)濟社會發(fā)展和民生需求的基本保障，同時又是環(huán)境污染與二氧化碳排放的重要源頭，因而在構(gòu)建和完善我國綠色低碳的法律制度中首先就應(yīng)從能源法著眼。如何構(gòu)建和完善符合低碳綠色發(fā)展要求的能源法體系及其制度，無疑需要對現(xiàn)行能源法的現(xiàn)狀及存在的問題有一個清晰的認知。有鑒于此，本文擬以問題為導(dǎo)向?qū)ΜF(xiàn)行能源立法狀況進行梳理和評析，并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的解決之道。

一、能源問題疊加:能源法的時代挑戰(zhàn)

近年來，我國能源得到了快速的發(fā)展，其成績舉世矚目。我國一次能源生產(chǎn)總量位居世界第一，煤炭產(chǎn)量占到世界的45%，石油年產(chǎn)量穩(wěn)定在2億噸，天然氣產(chǎn)量穩(wěn)步提高，電力裝機規(guī)模居世界第二，水電、核電、風(fēng)電等清潔能源發(fā)展快速，能源科技水平顯著提高，節(jié)能環(huán)保成效明顯，境外能源合作不斷取得新進展，國內(nèi)能源安全保障能力進一步增強。但是，我國能源發(fā)展也面臨著諸多問題和挑戰(zhàn)。對此，《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》從國際和國內(nèi)兩個層面分別進行了歸納，將我國能源發(fā)展面臨的國際挑戰(zhàn)概括為能源資源競爭日趨激烈、能源供應(yīng)格局深刻調(diào)整、全球能源市場波動風(fēng)險加劇、圍繞氣候變化的博弈錯綜復(fù)雜、能源科技創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐加快等五個方面;將我國能源發(fā)展的國內(nèi)問題概括為六個方面:一是資源制約日益加劇，能源安全形勢嚴峻;二是生態(tài)環(huán)境約束凸顯，綠色發(fā)展迫在眉睫;三是發(fā)展方式依然粗放，能效水平亟待提高;四是能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，協(xié)調(diào)發(fā)展任重道遠;五是自主創(chuàng)新能力不足，能源產(chǎn)業(yè)大而不強;六是體制約束日益顯現(xiàn)，深化改革勢在必行。①這是我國政府對當(dāng)前能源發(fā)展所面臨的國際國內(nèi)形勢的一個清醒認識。

值得注意的是，對能源問題的認知，我們不能只看到能源體系內(nèi)的問題，還應(yīng)關(guān)注與其相伴隨的問題，因而筆者將能源問題主要歸為四類:一是能源系統(tǒng)內(nèi)自身的問題，包括能源安全、能源效率、能源結(jié)構(gòu)、能源產(chǎn)業(yè)、能源科技、能源體制等問題;二是能源與經(jīng)濟以及社會的協(xié)調(diào)發(fā)展問題，能源深入到各類經(jīng)濟活動之中，對經(jīng)濟的高速增長、人民生活水平的提高和出行方便必不可少，因而對能源能否支持經(jīng)濟增長以及如何支持經(jīng)濟增長、能否滿足人們?nèi)找嬖鲩L的能源消費需求等方面的問題，也必須在能源決策中加以考慮;三是能源與環(huán)境的協(xié)調(diào)問題，能源尤其是化石能源的使用，會導(dǎo)致諸如氮氧化物、二氧化硫、煙霧和粉塵等污染物的排放，當(dāng)前的能源使用特別是傳統(tǒng)的煤炭使用方法造成的環(huán)境惡化已經(jīng)到了無法容忍的程度，并對人體健康造成嚴重威脅;四是能源與碳排放問題，以煤為主的能源消費結(jié)構(gòu)不僅導(dǎo)致了二氧化硫和懸浮顆粒物等的大量排放，而且也導(dǎo)致了二氧化碳的高排放，盡管與工業(yè)化國家相比，中國人均二氧化碳排放量較低，但其排放總量卻為世界最大，中國因而面臨著巨大的現(xiàn)實減排壓力。

當(dāng)前的能源問題，并不只是一時出現(xiàn)的臨時事態(tài)，而是既有改革開放30多年來形成的歷史累積性問題，也有隨著時代發(fā)展而不斷涌現(xiàn)的現(xiàn)實挑戰(zhàn)性問題。如果對這些能源問題放任自流，不盡快加以解決，這些問題就會形成疊加且不斷放大，最終危及改革開放取得的成就并導(dǎo)致不可持續(xù)發(fā)展。這些錯綜復(fù)雜且相互交織的能源問題，已經(jīng)引起政府高度重視且受到民眾的普遍關(guān)注，對我國能源法也提出了巨大的挑戰(zhàn)。能源法必須直面當(dāng)前這些錯綜復(fù)雜的種種能源問題并尋求解決的辦法。這是因為:法是社會關(guān)系的調(diào)節(jié)器，是解決社會問題的工具，能源法亦應(yīng)如此。如何在解決歷史遺留問題和現(xiàn)實問題的同時及時應(yīng)對能源問題的新挑戰(zhàn)，無疑是作為當(dāng)下能源法不可回避的重大課題。

二、能源立法存在的問題:歷史欠賬與現(xiàn)實滯后

我國能源法體系，主要由憲法、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章以及地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章等形式組成。改革開放以來，中國的能源法制建設(shè)從無法可依到能源法體系基本建成，可以說成績斐然。但是，基于“有法比無法好”的基本思路，能源領(lǐng)域的立法很多是在特殊能源形勢下的“應(yīng)急立法”，往往缺乏系統(tǒng)綜合的思考，加之對能源發(fā)展趨勢的預(yù)見不足及立法技術(shù)水平的限制，能源立法的缺陷也較為明顯。能源法既存在因立法遲滯而導(dǎo)致的歷史欠賬，也有隨著時代發(fā)展人們當(dāng)下才意識到的不能適應(yīng)現(xiàn)實和未來發(fā)展要求的欠缺。為應(yīng)對能源形勢和能源問題的挑戰(zhàn)，現(xiàn)行能源法需要因應(yīng)形勢還清歷史欠帳、解決現(xiàn)實問題并前瞻未來，填補缺漏和進行制度創(chuàng)新。我國現(xiàn)行能源立法的欠缺，可以從總體狀況和具體領(lǐng)域兩個層面加以描述。

(一)總體上的缺失

我國現(xiàn)行能源立法總體而言，主要存在如下一些方面的欠缺:

