美國高校預(yù)算管理的啟示和借鑒

蔣 寧

(渭南師范學院計財處，陜西渭南714000)

1 美國高校預(yù)算管理的特點與經(jīng)驗

目前，美國有4000余所高校，其資金來源渠道較多，美國聯(lián)邦政府很重視高校教育經(jīng)費的全面預(yù)算管理，每個州都有專門的高等教育委員會，其負責對州立高校預(yù)算資金進行審查.經(jīng)費預(yù)算管理包括事先規(guī)劃、事中控制和事后考核獎勵.其財務(wù)預(yù)算管理有以下幾個特點:

1.1 預(yù)算編制程序規(guī)范

美國的高校一般都設(shè)立專門的預(yù)算管理辦公室，預(yù)算管理辦公室直屬校長辦公室，直接對董事會和校長負責，并配備專門預(yù)算管理人員編制預(yù)算，在機構(gòu)設(shè)置上權(quán)威性較強.一般情況下，高校大學必須在上一財年擬好下一財年預(yù)算，并及時向社會公開，接受社會監(jiān)督.批準的預(yù)算具有嚴肅性和強制性，高校必須無條件遵守.美國高校的預(yù)算編制人員素質(zhì)高，專業(yè)性強，對學校情況了解，預(yù)算的編制人員能夠深入基層，預(yù)算編制過程能廣泛反映多方意見，尤其是學術(shù)評議會意見，使預(yù)算更好地符合學術(shù)發(fā)展需要.另外，預(yù)算的編制有一套復(fù)雜的計算公式，各項指標的編制都有具體的參考依據(jù)，這樣可以減少人為的主觀性影響，預(yù)算科學性較強.

1.2 嚴格控制預(yù)算支出

美國高校的財務(wù)處一般分為兩大職能部門，一個負責財務(wù)管理工作，一個負責會計核算工作.預(yù)算管理包括預(yù)算的編制和執(zhí)行以及各項法規(guī)的制定，而會計核算部門則是具體的執(zhí)行部門，可見美國高校對預(yù)算管理的重視.各高校一般都設(shè)有專門的預(yù)算管理人員，負責預(yù)算的編制和執(zhí)行，預(yù)算一旦下達就必須嚴格執(zhí)行，任何單位都無權(quán)突破預(yù)算.高校校長盡管掌握一定的機動資金，但無權(quán)動用，只有在特殊情況下經(jīng)校董事會同意后方可動用.部分美國高校還建立中央電腦系統(tǒng)，對學校的財務(wù)收支和預(yù)算執(zhí)行情況進行實時記錄、結(jié)算和管理，以監(jiān)督預(yù)算的嚴格執(zhí)行，確保預(yù)算的嚴肅性.［1］

2 我國高校預(yù)算管理現(xiàn)狀

2.1 預(yù)算全面性差

近年來，隨著國家對高等教育投入的持續(xù)增長，高校的經(jīng)費大幅增加，高校的辦學經(jīng)費來源也發(fā)生了較大的變化，高校的各項資金來源日益多元化，財政投入比例越來越高.按照財政部門預(yù)算編制要求，高校的預(yù)算收支應(yīng)該體現(xiàn)全面性，全部應(yīng)納入預(yù)算體系的收入和支出，從而形成統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一監(jiān)督的預(yù)算管理體系.然而，少數(shù)高校由于學校規(guī)模較大，對財務(wù)收支管理粗放，沒有將所有預(yù)算內(nèi)外收支、政府性基金收支、事業(yè)收入收支和其他收支等全部納入到部門預(yù)算中;部分高校對下屬的各院系和部門通過其他渠道取得的收入以及發(fā)生的支出沒有納入到學校預(yù)算中，或者僅僅只在往來賬目中體現(xiàn)，沒有反映到收支中，致使這部分資金脫離了學校預(yù)算的監(jiān)督和管理，使預(yù)算的編制內(nèi)容不完整、不全面.［2］

