創(chuàng)新信訪制度：從源頭有效解決矛盾
——閘北區(qū)信訪代理機(jī)制點(diǎn)評(píng)

瞿琨

創(chuàng)新信訪制度：從源頭有效解決矛盾
——閘北區(qū)信訪代理機(jī)制點(diǎn)評(píng)

瞿琨＊

本文首先歸納分析了當(dāng)下我國(guó)信訪制度的困境，闡述了研究樣本——閘北區(qū)的區(qū)情特點(diǎn)及其信訪代理機(jī)制的概況，分析了該機(jī)制的學(xué)理內(nèi)涵與成效，最后提出信訪代理機(jī)制的運(yùn)行啟示以及完善建議。

創(chuàng)新信訪制度 源頭有效解決問(wèn)題 閘北區(qū)信訪代理機(jī)制

“信訪”是中國(guó)制造的概念和制度，也是淵源于中國(guó)共產(chǎn)黨群眾路線的一項(xiàng)政治發(fā)明。信訪制度誕生以來(lái)，學(xué)界對(duì)其一直存有是“人治”而非“法治”的詬病，甚至曾有過(guò)存、廢之爭(zhēng)。作為在我國(guó)已經(jīng)實(shí)行了60多年的一項(xiàng)制度，不斷出現(xiàn)的信訪潮刷新信訪紀(jì)錄以及“信訪不信法”的五個(gè)字總結(jié)都充分展現(xiàn)了其特有的頑強(qiáng)生命力。當(dāng)下我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期[1]“‘社會(huì)轉(zhuǎn)型’一詞源自西方社會(huì)功能結(jié)構(gòu)學(xué)派現(xiàn)代理論的經(jīng)典思想。當(dāng)前，我們所說(shuō)的社會(huì)轉(zhuǎn)型，是指社會(huì)從傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型轉(zhuǎn)變的過(guò)程，是社會(huì)中的傳統(tǒng)因素與現(xiàn)代因素此消彼長(zhǎng)的進(jìn)化過(guò)程，是在科學(xué)技術(shù)引導(dǎo)下以發(fā)展的形式表現(xiàn)出來(lái)的社會(huì)變化，是社會(huì)的結(jié)構(gòu)性變革和整體性發(fā)展?！标惡；骸堵哉撋鐣?huì)轉(zhuǎn)型期法的調(diào)控作用》，《福建工程學(xué)院學(xué)報(bào)》第1卷第2期。，這個(gè)時(shí)期必然會(huì)產(chǎn)生大量矛盾和問(wèn)題，這些問(wèn)題很多都是以信訪的形式反映、依靠上訪的辦法解決，這給信訪制度帶來(lái)了極大的挑戰(zhàn)，亟待我們對(duì)該制度進(jìn)行創(chuàng)新和發(fā)展，以進(jìn)一步發(fā)揮其本質(zhì)功能。近年來(lái)，閘北區(qū)委、區(qū)政府認(rèn)真貫徹“加強(qiáng)和促進(jìn)信訪工作”、探索群眾工作“新途徑、新方法”以及“創(chuàng)新社會(huì)管理”的精神，大力推進(jìn)信訪代理機(jī)制，將社會(huì)管理有效地寓于為群眾服務(wù)之中，取得了顯著的成績(jī)，走出了一條“以信訪代理為抓手、以群眾工作為載體”的社會(huì)管理新路子，這個(gè)信訪代理機(jī)制值得我們予以關(guān)注并進(jìn)行學(xué)理總結(jié)和提升。

一、當(dāng)下我國(guó)信訪困境與閘北區(qū)的區(qū)情特點(diǎn)

當(dāng)下我國(guó)信訪問(wèn)題突出，出現(xiàn)了信訪困境，這是與我國(guó)社會(huì)大轉(zhuǎn)型、大變革進(jìn)程相伴隨的特有現(xiàn)象，其主要特點(diǎn)是：

第一、信訪范圍龐雜。信訪涉及的社會(huì)矛盾可以歸納為企業(yè)改制、勞動(dòng)及社會(huì)保障問(wèn)題；“三農(nóng)”問(wèn)題，即農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)問(wèn)題；涉法涉訴問(wèn)題；城鎮(zhèn)拆遷安置問(wèn)題；反映干部作風(fēng)不正和違法亂紀(jì)問(wèn)題；基層機(jī)構(gòu)改革中的問(wèn)題；環(huán)境污染問(wèn)題；部分企業(yè)軍轉(zhuǎn)干部要求解決政治待遇和經(jīng)濟(jì)待遇問(wèn)題等八大類問(wèn)題，這些問(wèn)題包羅萬(wàn)象，幾乎涵蓋了所有的社會(huì)問(wèn)題，這些社會(huì)問(wèn)題都可以訴諸于信訪機(jī)構(gòu)，使得信訪制度承載了整個(gè)社會(huì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)穩(wěn)定的重任，由此導(dǎo)致信訪案件大量積壓，同時(shí)不斷升級(jí)上行，各種問(wèn)題和矛盾的焦點(diǎn)向北京中央?yún)R集。