1．在能源立法的創(chuàng)制方面，制定和修改的任務(wù)遠未完成，已表現(xiàn)出嚴重的滯后?！笆濉逼陂g，能源法制目標(biāo)就被確立為“建立和完善以經(jīng)濟法律手段為主、輔以必要行政措施的能源發(fā)展宏觀調(diào)控體系”，②但時至今日，能源發(fā)展的宏觀調(diào)控現(xiàn)實仍是以行政政策和行政措施為主，并未實現(xiàn)以經(jīng)濟法律手段為主的目標(biāo)。能源“十一五”規(guī)劃提出的“保障措施”包括了:修訂《煤炭法》、《電力法》、《節(jié)約能源法》，制定《能源法》、《石油天然氣法》和《國家石油儲備管理條例》等法規(guī)，盡快完善與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的能源法律法規(guī)體系。③但是，“十一五”期間除完成《節(jié)約能源法》的修改外④，其他法律的修訂和制定任務(wù)皆未完成?！赌茉窗l(fā)展“十二五”規(guī)劃》再次強調(diào)了“盡快完成煤炭法、電力法修訂”的歷史任務(wù)，同時提出了加強能源法制建設(shè)的現(xiàn)實任務(wù):加快推進能源法出臺，組織開展石油、天然氣、核能等領(lǐng)域的立法工作，擬定配套法規(guī)和規(guī)章，加強執(zhí)法監(jiān)督檢查。由此可見，我國能源領(lǐng)域一些重要法律的缺乏以及立法工作的遲緩。而且，從這些規(guī)劃中我們完全看不到能源與時下人們關(guān)注的生態(tài)環(huán)境和氣候變化相關(guān)聯(lián)的立法影子，可見政府在能源立法工作上的“舊帳未還新帳又生”，不僅表現(xiàn)出歷史的遲滯，而且還表現(xiàn)出缺乏前瞻思維，沒有對現(xiàn)實及未來發(fā)展的立法應(yīng)對進行考量。

2．在能源立法的觀念方面，未能融入低碳發(fā)展理念?，F(xiàn)行法律中尚無低碳理念之貫注，立法中沒有關(guān)于低碳發(fā)展的價值觀念或行為方式的體現(xiàn)，更沒有具體可操作的低碳法律制度。⑤其欠缺，既表現(xiàn)在過去的能源立法中沒有低碳理念的指導(dǎo)和低碳內(nèi)容的體現(xiàn)，也表現(xiàn)在目前仍沒有基于低碳理念著手開展相關(guān)的立法。

在已有的幾部能源法中，都主要是圍繞能源安全、能源開發(fā)利用而展開的，并沒有低碳發(fā)展或者氣候變化方面的考量。如《煤炭法》(1996年制定，2009年、2011年、2013年三次修訂)的立法宗旨是:合理開發(fā)利用和保護煤炭資源，規(guī)范煤炭生產(chǎn)、經(jīng)營活動，促進和保障煤炭行業(yè)的發(fā)展;《電力法》(1995年制定，2009年修訂)的立法宗旨是:保障和促進電力事業(yè)的發(fā)展，維護電力投資者、經(jīng)營者和使用者的合法權(quán)益，保障電力安全運行;《節(jié)能法》(1997年制定，2007年修訂)的立法旨在:推動全社會節(jié)約能源，提高能源利用效率，保護和改善環(huán)境，促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展;《可再生能源法》(2005年制定，2009年修訂)的立法旨在:促進可再生能源的開發(fā)利用，增加能源供應(yīng)，改善能源結(jié)構(gòu)，保障能源安全，保護環(huán)境，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展?？梢?，這些能源立法隨著時間的推移其立法宗旨和價值取向不斷拓展，《節(jié)能法》和《可再生能源法》的制定已有了保護環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展的理念，較之《煤炭法》和《電力法》更為進步，但是這些法律都還沒有將低碳發(fā)展納入其立法理念之中。

就現(xiàn)實立法來看，還沒有適應(yīng)低碳發(fā)展方面的綜合性法律或者加強氣候變化應(yīng)對方面的專門性法律。在低碳發(fā)展或者氣候變化應(yīng)對方面，一些國家紛紛加強立法以推動經(jīng)濟社會發(fā)展的“低碳化”或氣候變化的應(yīng)對，如韓國《低碳綠色增長基本法》、英國《氣候變化法》、日本《全球氣候變暖對策基本法》等，反觀我國，目前并沒有著手這方面的立法工作，這種狀況也在一定程度上反映出我國低碳領(lǐng)域“法治化”步伐的緩慢。

3．在能源立法的內(nèi)容方面，突出地表現(xiàn)為行政化和政策化的色彩深厚。立法內(nèi)容上，一是過于強調(diào)行政管制和政府主導(dǎo)。我國能源領(lǐng)域的法律大多制定于上世紀九十年代，由于能源行業(yè)的壟斷性和計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的時代性，決定了能源立法受計劃經(jīng)濟和壟斷的影響較大，因而其內(nèi)容更重于行政管制、政府干預(yù)，而有關(guān)能源的市場化、競爭性內(nèi)容缺乏。能源立法的此種表現(xiàn)帶來了諸多弊端:忽視了對市場機制的能源配置作用、沒有滿足社會對開放能源市場的需求和期待、對能源市場化改革和能源管理體制改革也沒有起到正面的推動和保障作用。二是政策性強，內(nèi)容高度抽象，缺乏可操作性。因襲于立法傳統(tǒng)經(jīng)驗的“宜粗不宜細”的立法傾向，中國的能源立法高度抽象，政策性規(guī)范內(nèi)容頗多，內(nèi)容空洞，可操作性不強。在能源立法中，一些宣示性、倡導(dǎo)性的政策規(guī)定被直接轉(zhuǎn)化為了法律規(guī)定，這些規(guī)定由于不明確、不具體，既不便于執(zhí)法者的具體操作，也不能給各類能源活動主體提供行為規(guī)范，甚至由于缺少義務(wù)規(guī)范或責(zé)任規(guī)定而難以對違法者啟動追責(zé)程序。立法內(nèi)容的滯后，嚴重影響了中國能源產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展，以致能源產(chǎn)業(yè)狀況混亂:行政壟斷、市場壟斷和無序競爭現(xiàn)象并存，市場化的價格機制、競爭機制和行政化的監(jiān)管機制在能源領(lǐng)域和能源環(huán)節(jié)都難以有效發(fā)揮作用，能源行業(yè)管理的違法與無序現(xiàn)象嚴重，行政管理的缺位與錯位現(xiàn)象普遍。