2.2 零基預(yù)算落實不到位

據(jù)了解，目前高校普遍采用“零基預(yù)算”法編制預(yù)算.但“零基預(yù)算”編制能夠落實的并不多.事實上，零基預(yù)算在實際編制中所需要做的基礎(chǔ)工作量很大，工作技術(shù)含量很高，并且必須借助成熟的計算機軟件系統(tǒng)支持才能完成，對預(yù)算編制人員素質(zhì)和軟件水平等要求較高.目前高校財務(wù)一般都沒有專職的預(yù)算管理人員，同時，由于目前也缺少比較規(guī)范和成熟的預(yù)算編制軟件系統(tǒng)，預(yù)算的編制手段比較原始，因此，在實際操作中，預(yù)算指標沒有確定標準，預(yù)算的編制沒有科學依據(jù)，尤其對一些靈活性項目，更是沒有一個可以衡量的指標，大多數(shù)高校的預(yù)算編制都是根據(jù)上年預(yù)算的基數(shù)和當年發(fā)展需要確定的，這就造成了在實際工作中，各部門的預(yù)算經(jīng)費往往只升不降，影響了預(yù)算分配的準確性和公正性.

2.3 預(yù)算編制過程缺乏科學合理性

一般情況下，預(yù)算的編制都是由財務(wù)處管理預(yù)算人員根據(jù)各部門上報的基礎(chǔ)資料來完成的，有一定的合理性，但距離科學化和精細化還有很大差距.［3］主要原因在于預(yù)算的編制基礎(chǔ)資料一般都是由各部門上報的，而各部門上報的基礎(chǔ)資料往往參差不齊，內(nèi)容隨意性很強，資料參考價值不高.另外，由于參與預(yù)算編制的一般只是學校財務(wù)處的個別人員，很少有學校規(guī)劃和建設(shè)方面的人員參與預(yù)算編制，而編制預(yù)算的人員對紛繁復(fù)雜的業(yè)務(wù)活動及變化情況的了解有限，缺乏縝密、科學的論證，雖然預(yù)算的實施最終要經(jīng)過學校財經(jīng)委員會或者黨委會批準，但專業(yè)人員參與預(yù)算編制的可能性很少，預(yù)算的科學合理性難以保證.

2.4 部門預(yù)算和校內(nèi)預(yù)算不一致

目前我國高校普遍都要編制兩套預(yù)算，一套是根據(jù)部門預(yù)算編制要求編制的部門預(yù)算，上報教育主管部門和財政部門，并經(jīng)人大批復(fù).另一套是高校根據(jù)預(yù)算批復(fù)，結(jié)合學校實際，編制的高校校內(nèi)預(yù)算.從理論上來講，部門預(yù)算應(yīng)該是全面預(yù)算，涵蓋高校的全部收支;［4］而校內(nèi)預(yù)算屬于責任預(yù)算，是高校內(nèi)部按照責權(quán)利關(guān)系對預(yù)算資金的層層分解和落實，兩者本應(yīng)殊途同歸，但事實上，部門預(yù)算和校內(nèi)預(yù)算常常所包含的資金口徑不一致，兩者差距較大，上級主管部門對此也不強求一致，從而導(dǎo)致部門預(yù)算和校內(nèi)預(yù)算無論是在編制口徑上還是資金量上，都絲毫沒有可比性，相互脫節(jié)，也就是大家常說的預(yù)算兩張皮，這直接影響了預(yù)算的嚴肅性和權(quán)威性.

3 美國高校預(yù)算管理經(jīng)驗對我國的啟示與借鑒

3.1 科學合理地編制預(yù)算

我國高校雖然一直在強調(diào)重視預(yù)算，但預(yù)算的編制流程大多不科學.建議可以在高校設(shè)立預(yù)算管理委員會，在預(yù)算管理委員會的管理下，成立學校的規(guī)劃和建設(shè)、教學、科研、人力資源和后勤保障等方面專業(yè)人員組成的協(xié)調(diào)小組，對學校的預(yù)算編制提出有建樹的意見和建議，保障預(yù)算的科學合理性.［5］具體來說，首先可以由各個協(xié)調(diào)小組提出各自的發(fā)展需要，預(yù)算管理委員會根據(jù)學校資金情況，結(jié)合各小組需求，來確定預(yù)算收支框架，作出具體的各人員支出、教學科研、后勤保障以及項目支出等的具體的預(yù)算.并由預(yù)算管理委員會進行綜合審查，反復(fù)論證其平衡性，確定預(yù)算，并報學校決策機構(gòu)討論通過.這樣也提高了預(yù)算編制過程的基層參與度，使得學校發(fā)展的各重要部門都參與了預(yù)算的編制，預(yù)算的合理性強.