第二、信訪責(zé)權(quán)不明。信訪人與信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)利和義務(wù)不明確，信訪機(jī)構(gòu)責(zé)重權(quán)輕?，F(xiàn)行《信訪條例》僅就信訪人和各級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)和禁止的行為進(jìn)行規(guī)定，沒(méi)有對(duì)信訪人、被信訪人和受理機(jī)關(guān)的權(quán)利義務(wù)作出相應(yīng)規(guī)定，尤其是信訪人與被信訪人雙方之間的法律關(guān)系不明確。這十分不利于對(duì)信訪人和被信訪人的權(quán)利保障，也造成現(xiàn)實(shí)中信訪行為的隨意性較大，信訪操作的規(guī)范性較差，難以保證信訪工作的公正性等多項(xiàng)指標(biāo)。

第三、信訪無(wú)序低效。長(zhǎng)期以來(lái)信訪無(wú)序和低效成為常態(tài)，信訪人認(rèn)為，上訪人數(shù)越多、級(jí)別越高、次數(shù)越多，問(wèn)題就會(huì)解決得越快越好，因此，他們往往不論問(wèn)題大小、就同一問(wèn)題多次向上級(jí)黨委和政府反映，不愿意找基層政府和具體部門。上訪前，他們經(jīng)常互相串聯(lián)，多人聚集；上訪過(guò)程中，他們情緒激動(dòng)，大吵大鬧；有的還打出橫幅、圍堵黨政機(jī)關(guān)，甚至影響機(jī)關(guān)正常的辦公秩序；為了給政府施加壓力，他們往往選擇在中央、省、市召開(kāi)重大會(huì)議、有重要政治活動(dòng)時(shí)上訪，導(dǎo)致大多數(shù)具有合理或部分合理因素的“合理信訪”與“無(wú)序信訪”之間的沖突和矛盾。

第四、信訪不重視運(yùn)用人性化機(jī)制。由于長(zhǎng)期存在的信訪問(wèn)題超出了信訪機(jī)構(gòu)正常的承受能力，許多問(wèn)題沒(méi)有在萌芽狀態(tài)得到及時(shí)解決，經(jīng)過(guò)累積留下來(lái)的大多是一些情況比較復(fù)雜的棘手問(wèn)題，加上時(shí)間跨度大、經(jīng)辦人變化等因素，使得矛盾糾紛解決難度加大，因此，信訪機(jī)構(gòu)及其工作人員解決問(wèn)題的生硬態(tài)度、單一方式、拖沓作風(fēng)等都很難使信訪人滿意?？梢?jiàn)信訪制度作為我國(guó)公民利益表達(dá)的一個(gè)重要渠道，其“社會(huì)安全閥“的功能并沒(méi)有按照制度原來(lái)的設(shè)計(jì)得到實(shí)現(xiàn)。

信訪制度的上述問(wèn)題既有社會(huì)轉(zhuǎn)型因素，也有該制度的本體因素。當(dāng)下這些信訪問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重影響到社會(huì)秩序和社會(huì)發(fā)展，而閘北區(qū)作為上海市一個(gè)老城區(qū)，其在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的區(qū)情特點(diǎn)是“三多一少”，即棚戶簡(jiǎn)屋多，困難群眾多，流動(dòng)人口多以及財(cái)政收入少。閘北區(qū)率先大力推行信訪代理制，在不斷健全公共服務(wù)機(jī)制的基礎(chǔ)上，更注重引入第三方力量參與解決群眾訴求，并陸續(xù)打造了“蔡祥云工作室”、“楊國(guó)勝工作室”、“雙疏”（疏導(dǎo)心理、疏解矛盾）工作室、法制宣講團(tuán)、房屋拆遷“訴前調(diào)解”等特色工作品牌，使得該區(qū)近年來(lái)進(jìn)京及去市上訪人數(shù)持續(xù)處于上海中心城區(qū)的后位。