4．在能源立法的體系方面，沖突或不相銜接的現(xiàn)象嚴重。在能源法體系中，不僅一些重要的能源法律不能及時出臺，而且已出臺的法律法規(guī)存在的沖突、不相協(xié)調(diào)或者不配套現(xiàn)象較為普遍，其表現(xiàn)也是多樣的:(1)上位法與下位法之間不相協(xié)調(diào)或配套(包括法律與行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章以及其他規(guī)范性文件等相互之間的不相協(xié)調(diào))。例如，1996年實施的《電力法》中明確規(guī)定了電價管理辦法等8個法規(guī)由國務(wù)院制定，這些授權(quán)性的配套立法本應(yīng)在《電力法》實施之日起即應(yīng)配套出臺，但時隔多年電價管理辦法等多個法規(guī)仍未能出臺。由此可見，能源立法中的配套立法之滯后，亦可見能源立法“不作為”現(xiàn)象之嚴重。(2)能源法體系內(nèi)制度自身不相協(xié)調(diào)。能源領(lǐng)域的一些立法本應(yīng)協(xié)調(diào)統(tǒng)一，但因缺少系統(tǒng)性、綜合性和協(xié)調(diào)性而致相互之間不相銜接、一致甚至相互沖突。如《電力法》規(guī)定的“上網(wǎng)電價同質(zhì)同價”與《可再生能源法》關(guān)于可再生能源發(fā)電電價優(yōu)惠與費用補償?shù)囊?guī)定就不相一致。(3)能源法與環(huán)境法、經(jīng)濟法不相協(xié)調(diào)。我國法律盡管都是由全國人大及其常委會制定，但是由于立法的視點和關(guān)注點不同，加之起草過程的分散、分割或各自為政，往往導(dǎo)致法律之間相互沖突。能源法與相關(guān)的環(huán)境法和經(jīng)濟法之間就存在諸多的不相協(xié)調(diào)之處。例如，《大氣污染防治法》重點關(guān)注的是污染物的排放，卻沒有關(guān)于能源消耗及其溫室氣體排放控制方面的規(guī)定;《電力法》關(guān)注的是電力事業(yè)的發(fā)展，對于其因火電發(fā)展而導(dǎo)致的污染物放問題卻不加調(diào)整。在經(jīng)濟立法與能源立法中也存在同樣的情形，如經(jīng)濟增長必然導(dǎo)致能源需求增大，但經(jīng)濟立法中很少會關(guān)注其能源供應(yīng)的結(jié)構(gòu)問題，而能源立法中對于不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(在我國，鋼鐵、有色、建材、化工四大高載能源產(chǎn)業(yè)用能約占能源消費總量一半，單位產(chǎn)值能耗高)也不會加以調(diào)整，由此而致這些不同領(lǐng)域的立法之間缺乏相互協(xié)調(diào)和照應(yīng)甚至沖突。

(二)具體領(lǐng)域的欠缺

能源立法的局限或缺憾在不同的領(lǐng)域會有不同的表現(xiàn)。我國能源立法主要集中在常規(guī)能源、節(jié)能和可再生能源方面，因而本文重點就這三個領(lǐng)域的能源立法欠缺展開分析。

1．常規(guī)能源立法方面。常規(guī)能源立法主要由電力立法、煤炭立法以及石油天然氣立法等構(gòu)成，其立法狀況及其欠缺分別為:

(1)電力立法與電力體制改革相矛盾。電力是一種普遍需要、使用方便、高效清潔的二次能源。各種化石能源、水能、核能、太陽能、風(fēng)能等皆可轉(zhuǎn)化成電力的形式。電力不僅方便了人們的使用，也解決了能源傳輸和使用的諸多困難，同時對環(huán)境友好，是經(jīng)濟發(fā)展和社會需求的主要能源保障形式，因而受到各國立法的普遍重視。目前，我國關(guān)于電力的法律規(guī)范主要由《電力法》(1995年)和八部相關(guān)的行政法規(guī)組成，即《電力設(shè)施保護條例》(1987年制定，1998修訂)、《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》(1991年)、《水庫大壩安全管理條例》(1991年)、《電網(wǎng)調(diào)度管理條例》(1993年)、《核電廠核事故應(yīng)急管理條例》(1993年)、《電力供應(yīng)與使用條例》(1996年)、《長江三峽工程建設(shè)移民條例》(2001年)、《電力監(jiān)管條例》(2005年)。另外，還有電力管理部門發(fā)布的大量電力部門規(guī)章，如《電力工業(yè)環(huán)境保護管理辦法》(電力工業(yè)部1996年)、《節(jié)約用電管理辦法》(國家經(jīng)貿(mào)委、國家計委2001年)、《電力市場運營基本規(guī)則》(電監(jiān)會2005年)等。在一些省市，還有地方性的電力法規(guī)和規(guī)章等，這些共同構(gòu)成了電力行業(yè)的法律規(guī)范體系。

我國電力法律制度已與經(jīng)濟和社會的發(fā)展需求不相適應(yīng)。從電力體制、電力行業(yè)及經(jīng)濟發(fā)展的需求與現(xiàn)行電力立法的關(guān)系來看，最為突出的問題表現(xiàn)在:

一是電力體制改革與現(xiàn)行電力法律、法規(guī)的沖突嚴重。國務(wù)院2002年發(fā)布的《電力體制改革方案》(國發(fā)2002［5］號)將電力體制改革的目標(biāo)確立為:打破壟斷，引入競爭，提高效率，降低成本，健全電價機制，優(yōu)化資源配置，促進電力發(fā)展，推進全國聯(lián)網(wǎng)，構(gòu)建政府監(jiān)管下的政企分開、公平競爭、開放有序、健康發(fā)展的電力市場體系。其中，電力行業(yè)改革主要通過廠網(wǎng)分開重組國有電力資產(chǎn)、競價上網(wǎng)實行電價新機制、設(shè)立國家電力監(jiān)管委員會、完善電力體制改革的配套措施等方案推進。上述幾個方案除了廠網(wǎng)分離、業(yè)務(wù)拆分、成立電監(jiān)會等幾項內(nèi)容已經(jīng)完成外，其它改革方案尚未進行，電力壟斷格局并未打破，競爭有序的電力產(chǎn)業(yè)鏈也未能建立，而一些已經(jīng)進行的改革甚至還出現(xiàn)了反復(fù)倒退。如，電監(jiān)會成立于2003年3月，在2013年國務(wù)院機構(gòu)改革方案中被撤銷，電監(jiān)會被重組入能源局，由國家發(fā)改會管理，為推動電力市場化的改革的機構(gòu)設(shè)置又重新回到了改革前的原點。為何如此?這是因為:電監(jiān)會的成立依托于《電力體制改革方案》，它所賦予的“價格監(jiān)管”和“市場準入監(jiān)管”兩大主要市場監(jiān)管權(quán)力始終歸控于國家發(fā)改委，電監(jiān)會處于大權(quán)旁落的有名無實狀態(tài);而且本為放開的電力市場所設(shè)計的電監(jiān)會，電力體制改革10年來一直沒有等到競價上網(wǎng)的電力市場，也就是說電監(jiān)會10年來“無市可監(jiān)”;更值得一提的是，在先于電監(jiān)會存在并近20年未修訂的《電力法》中并沒有賦予電監(jiān)會相應(yīng)的法律地位，在法律上仍屬于非“法”存在狀態(tài)。⑥盡管《電力體制改革方案》也明確了電力體制改革的法律配套措施:適時制定和修改有關(guān)電力和電價方面的法律、法規(guī)和其他相關(guān)的行政法規(guī)，盡快制定電力市場運營規(guī)則、電力市場監(jiān)管辦法以及發(fā)電排放環(huán)保折價標(biāo)準，與競價上網(wǎng)同時實施，但由于種種原因，一些與改革相配套的法律法規(guī)的制定或修改遲遲未能啟動。制定于1995年的《電力法》，已與經(jīng)濟社會發(fā)展、電力體制改革的目標(biāo)和要求嚴重不相適應(yīng)，卻遲遲不予修改，這種狀況不僅阻礙了電力體制改革，也使得法律與相關(guān)法律或法規(guī)之間的沖突更加明顯。此種狀況亦足以凸顯對滯后法律進行及時修改的必要。