3.2 細化預(yù)算的編制指標

目前高校的預(yù)算編制大多是財務(wù)處根據(jù)各基層部門的申報資料編制，沒有具體的計算指標，預(yù)算的編制主觀性較大，往往出現(xiàn)要的多就給的多，要的少就給的少，基數(shù)高的增幅大，基數(shù)低的增幅小，忽略了真正的需要.因此，建議高校主管部門可以以學科或者學分等指標為基礎(chǔ)，對一些教學和科研指標細化，給出一套可以計算的標準或者公式，以便學?？梢院侠淼鼐幹祁A(yù)算，而且這樣的預(yù)算在執(zhí)行和監(jiān)管時有參照性與可比性.

3.3 建立績效預(yù)算管理機制

高校預(yù)算經(jīng)費分配是否合理，預(yù)算資金的使用是否效率化，是高校預(yù)算管理要思考的一個問題.為了達到這一管理目的，建議在高校建立績效預(yù)算管理機制.引入這一機制的出發(fā)點在于解決高等教育資源的匱乏與浪費的并存，通過一系列有效的指標體系的控制，引入競爭機制和資源效益配置機制，實現(xiàn)高等教育資源合理應(yīng)用的目的，為提高高校的教學質(zhì)量和科研服務(wù)能力作好支撐.

構(gòu)建高?？冃ьA(yù)算管理體系的關(guān)鍵是建立一套能夠客觀反映各院(系)、部門績效情況的績效評價指標體系.這一指標體系應(yīng)有普遍的適用性，能適用于大部分高校，這也是解決這一問題的難點.筆者認為，高校內(nèi)部績效評價指標體系的建立應(yīng)與學校的發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)，從投入指標、產(chǎn)出指標等方面，確定評價指標.首先在采用零基預(yù)算編制預(yù)算時，結(jié)合績效預(yù)算的管理理念，將教學、科研和項目等的預(yù)算進行量化，在預(yù)算執(zhí)行期間定期對教學、科研和項目的完成情況和預(yù)算進行對比分析，即對項目按照進度定期進行績效評估，并將績效評價與項目預(yù)算進行對比分析，注重項目經(jīng)費使用績效，使預(yù)算由投入式預(yù)算轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暜a(chǎn)出的預(yù)算.通過績效預(yù)算管理，促進高校資金結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，提高資金的使用效率.［6］

3.4 構(gòu)建責任預(yù)算體系

目前我國高校大多實行“集中管理，統(tǒng)一核算”的管理模式，高校的預(yù)算包含比較全面，從人員經(jīng)費、商品和服務(wù)支出、對個人和家庭補助、資本性支出到基本建設(shè)支出等全部由學校財務(wù)管理，這種管理方式看似全面，實則由于大小一把抓，不一定能管理好.

筆者建議構(gòu)建責任預(yù)算體系，將預(yù)算責任目標指標化，將預(yù)算責任劃分為不同的幾個責任中心，各責任中心主要負責人為責任中心責任負責人，預(yù)算管理委員會將學校的財務(wù)責任按照責任中心層層分解到各個責任中心，形成不同責任中心的預(yù)算指標體系，各責任中心按照責任目標任務(wù)要求完成責任，從而建立起校、院、系責任中心.責任預(yù)算體系將預(yù)算管理責任下放到不同層次的責任中心.［7］這種預(yù)算管理方法使得所有財務(wù)支出都由學校財務(wù)監(jiān)管，各責任中心在預(yù)算資源配置上有自主權(quán)，提高其管理的積極性，有助于提高預(yù)算過程中資源配置的效率.

［1］郭銀清.美國高校預(yù)算管理經(jīng)驗與借鑒［J］.財會通訊，2011，(3):120－121.

［2］張佳.高校全面預(yù)算管理制度構(gòu)建探討［J］.財會通訊，2011，(12):120－121.

［3］陳萍，高琛.高校財務(wù)預(yù)算管理中存在的主要問題及對策［J］.開發(fā)研究，2010，(5):78－79.

［4］吳高照.高校預(yù)算編制工作規(guī)程探析［J］.財會研究，2010，(11):124－125.

［5］許江波，李春龍.中國高校預(yù)算管理現(xiàn)狀調(diào)查與思考［J］.經(jīng)濟與管理研究，2011，(5):118－122.

［6］孫思惟.高校預(yù)算精細化管理的探析［J］.會計之，2011，(9):109－110.

［7］王希文.試論校院兩級管理模式下高校預(yù)算分配制度改革［J］.財會通訊，2010，(8):110－111.