二、閘北區(qū)信訪代理機(jī)制的學(xué)理內(nèi)涵及其成效

信訪，就一般意義，指的是人民來(lái)信來(lái)訪。它在學(xué)理上具有廣義和狹義之分：廣義的信訪是指群眾通過(guò)寫(xiě)信或上訪，向各級(jí)黨政部門、人大、司法機(jī)關(guān)等機(jī)構(gòu)提出要求、意見(jiàn)、批評(píng)、建議、愿望和申訴，以此作為參政議政或維護(hù)自己合法權(quán)益的手段；狹義的信訪是指國(guó)務(wù)院1995年頒布的《信訪條例》第二條所規(guī)定的行為，即“公民、法人和其他組織采用書(shū)信、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上各級(jí)人民政府所屬部門反映情況，提出意見(jiàn)、建議和要求，依法應(yīng)當(dāng)由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)”。本文中閘北區(qū)信訪代理機(jī)制中的信訪指的就是這種以黨政部門為主要訴求對(duì)象的狹義信訪，也是目前信訪中最主要的形式。

根據(jù)閘北區(qū)信訪代理機(jī)制的運(yùn)行過(guò)程，筆者認(rèn)為其學(xué)理內(nèi)涵是：以社區(qū)和各級(jí)信訪機(jī)構(gòu)為代理陣地，以居委會(huì)干部、法律從業(yè)者、街道、鎮(zhèn)和區(qū)政府職能機(jī)構(gòu)工作人員為信訪代理主體，按照自愿、公平、公正的原則，由代理人與信訪人就信訪事項(xiàng)簽訂代理書(shū)，并由代理人代為到有關(guān)部門反映情況訴求，提出意見(jiàn)建議，幫助信訪當(dāng)事人促成信訪事項(xiàng)的妥善解決。

信訪代理機(jī)制并不是閘北區(qū)的首創(chuàng)，上海市部分街道早在2003年就開(kāi)始了信訪代理機(jī)制的探索實(shí)踐，閘北區(qū)雖然在2008年5月才開(kāi)始嘗試該機(jī)制，但踐行了有成效，就果斷地在全區(qū)推廣，并且使其成為創(chuàng)新信訪制度的突破口。綜合來(lái)看，閘北區(qū)信訪代理機(jī)制的主要成效是：

1.突出了信訪代理范圍的針對(duì)性。閘北區(qū)的信訪代理機(jī)制把民生問(wèn)題、重信重訪、涉及多部門問(wèn)題以及群訪類矛盾列入代理范圍中；在街道層面實(shí)行信訪“?？崎T診”，針對(duì)民生問(wèn)題的熱點(diǎn)、難點(diǎn)，黨政領(lǐng)導(dǎo)和各職能科室每天輪流到信訪接待窗口，受理信訪人來(lái)訪并分門別類予以解決；對(duì)于政策咨詢方面的來(lái)訪，給予直接答復(fù)后，將其排除在信訪代理機(jī)制之外；對(duì)于簡(jiǎn)單的信訪問(wèn)題，力爭(zhēng)當(dāng)場(chǎng)解決；對(duì)于復(fù)雜疑難的信訪問(wèn)題，列入信訪代理機(jī)制跟蹤解決。還建立了信訪代理的配套機(jī)制——財(cái)力保障機(jī)制，設(shè)立閘北區(qū)矛盾糾紛排查化解救助資金，把節(jié)省下來(lái)的黨政機(jī)關(guān)辦公經(jīng)費(fèi)作為該資金來(lái)源。

2.明確信訪代理的分級(jí)和責(zé)任。閘北區(qū)信訪代理機(jī)制以“代”為抓手，建立二級(jí)后臺(tái)支撐體系，街鎮(zhèn)職能科室和對(duì)應(yīng)設(shè)置部門為居（村）委會(huì)一級(jí)后臺(tái)支撐，區(qū)職能部門為街鎮(zhèn)二級(jí)后臺(tái)支撐。在區(qū)建設(shè)、規(guī)劃、房管、民政、人保等16個(gè)經(jīng)常處理涉及民生信訪事項(xiàng)的主要職能機(jī)構(gòu)，分別建立信訪代理“后臺(tái)支撐”工作小組，推動(dòng)“有權(quán)處理部門”從信訪工作的“后臺(tái)”走到解決問(wèn)題的“前臺(tái)”，更好地落實(shí)信訪問(wèn)題的解決。該機(jī)制明確要求“一辦到底”，接手的信訪問(wèn)題不依法解決不罷休；積極整合信訪、綜治、司法、人民調(diào)解等各種機(jī)制，建立信訪問(wèn)題解決的聯(lián)動(dòng)大調(diào)解機(jī)制；建立街道“信訪代理人民調(diào)解工作室”、居委會(huì)“信訪代理人民調(diào)解接待站”以及“居民樓組信訪代理人民調(diào)解員隊(duì)伍”，實(shí)現(xiàn)組織網(wǎng)絡(luò)的全區(qū)覆蓋，構(gòu)建了“區(qū)—街道—居委—樓”信訪代理機(jī)制的“三級(jí)平臺(tái)”和“四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”，三級(jí)平臺(tái)是：區(qū)設(shè)立信訪代理科，接診設(shè)立信訪代理工作室（點(diǎn)）47個(gè)，居（村）委會(huì)設(shè)立信訪代理工作站212個(gè)。四級(jí)網(wǎng)絡(luò)為：區(qū)級(jí)機(jī)關(guān)干部；街鎮(zhèn)全體機(jī)關(guān)干部和相關(guān)工作人員；居（村）委書(shū)記、主任、調(diào)解干部、民警1065人；由樓組長(zhǎng)、黨員、業(yè)委會(huì)成員、志愿者等組成樓組信訪代理信息員6078人[1]閘北區(qū)：推行信訪代理機(jī)制 探索新時(shí)期社會(huì)管理新路子[N/OL].人民網(wǎng)，2013-4-11.。