二是電力體制及市場化改革缺少法律的依據(jù)、推動和保障，以致改革步入迷途。目前所進行的電力體制改革及市場化推動，其依據(jù)主要是《電力體制改革方案》和能源規(guī)劃，缺少法律規(guī)范的前提，以致電力體制改革游離于法律規(guī)范之外。由于既沒有法律的預(yù)先設(shè)計和安排，也沒有從法律上對改革的過程和目標(biāo)等進行明確，更沒有用法律制度來固化改革的成果，因而《電力體制改革方案》和能源規(guī)劃所確立的電力體制改革、市場化改革、電價改革等目標(biāo)都未能實現(xiàn)，而且當(dāng)前的改革從某種程度上來說還出現(xiàn)了“迷途”——是否要建立電力市場。⑦時至今日，如果對建立競爭、開放的電力市場都達不成共識，十余年來的電力體制改革努力則毫無意義可言。多年來的改革只是重復(fù)著過去走過的歷程，改革之后現(xiàn)狀依舊甚至出現(xiàn)反彈，從能源發(fā)展的“十五”規(guī)劃、“十一五”規(guī)劃到“十二五”規(guī)劃對電力體制改革目標(biāo)的不斷重復(fù)強調(diào)即可見一斑。我國電力體制改革，如同其他領(lǐng)域的改革一樣，必須突破行政和政策層面的局限，將改革的目標(biāo)、方式、步驟、責(zé)任和成果納入到法律的調(diào)整范圍，“先立法后改革”，才能有效地進行改革并實現(xiàn)改革的目標(biāo)。⑧如果不從法律上予以保障，則改革難以持續(xù)、深化和取得成效。在電力體制改革中，既需要通過立法的先行來推動，也需要對滯后的法律及時進行修改，還需要有改革后的法律保障。

(2)煤炭立法與現(xiàn)實需求及發(fā)展不相適應(yīng)。煤炭是我國重要的基礎(chǔ)能源和工業(yè)原料，約占能源消耗的70%，在未來相當(dāng)長的時期內(nèi)能源結(jié)構(gòu)仍將以煤為主。我國煤炭領(lǐng)域的法律有《煤炭法》(1996年)，與《煤炭法》相配套的行政法規(guī)有《煤炭生產(chǎn)許可證管理辦法》(1994年)、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦管理條例》(1994年)、《煤礦安全監(jiān)察條例》(2000年)、《關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》(2010年)等。煤炭領(lǐng)域的立法，對規(guī)范煤炭生產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營和監(jiān)督管理等行為起到了重要的作用，促進了我國煤炭生產(chǎn)經(jīng)營活動的法制化和規(guī)范化，有效地改善了煤炭企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，尤其是安全生產(chǎn)狀況。近年來，《煤炭法》已經(jīng)歷3次修改，前兩次只是極小的修改，⑨而2013年的第3次修改取消了煤炭生產(chǎn)許可證和煤炭經(jīng)營許可證，有利于提高煤炭的市場化。但是，煤炭立法總的來說已遠不適應(yīng)當(dāng)下的形勢，煤炭立法的滯后與缺陷明顯，主要表現(xiàn)在:

一是觀念上與可持續(xù)發(fā)展和低碳發(fā)展理念不相符合。例如，《煤炭法》規(guī)范的范圍主要限于煤炭生產(chǎn)開發(fā)規(guī)劃與煤礦建設(shè)、煤炭生產(chǎn)與煤礦安全、煤炭經(jīng)營、煤礦礦區(qū)保護及監(jiān)督管理等方面，而對于煤炭資源的可持續(xù)發(fā)展、低碳綠色發(fā)展等則完全沒有涉及，近年來的修改也沒有關(guān)于這些方面的內(nèi)容規(guī)定或制度安排。

二是內(nèi)容上存在諸多缺失。諸如:(1)內(nèi)容偏狹。如《煤炭法》目前的規(guī)定主要是關(guān)于煤炭生產(chǎn)或經(jīng)營方面，而有關(guān)環(huán)境保護、清潔煤技術(shù)、市場化等方面的規(guī)定缺乏。(2)制度不健全。如《煤炭法》第14條到16條規(guī)定了煤炭資源勘查規(guī)劃和煤炭生產(chǎn)開發(fā)規(guī)劃，不僅在條文上比較原則，亦未規(guī)定違反煤炭規(guī)劃應(yīng)負的法律責(zé)任。實踐中由于缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃的指導(dǎo)，“跑馬圈地”、搶占資源(礦業(yè)權(quán))的投機行為層出不窮，還出現(xiàn)了“化整為零”的區(qū)域勘探登記，給統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、合理開發(fā)煤炭資源的工作帶來很大障礙⑩。(3)管理體制不明晰，煤炭行業(yè)管理職能分散，政出多門，多頭執(zhí)法。(4)煤炭開發(fā)利用與環(huán)境保護、循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展不相協(xié)調(diào)?？傊?，《煤炭法》及相關(guān)法規(guī)由于多是在計劃經(jīng)濟體制之下制定的，因而很多規(guī)定已與現(xiàn)實需要和未來發(fā)展不相一致，有必要進行重大修改和調(diào)適。

(3)石油天然氣立法缺少基礎(chǔ)性法律和制度支持。我國尚沒有關(guān)于石油天然氣的專門立法，有關(guān)石油和天然氣的一些基本規(guī)定主要體現(xiàn)在《礦產(chǎn)資源法》(1986年制定，1996年修訂)之中。2010年出臺的《石油天然氣管道保護法》，盡管填補了石油和天然氣領(lǐng)域法律的空白，但其調(diào)整對象只限于管道保護。有關(guān)石油和天然氣的行政法規(guī)主要有:《對外合作開采海洋石油資源條例》(1982年制定，2001、2011年修訂)，《對外合作開采陸上石油資源條例》(1993 年制定，2001、2007、2011 年修訂)等，另外還有大量的部門規(guī)章。我國石油天然氣立法滯后明顯，突出地表現(xiàn)在:

