健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制路線圖

文/李鳳瑞

作者：中共河北省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)部主任、教授

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，進(jìn)一步完善了健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機(jī)制，在構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利、推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置、推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化等方面，提出了許多突破性、創(chuàng)新性的改革措施。這些改革措施，有利于打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體”的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系美好藍(lán)圖。

一、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，必須加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系

經(jīng)過多年改革與發(fā)展，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率大幅度提升，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位不斷增強(qiáng)，但是，離構(gòu)建“四化”相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系還有很大差距。因此，要在堅(jiān)持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的前提下，“推進(jìn)家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新”，要在對(duì)農(nóng)民的承包地進(jìn)行確權(quán)登記辦證基礎(chǔ)上，“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”。要在穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變基礎(chǔ)上，“鼓勵(lì)承包經(jīng)營權(quán)在公開市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營”，最終構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。這樣的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，實(shí)質(zhì)是城鄉(xiāng)一體化最重要的載體，通過構(gòu)建這個(gè)體系，以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系才能有一個(gè)產(chǎn)業(yè)依托，落到實(shí)處，從而大大推進(jìn)我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，解決我們所面臨的種種嚴(yán)峻問題。

二、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，必須賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利

農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利主要有三項(xiàng)：農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。雖然我國《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)與宅基地使用權(quán)規(guī)定為用益物權(quán)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利，對(duì)于土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)也有相應(yīng)的規(guī)定，但由于種種原因，在很多時(shí)候，法律規(guī)定的權(quán)利還不能切實(shí)變?yōu)檗r(nóng)民的收益。因此，通過一系列政策措施讓農(nóng)民合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)利得到充分保障，就成為縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的必然之舉。因此，《決定》提出，要“賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”。

三、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，必須推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置

人多地少的基本國情決定著土地既是一種農(nóng)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)必不可少的稀缺生產(chǎn)要素，也是農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)。推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換，首先就是保障農(nóng)民的土地尤其是農(nóng)村建設(shè)用地的公平交換權(quán)利。過去集體建設(shè)用地不能直接入市交易，只能由政府部門征收為國有土地之后才能上市，政府既是征收土地價(jià)格的制定者，又是土地一級(jí)市場(chǎng)唯一的買家，還是土地二級(jí)市場(chǎng)唯一的賣家，農(nóng)村集體和農(nóng)民享受不到集體土地轉(zhuǎn)換為國有土地之后的巨大差價(jià)。同時(shí)農(nóng)民住房不能交易轉(zhuǎn)讓，一些地方就以村莊整治為名讓農(nóng)民“被上樓”，騰退出來的土地指標(biāo)通過“占補(bǔ)平衡”轉(zhuǎn)為建設(shè)用地指標(biāo)。如今，《決定》明確提出，“保障農(nóng)民公平分享土地增值收益”“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。這意味著土地要素的城鄉(xiāng)平等交換有望實(shí)現(xiàn)。

另外，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，要改變過去國家包攬城市的所有一切，而農(nóng)村則始終是“人民事業(yè)人民辦”，即使國家財(cái)政安排一部分資金投入，原則也是“自力更生為主，國家支援為輔”的“二元”思維定式。均衡配置公共資源。應(yīng)加快農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展，健全農(nóng)村基本公共服務(wù)制度框架，建立以城帶鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，推動(dòng)城市優(yōu)質(zhì)資源向農(nóng)村延伸，逐步提高農(nóng)村基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和保障水平，形成城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化。具體來說，就是公共財(cái)政資源配置重點(diǎn)向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民傾斜，逐步消除城鄉(xiāng)之間業(yè)已存在的差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制、城鄉(xiāng)合作醫(yī)療制度和公共衛(wèi)生體系、城鄉(xiāng)銜接或逐步統(tǒng)一的社會(huì)保障制度、城鄉(xiāng)逐步融合的就業(yè)制度等等。只有當(dāng)城鄉(xiāng)各項(xiàng)公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)了一體化，農(nóng)民在文化、教育、醫(yī)療和住房等方方面面都享受到和城鎮(zhèn)居民同等的社會(huì)福利時(shí)，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程才會(huì)有質(zhì)的飛躍。

四、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，必須不斷完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的體制機(jī)制

城鎮(zhèn)化是中國現(xiàn)代化進(jìn)程中重大戰(zhàn)略問題，在全面建成小康社會(huì)和推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進(jìn)程中具有不可替代的融合作用，對(duì)于促進(jìn)工農(nóng)和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和城鄉(xiāng)居民收入具有特殊重要的意義。推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，是我們推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)?！稕Q定》對(duì)加快戶籍制度改革作出了部署，“加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)?！?，明確了大、中、小城市和建制鎮(zhèn)放開落戶限制的各項(xiàng)要求。為推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，《決定》還指出“把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系。建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制”，今后隨著這一改革的推進(jìn)，將使大批農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶，完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)真正的“人口城鎮(zhèn)化”?！稕Q定》還要求“穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”，就是說對(duì)那些在城鎮(zhèn)常年務(wù)工的、暫時(shí)不能或者不愿落戶的農(nóng)民工也要提供基本公共服務(wù)。