3.形成了信訪代理的新秩序。閘北區(qū)通過(guò)推行信訪代理機(jī)制，把信訪窗口設(shè)在群眾身邊，將群眾工作延伸到矛盾產(chǎn)生的最前沿，促使矛盾糾紛在萌芽、在基層就得到徹底解決，提高了矛盾糾紛解決效率。該機(jī)制的核心是：變“等群眾上訪”為“替群眾跑腿”，變被動(dòng)化解矛盾為主動(dòng)解決問(wèn)題，形成“群眾張嘴、干部跑腿”的新型信訪工作模式，促使干部與群眾理性溝通，提高了雙方的互信度，改變了信訪當(dāng)事人“找不對(duì)門、講不明事、說(shuō)不清理”的現(xiàn)狀，從而減少和消除了無(wú)序訪、越級(jí)訪、重復(fù)訪等，形成了信訪代理的新秩序、新格局。據(jù)統(tǒng)計(jì)，該區(qū)從2009年7月1日至2011年10月31日，共代理信訪矛盾12801件，化解了11781件，化解率達(dá)到92%；2010年該區(qū)信訪總量開(kāi)始下降，達(dá)到18783件（批），同比下降17.8%；2011年信訪總量加速下降，1-10月信訪總量為11505件（批），與2010年同期相比下降28.69%[1]閘北區(qū)：推行信訪代理機(jī)制 探索新時(shí)期社會(huì)管理新路子[N/OL].人民網(wǎng)，2013-4-11.。

4.提升了信訪干部的社會(huì)管理水平。閘北區(qū)通過(guò)實(shí)施信訪代理機(jī)制，使信訪干部得到了生動(dòng)的實(shí)踐培訓(xùn)和鍛煉，提高了他們?yōu)槊穹?wù)的能力和社會(huì)管理的水平，學(xué)到了社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期群眾路線和群眾工作的新方法，學(xué)會(huì)了帶著感情和耐心接待弱勢(shì)群體的信訪，同時(shí)對(duì)于合理的信訪事項(xiàng)進(jìn)行“全代理”，如北站街道主動(dòng)“巡代”；寶山路街道對(duì)民生問(wèn)題、初信初訪實(shí)行“兩個(gè)全代理”；彭浦街道對(duì)歷史遺留群訪案件“全代理”；共和新路街道對(duì)新發(fā)生的矛盾糾紛“全代理”；天目西路街道對(duì)信訪代理實(shí)行“首問(wèn)首辦責(zé)任制”[2]此處的“首問(wèn)首辦責(zé)任制”即“信訪代理首問(wèn)首辦責(zé)任制”，指的是居民委員會(huì)、村民委員會(huì)等群眾性自治組織，業(yè)主委員會(huì)等新興社會(huì)組織，工青婦等群眾組織，區(qū)以及街道（鎮(zhèn)）政府職能機(jī)構(gòu)都承擔(dān)信訪代理職能，以更好地凝聚群眾、發(fā)揮作用；代理機(jī)構(gòu)為處理信訪問(wèn)題的第一責(zé)任人，全面負(fù)責(zé)信訪事項(xiàng)的協(xié)調(diào)、跟蹤，最大限度地減少中間環(huán)節(jié)，確保信訪問(wèn)題解決。筆者注。；大寧街道對(duì)社區(qū)特殊人群提供勞動(dòng)、民政、醫(yī)保、救助等“全程代理”等，取得了政府、群眾、工作人員“三滿意”的社會(huì)效果。