一是體系上缺少基礎(chǔ)性法律。現(xiàn)今，石油天然氣活動的調(diào)整主要是政策性文件在起作用，行政法規(guī)起輔助作用，專門法律欠缺?！妒吞烊粴夤艿辣Ｗo法》只是從保護石油天然氣管道以及石油天然氣輸送安全、維護國家能源安全和公共安全的角度出發(fā)，調(diào)整范圍較窄，并不能滿足全面規(guī)范石油天然氣行業(yè)的現(xiàn)實需求。

二是內(nèi)容上缺少相應(yīng)的法律制度配置。在石油天然氣領(lǐng)域的立法中，相對而言有關(guān)石油天然氣資源的管理、開采和利用的規(guī)定較多，而有關(guān)石油天然氣的市場化、反壟斷的規(guī)定缺乏，沒有為市場化和體制改革提供相應(yīng)的制度保障，已與市場經(jīng)濟的發(fā)展不相適應(yīng)。另外，在推動石油天然氣的發(fā)展方面，雖然在政策層面對煤層氣、頁巖氣等非常規(guī)油氣資源開發(fā)有所鼓勵，但法律層面的規(guī)定基本空白，石油天然氣在未來新領(lǐng)域的發(fā)展缺少法律推力。

2．節(jié)能立法方面。能源節(jié)約中的“節(jié)約”，既是“浪費”的反義，也包含了減少能源需求量、提高能源利用效率之義。中國正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的歷史階段，高耗能產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟增長中仍將占有較大比重，轉(zhuǎn)變能源生產(chǎn)和消費模式，提高能源效率，減少能源消耗，是一項長期而艱巨的任務(wù)。節(jié)能，不僅是經(jīng)濟發(fā)展的要求，也是當(dāng)前防治環(huán)境污染和應(yīng)對氣候變化的有效舉措。

目前，關(guān)于能源節(jié)約的法律是《中華人民共和國節(jié)約能源法》(以下簡稱《節(jié)能法》，1997年制定，2007年修訂)，行政法規(guī)有《民用建筑節(jié)能條例》和《公共機構(gòu)節(jié)能條例》，這兩部法規(guī)于2008年同時發(fā)布，比較重要的部門規(guī)章有:《節(jié)約用電管理辦法》(國家計委、經(jīng)貿(mào)委2000年)、《能源效率標(biāo)識管理辦法》(國家發(fā)改委、質(zhì)檢總局2004年)等。另外，各地的地方性法規(guī)也對節(jié)能發(fā)展作了規(guī)定，許多省市制定了《實施〈中華人民共和國節(jié)約能源法〉辦法》或者《節(jié)約能源條例》。

總體而言，節(jié)能立法內(nèi)容比較完善，加之配套規(guī)定的跟進和國家的重視，使得《節(jié)能法》取得了較好的實施效果。盡管如此，節(jié)能立法仍有進一步完善的空間。以《節(jié)能法》為例，2007年《節(jié)能法》有了大幅修改，在內(nèi)容和結(jié)構(gòu)上都作了較大的調(diào)整，其科學(xué)性和可操作性得到增強，但與當(dāng)前節(jié)能減排的嚴峻形勢相對照，仍不能適應(yīng)現(xiàn)實和未來發(fā)展的需要，具體表現(xiàn)為:

一是倡導(dǎo)性規(guī)定與原則性要求尚未從根本上改變。修訂后的《節(jié)約能源法》主要在能源合理使用部分進行了更細致的規(guī)定，但仍然不夠具體、缺乏可操作性。例如，《節(jié)約能源法》第43規(guī)定:縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先發(fā)展公共交通，加大對公共交通的投入，完善公共交通服務(wù)體系，鼓勵利用公共交通工具出行;鼓勵使用非機動交通工具出行。但對具體的實施方案只字未提，也缺乏相關(guān)法律法規(guī)以及政策措施的配套。

二是法律實施所要求的配套化規(guī)定不足。修訂后的《節(jié)約能源法》雖增加了不少新的規(guī)定，但對很多專門問題僅僅是搭了框架，“添磚加瓦”的工作還有待行政法規(guī)、規(guī)章加以配套細化和落實。如，《節(jié)約能源法》第60條規(guī)定:中央財政和省級地方財政安排節(jié)能專項資金，支持節(jié)能技術(shù)研究開發(fā)、節(jié)能技術(shù)和產(chǎn)品的示范與推廣、重點節(jié)能工程的實施、節(jié)能宣傳培訓(xùn)、信息服務(wù)和表彰獎勵等。而對節(jié)能專項資金如何建立、如何使用、如何監(jiān)督等問題尚待進一步細化才能執(zhí)行，在節(jié)能目標(biāo)責(zé)任、節(jié)能標(biāo)準的制定等方面也存在著同樣的問題。

三是節(jié)能制度設(shè)計未能突出市場調(diào)節(jié)和社會調(diào)節(jié)的作用。修訂后的《節(jié)約能源法》強化了政府在節(jié)能管理方面的職責(zé)，同時也對政府機構(gòu)自身的節(jié)能工作做出了規(guī)定，還強化了對不執(zhí)行、不落實節(jié)約能源法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。但是，對節(jié)能的市場化調(diào)節(jié)和社會調(diào)節(jié)尚未引起充分重視。節(jié)能，除了運用經(jīng)濟和激勵的手段來推動和支持外，還應(yīng)當(dāng)動員民眾的力量，充分發(fā)揮能源研究機構(gòu)、節(jié)能投資公司、節(jié)能服務(wù)中心和社會團體等的作用。

3．可再生能源立法方面。可再生能源立法，在法律層面是《中華人民共和國可再生能源法》(以下簡稱《可再生能源法》2005年，2009年修訂)，還有一些部門規(guī)章、地方性法規(guī)和政策性文件中也有促進新能源與可再生能源開發(fā)利用的專門規(guī)定。

可再生能源領(lǐng)域的立法，尤其是《可再生能源法》的頒布與實施，在法律上保障和促進了可再生能源的開發(fā)利用，但仍存在一些問題，諸如:在立法導(dǎo)向上，未能突出法的規(guī)范性和作為特別法的特殊性;立法內(nèi)容上，制度設(shè)計的系統(tǒng)性與科學(xué)性不足;在立法體系上，與諸多相關(guān)法律不協(xié)調(diào)。（11）其中，當(dāng)下最為迫切的問題是《可再生能源法》的實施問題?！犊稍偕茉捶ā窞樵S多相關(guān)主管部門設(shè)定了制定具體規(guī)定的義務(wù)，但并未對這些部門出臺相關(guān)配套的具體規(guī)定的期限和責(zé)任等作出規(guī)定，以致不僅這些義務(wù)規(guī)定未得到落實，而且還延遲了相關(guān)制度的建立。這就要求不僅要從立法上細化而使之具有操作性，而且還需要針對立法部門和執(zhí)法者的“不作為”追究法律責(zé)任。

三、能源立法面臨的難題:有待突破的瓶頸

能源立法的體系欠缺問題，其中主要是法律法規(guī)或法律制度的“有無”問題，可以通過法的及時制定或修改來解決。能源立法中還存在著一些長期來都難以解決的深層次問題，這些問題也是困擾中國能源法發(fā)展的瓶頸，亟待突破或解決。這些根本性問題如果得不到解決，則能源法難以有效地規(guī)范能源活動和保障能源業(yè)的健康發(fā)展。這些難題或瓶頸主要表現(xiàn)在:

1．在價值取向上如何協(xié)調(diào)好能源與經(jīng)濟、環(huán)境的關(guān)系。能源與經(jīng)濟發(fā)展存在著密切的關(guān)系，能源在作為經(jīng)濟增長動力因素的同時也是一種制約因素。隨著經(jīng)濟的快速增長，尤其是高耗能的粗放經(jīng)濟增長方式，必然導(dǎo)致能源需求不斷增長和能源稀缺性問題，而能源短缺反過來又會制約經(jīng)濟的增長。能源尤其是傳統(tǒng)的常規(guī)能源的總量是有限的，存在著短缺性或耗盡的可能性。與快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進程相隨，能源的需求亦不斷擴張，但是，能源消費增長應(yīng)最大限度的低于經(jīng)濟增長，能源增長軌跡必須明顯低于經(jīng)濟增長軌跡，這是能源可持續(xù)發(fā)展的基本要求。（12）由此而決定了中國能源和經(jīng)濟發(fā)展的矛盾，一方面不能停下經(jīng)濟發(fā)展的步伐，另一方面能源(特別是常規(guī)能源)的供應(yīng)保障存在風(fēng)險。因而，如何協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與能源的關(guān)系，在經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變與能源合理利用之間實現(xiàn)平衡，需要法律作出微妙和恰當(dāng)?shù)恼{(diào)整。

當(dāng)今，因能源的生產(chǎn)、轉(zhuǎn)化和消費而帶來的對生態(tài)環(huán)境和全球氣候的不利影響越來越明顯。長期以來，我國“三高”(高能耗、高污染、高排放)產(chǎn)業(yè)支撐著經(jīng)濟的增長，環(huán)境污染和環(huán)境破壞嚴重，能源政策與法律忽視了能源開發(fā)利用與環(huán)境資源保護的關(guān)系，如今能源供給與環(huán)境資源保護都陷入了尷尬的境地。中國人口眾多，環(huán)境保護壓力大，如不協(xié)調(diào)好能源開發(fā)利用與環(huán)境保護的關(guān)系，經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展都將面臨更大的危機。因而，能源立法，必須協(xié)調(diào)好能源與環(huán)境及氣候的關(guān)系。

能源立法在價值取向上應(yīng)就能源、經(jīng)濟與環(huán)境(及社會)等因素進行綜合權(quán)衡，協(xié)調(diào)好經(jīng)濟、環(huán)境與能源三者間的關(guān)系。

2．在工具選擇上如何處理好法律與政策的關(guān)系。政策具有靈活性、及時性和應(yīng)變性，其導(dǎo)向性作用更為明顯，法律則更為確定化、具體化，其約束力更強，它們都可以被用來服務(wù)于能源的發(fā)展。在我國能源開發(fā)利用和能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面，既有政策激勵也有法律法規(guī)驅(qū)動，但政策文件的數(shù)量遠遠多于法律法規(guī)的數(shù)量，而且長期來政策實際上起著主導(dǎo)和先導(dǎo)的作用，法律工具的應(yīng)用往往表現(xiàn)出時間上的后進、范圍上的有限、手段上的局限、功能上的配套，由此在一定程度上削弱了法律對能源的調(diào)控效用。在當(dāng)前的能源立法中，一些政策性的規(guī)定還直接被轉(zhuǎn)化成了法律上的規(guī)定，政策化的傾向明顯，（13）不利于法律的適用與操作。政策與法律作為兩種不同的工具，各有特點，問題是如何用好這兩種工具，利用得好可發(fā)揮二者所長積極促進能源發(fā)展，利用得不好則會相互掣肘從而對能源發(fā)展產(chǎn)生不利的影響。決策者必須處理好政策與法律之間的關(guān)系，將它們作為兩種有效的工具加以應(yīng)用，避免相互之間的矛盾與沖突，實現(xiàn)政策與法律之間的協(xié)調(diào)、銜接和統(tǒng)一。

3．在發(fā)展時段上如何解決好改革與法律的關(guān)系。中國社會正處于改革攻堅和轉(zhuǎn)型時期，各種困難與矛盾相互交織在一塊。復(fù)雜的利益關(guān)系及矛盾的匯集，更加凸顯了法律的重要。如何解決好二者的關(guān)系，在改革中發(fā)揮法律的作用，是當(dāng)前我們必須解決的棘手問題。

能源發(fā)展在很大程度上取決于能源體制，而我國能源體制積弊甚多，無論是管理體制、調(diào)控機制還是在市場化、行業(yè)監(jiān)管等方面，都存在著一系列嚴重的問題，正如有人所指陳的:(1)不負決策責(zé)任的行政審批，導(dǎo)致戰(zhàn)略缺失，規(guī)劃滯后，發(fā)展無序;(2)片面的考核機制，使中國缺乏真正強大的現(xiàn)代能源企業(yè)，反而加劇壟斷;(3)集權(quán)化的行權(quán)方式，使能源政策和決策廣受質(zhì)疑;(4)權(quán)責(zé)不明的管理機制，使市場化改革停滯，能源生產(chǎn)和利用方式變革難以實現(xiàn);(5)現(xiàn)行立法體制，導(dǎo)致能源立法滯后。（14）能源體制改革勢在必行。能源體制機制改革，包括電力體制改革、煤炭領(lǐng)域改革、石油天然氣領(lǐng)域改革、可再生能源和分布式能源體制機制改革、能源價格機制改革，構(gòu)成了我國當(dāng)前深化行政體制改革及經(jīng)濟體制改革的重要組成部分。能源體制改革，如同其他領(lǐng)域的改革一樣正處于“深水區(qū)”時段，10余年來我國能源體制改革的經(jīng)驗教訓(xùn)表明，必須處理好改革與法律的關(guān)系。法律的特點是穩(wěn)定，而改革的特點是變動，如何在穩(wěn)定與變動之間進行選擇和平衡，需要決策者謹慎地考量。如何“以法律促改革，因改革變法律”，無疑是現(xiàn)階段能源立法應(yīng)尋求突破的瓶頸。

4．在制度配置上如何理順好市場、企業(yè)與政府的關(guān)系。能源的市場化、壟斷和政府的監(jiān)管，是各國能源法都普遍關(guān)注的問題。能源屬于公共物品，政府應(yīng)當(dāng)保障能源的供應(yīng)，確保公民的公平用能權(quán)利;同時能源又具有財產(chǎn)屬性，政府應(yīng)當(dāng)尊重并保護財產(chǎn)權(quán)。因而政府需要對能源加強管制但這種干預(yù)應(yīng)適度。市場機制是最有效率的資源配置機制，能源領(lǐng)域同樣需要引入競爭的市場機制，以發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用。但由于能源供給的公共屬性，決定了能源供給不可能處于完全自由競爭的狀態(tài)，需要加強對市場的監(jiān)管。在我國能源領(lǐng)域，健全而成熟的市場尚未建立起來，而行政壟斷、行業(yè)壟斷和企業(yè)壟斷現(xiàn)象嚴重，政府的干預(yù)力度大，所謂的市場監(jiān)管也由于沒有市場或市場不成熟而難以落實。在能源領(lǐng)域，長期以來計劃與市場、壟斷與競爭的深層次矛盾始終沒有得到解決。如何培育能源市場，打破壟斷，理順市場、企業(yè)和政府間的關(guān)系，既是當(dāng)前能源體制改革和建設(shè)現(xiàn)代能源市場體系的任務(wù)，也是能源立法需要解決的難題。

四、能源立法的應(yīng)對:問題的并合解決

面對能源發(fā)展的嚴峻形勢和挑戰(zhàn)、能源法體系存在的諸多問題與欠缺以及能源法的瓶頸，能源立法需要確立綜合應(yīng)對的思路，對這些歷史和現(xiàn)實問題一并加以解決，以促進和保障能源業(yè)的健康有序發(fā)展。如果“只顧一點不及其余”或者只是對其中某些問題加以解決，則必然是“按下葫蘆浮起瓢”，能源法依然會問題紛呈。就此，筆者擬提出如下具體思路:

一是在能源立法的理念上，融入可持續(xù)發(fā)展和綠色低碳發(fā)展理念?？沙掷m(xù)發(fā)展的基本要義是在注重當(dāng)代發(fā)展的同時更應(yīng)著眼于“未來的利益”，不能以損害后代人需求能力為代價來滿足當(dāng)代人的需求;它強調(diào)的是一種集經(jīng)濟、社會、環(huán)境資源等諸多因素于一體的全面而協(xié)同的發(fā)展。一方面，可持續(xù)發(fā)展需要有法律系統(tǒng)的跟進與配套，可持續(xù)發(fā)展理念應(yīng)貫穿于法律的制定和實施之中;另一方面，法治的運行和法律制度的安排，則可引導(dǎo)和制約經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。（15）有關(guān)經(jīng)濟發(fā)展、人口、產(chǎn)業(yè)、社會保障和環(huán)境資源保護等領(lǐng)域的立法，都應(yīng)將可持續(xù)發(fā)展理念納入其中，能源立法也不例外。只有基于可持續(xù)發(fā)展理念的指導(dǎo)，構(gòu)建有利于可持續(xù)發(fā)展的能源法律制度，才能保障經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，能源領(lǐng)域面臨著能源資源不足和結(jié)構(gòu)不合理、環(huán)境污染嚴重、能源安全形勢嚴峻、溫室氣體排放壓力大等諸多問題，決定了能源立法除堅持可持續(xù)發(fā)展理念外，還應(yīng)充實綠色低碳發(fā)展理念，以推動能源朝著清潔、高效、低碳、可持續(xù)的方向發(fā)展。

二是在能源立法的目標(biāo)上，追求目標(biāo)的多元化。由于能源問題不只是單一的問題，它還涉及到與環(huán)境、經(jīng)濟、社會等多諸多方面的關(guān)系，即使在能源系統(tǒng)內(nèi)也不只限于能源安全問題，還包括能源結(jié)構(gòu)、能源體制、能源行業(yè)管理等多方面的問題，因而，在能源立法目標(biāo)上應(yīng)改變過去那種單一目標(biāo)的思維，從單一的能源安全過渡到能源產(chǎn)業(yè)和體制、經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境資源保護以及應(yīng)對氣候變化等多元化目標(biāo)。能源立法目標(biāo)的多元化追求，決定能源立法要綜合考慮到與能源相關(guān)的政治、經(jīng)濟、社會和環(huán)境等眾多因素，能源立法的視野應(yīng)較之以前更為寬廣。例如，在能源與經(jīng)濟發(fā)展方面，能源生產(chǎn)和利用方式的變革，轉(zhuǎn)變粗放的經(jīng)濟增長方式，淘汰落后和過剩產(chǎn)能，淘汰高污染、高耗能產(chǎn)品，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級等，都應(yīng)納入進能源立法的視野;在能源與生態(tài)環(huán)境保護及氣候變化應(yīng)對方面，諸如二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物、能源開發(fā)利用產(chǎn)生的細顆粒物(PM2．5)等的排放以及相關(guān)的環(huán)境資源保護等都應(yīng)加以考慮;在能源與社會保障方面，能源立法對于能源基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共能力建設(shè)、能源交通、消除能源貧困等改善民生也應(yīng)給予關(guān)注。

三是在能源立法技術(shù)方面，注重能源立法質(zhì)量的提高。最初的能源立法，受限于當(dāng)時的能源形勢、政策變化狀況以及立法者的認知，體現(xiàn)為“宜粗不宜細”，而且由于目標(biāo)定位單一導(dǎo)致立法也相應(yīng)地較為簡單，這種簡單不只是內(nèi)容的“粗放”還表現(xiàn)出形式的“封閉”與“割裂”而致法律體系的沖突。基于能源立法的技術(shù)性要求，未來的能源立法應(yīng)從“粗放型”走向“細密型”，提高其可操作性與可適用性;通過“包裹立法”技術(shù)，16在制定新的能源法或者修改某部能源法時一并修訂相關(guān)法律，從而減少因法律制定或修改而導(dǎo)致新的沖突。

四是在能源立法的體系和制度配置方面，構(gòu)建完整系統(tǒng)的能源法體系，并實現(xiàn)相關(guān)制度的配套。鑒于現(xiàn)行能源法體系上的欠缺，首先應(yīng)考慮制定一部能夠統(tǒng)領(lǐng)能源領(lǐng)域大局的基本能源法典，既為能源發(fā)展提供基本的法律依據(jù)和指導(dǎo)，也用于協(xié)調(diào)能源單行法之間以及能源單行法與其他法律之間的關(guān)系。其次，應(yīng)填補空缺的能源單立法，如石油、天然氣、原子能等領(lǐng)域的法就亟需制定。在能源法律制度設(shè)計方面，應(yīng)將各種制度設(shè)計和安排作為一個系統(tǒng)工程來對待，以立法目標(biāo)為導(dǎo)向?qū)崿F(xiàn)制度的組合、配套與協(xié)調(diào)，總體上來說就是要避免單向度或者相互割裂的能源法制，追求一種整合經(jīng)濟、社會和氣候環(huán)境及資源等多因素的綜合能源法制。

五是在能源領(lǐng)域改革與立法回應(yīng)方面，能源立法應(yīng)積極推動能源體制改革和能源市場化進程。能源體制改革，既給能源法的完善和發(fā)展提供了契機，也為其帶來了挑戰(zhàn)。能源體制改革回避不開現(xiàn)行法律問題，而現(xiàn)行法律也必須面對來自改革的沖擊。一方面，改革需要突破現(xiàn)行體制和法律規(guī)定;另一方面，改革有失敗的風(fēng)險。因而，為了保證能源體制改革的“合法”與成功，必須發(fā)揮法律的作用，對于有關(guān)能源體制改革的依據(jù)、改革的進程與步驟、改革的舉措、改革的目標(biāo)及其實現(xiàn)等等，都需要從法律上預(yù)先作出制度安排?！跋攘⒎ê蟾母铩保仁侵型飧母锍晒Φ慕?jīng)驗，也是我國能源體制改革成功的保證。同時，法律也應(yīng)對改革進行回應(yīng)，不僅要從法律上對改革的成果進行確認和固化，而且還要對阻礙社會發(fā)展進程的法律應(yīng)及時加以廢除或修改。

能源體制改革既要改革權(quán)力過于龐大、寬泛且不受責(zé)任約束的管理體制(包括決策體制、執(zhí)行體制和監(jiān)督體制)，也應(yīng)打破壟斷、培育開放而競爭的市場等。對于這一涉及行政體制與經(jīng)濟體制的改革，需要從法律上加以綜合應(yīng)對，作好頂層設(shè)計，否則有可能體制老賬還未清算而因改革引發(fā)新舊矛盾更加尖銳。通過法律來促進和保障能源體制改革及推進市場化進程，應(yīng)引起決策者們的足夠重視。

注:

①《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，http://www．gov．cn/zwgk/2013－01/23/content_2318554．htm，最后訪問日期2013年8月23日。

②《我國“十五”能源發(fā)展重點專項規(guī)劃》，http://news．sina．com．cn/c/2001 －08 －13/327870．html，最后訪問日期 2013年8月23日。

③《能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》，http://www．ccchina．gov．cn/WebSite/CCChina/UpFile/File186．pdf，最后訪問日期 2013 年8月23日。

④《煤炭法》、《電力法》盡管也有修改，但這兩部法律的修改只是因其他法律的出臺或修改而所作的部分概念或用語的調(diào)整。這些修改，是根據(jù)第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議于2009年8月27日通過的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改部分法律的決定》而作出的。

⑤楊解君、王雪:《低碳理念與方式的法律化探討》，《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報》2013年第1期。

⑥《業(yè)內(nèi)稱電監(jiān)會存在屬非法狀態(tài) 成立9年多有名無實》，2012 年 05 月 21 日，http://finance．sina．com．cn/roll/20120521/082512107622．shtml，最后訪問日期 2013 年 8 月23日。

⑦吳杰、伯倩:《國家電力體制改革迷途》，中國產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟信息網(wǎng)2012 － 07 － 10，http://www．cinic．org．cn/site951/nypd/2012－07－10/574322．shtml，最后訪問日期2013年8月23日。

⑧楊解君:《全球化與中國行政法的應(yīng)對:改革路徑的分析》，《學(xué)術(shù)研究》2012年第11期，第44頁。

⑨第1次修改是根據(jù)2009年8月27日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議《關(guān)于修改部分法律的決定》對其中部分條款用語方面的修改，第2次修改根據(jù)2011年4月22日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十次會議《關(guān)于修改〈中華人民共和國煤炭法〉的決定》，只對第44條關(guān)于保險的規(guī)定作了修改。

⑩劉文革、司坡森:《加強煤炭資源規(guī)劃管理應(yīng)是〈煤炭法〉修訂的重要內(nèi)容》，載《中國能源》2006年第10期。

（11）（13）參見楊解君《論中國能源立法的走向——基于〈可再生能源法〉制定和修改的分析》，《南京大學(xué)學(xué)報》2012年第6期。

（12）世界銀行東亞和太平洋地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施局、國務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究部:《機不可失:中國能源可持續(xù)發(fā)展》，中國發(fā)展出版社2007年版，第7頁。

（14）楊名舟:《能源體制改革需頂層設(shè)計》，《學(xué)習(xí)時報》2012年02 月 27 日，http://theory．people．com．cn/GB/49154/17232537．html，最后訪問日期2013年8月23日。

（15）參見楊解君主編《可持續(xù)發(fā)展與行政法關(guān)系研究》，法律出版社2008年版，第33頁。

（16）楊解君:《包裹立法及其應(yīng)用:以能源立法為中心的分析》，載中國法學(xué)會能源法研究會編《中國能源法研究報告2010》，立信會計出版社2011年版，第410頁。

〔責(zé)任編輯:李 杏〕

The Problems and Bottlenecks Faced by Chinese Legislation of Energy Law and the Solutions

Yang Jiejun

The various energy problems arising from the times development post great challenges to the legislation of Chinese energy law．Currently，Chinese energy legislation faces many obstacles．Not only some new laws needs to be urgently legislated，but also the existing laws should be further amended．However，it appears that the legislatures’conceptions are not keeping pace with the current needs．The contents of the Energy Law are full of administrative regulations and politics rather than legal norms and regulations．The incompatibility between the Energy Law and other relevant laws are also eminent．The laws and regulations on electricity，coal，oil and natural gas，energy reservation，renewable energy，are found to be lagged behind，incompatible and even impractical for enforcement．These laws do not explain the relationship among energy，economy，and environment，failing to maintain a harmonious relationship between the law and the politics，or economic reformation and law，and do not clearly differentiate and identify the respective roles of the market，government and enterprise．To solve these difficulties and problems，in future Energy Law legislation，an integrated approach shall be adopted to respond to all these problems remaining in the conceptions，targets，technologies，institutions，rules，reformation，etc．

legislation of energy law;problems;difficulties;solutions

D922．67

A

1001－8263(2013)12－0092－08

楊解君，廣東外語外貿(mào)大學(xué)法學(xué)院教授、博導(dǎo)，法學(xué)博士 廣州510420

* 本文是國家社科基金重點項目“低碳技術(shù)創(chuàng)新與應(yīng)用的法律制度研究”(10AFX011)的階段性成果。