三、閘北區(qū)信訪代理機(jī)制的運(yùn)行啟示及其完善建議

閘北區(qū)信訪代理機(jī)制變“群眾上訪”為信訪“代理員代理上訪”，積極疏導(dǎo)群眾的信訪活動(dòng)，降低信訪成本，解決群眾不會(huì)訪、無(wú)序訪的問(wèn)題，該機(jī)制的成功運(yùn)行給予我們以下啟示：

第一，閘北區(qū)將信訪代理納入街道辦事處的創(chuàng)新職能。街道辦事處是政府的派出機(jī)構(gòu)，也是落實(shí)政府政策的一線機(jī)構(gòu)。閘北區(qū)信訪代理機(jī)制用“群眾張嘴、干部跑腿”的樸素表達(dá)概括了該機(jī)制的本質(zhì)，即信訪代理機(jī)制是街道“為民辦事”的一項(xiàng)重要的新職能，是黨的群眾路線“想群眾所想、急群眾所急”在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的深入發(fā)展，信訪代理涉及的大都是與群眾日常生活密切相關(guān)的難題、急事，它要真正成為解決群眾難題的有效機(jī)制和長(zhǎng)效機(jī)制。

第二，閘北區(qū)信訪代理突出創(chuàng)新機(jī)制。閘北區(qū)信訪代理機(jī)制的亮點(diǎn)在于最大程度地克服了基層處理初信初訪中的“一重一輕”、“一冷一熱”兩種片面傾向，即重實(shí)體、輕程序——信訪受理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)辦回復(fù)、辦理機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)單答復(fù)的“走過(guò)場(chǎng)”現(xiàn)象；信訪機(jī)構(gòu)前臺(tái)“接待熱”、有關(guān)機(jī)構(gòu)后臺(tái)“落實(shí)冷”。著重打造該機(jī)制的“落實(shí)”和“有效”功能，對(duì)信訪人反映的問(wèn)題，幫助整理、幫助反映、幫助反饋、跟蹤落實(shí)。

第三，閘北區(qū)信訪代理無(wú)論大小重在件件解決。閘北區(qū)信訪代理的主要內(nèi)容是關(guān)于就業(yè)、醫(yī)療、住房和生活保障的訴求，涉及位于政策邊緣、處在政策空隙以及救助不到位的特困信訪人，以閘北區(qū)芷江中路街道的統(tǒng)計(jì)為例，該街道信訪代理的事項(xiàng)中，民政救助占227，市容環(huán)保占12，就業(yè)養(yǎng)老占12，物業(yè)管理占173，生活保障占6.7%，而人們廣為關(guān)注的動(dòng)拆遷等大型糾紛并不在此列，說(shuō)明閘北區(qū)信訪代理機(jī)制的價(jià)值更重要的在于促進(jìn)中、小型訴求快速高效有序地解決，以防止矛盾久拖成疾、積小成大，使其成為避免“民轉(zhuǎn)刑”的一道有力防線。

第四，閘北區(qū)信訪代理建立全區(qū)疑難矛盾總量控制機(jī)制。對(duì)于疑難突出的大型矛盾，閘北區(qū)提前預(yù)警，建立有效控制全區(qū)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制[3]，包括大型矛盾總量?jī)杉?jí)目標(biāo)管理機(jī)制和疑難矛盾化解專項(xiàng)推進(jìn)機(jī)制：前者是由區(qū)委、區(qū)政府組織進(jìn)行信訪維穩(wěn)綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，確定當(dāng)年動(dòng)拆遷等疑難矛盾總量控制指標(biāo)，并將目標(biāo)任務(wù)落實(shí)到動(dòng)拆遷公司等職能機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人的《信訪工作目標(biāo)責(zé)任書(shū)》上。后者是指一旦出現(xiàn)動(dòng)拆遷等化解難度大、穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)高的矛盾，立即落實(shí)區(qū)四套班子領(lǐng)導(dǎo)和處級(jí)干部?jī)杉?jí)包案，包案的具體內(nèi)容是“四包”和“三親自”：“四包”即包掌握情況、包思想教育、包解決化解、包息訴息訪；“三親自”即親自閱看材料、聽(tīng)取匯報(bào)、了解矛盾全過(guò)程；親自主持召開(kāi)會(huì)議、研究矛盾具體化解方案；親自協(xié)調(diào)督辦、做好對(duì)象息訴息訪工作。

閘北區(qū)信訪代理機(jī)制在實(shí)踐中已經(jīng)發(fā)展出值得重視的諸多經(jīng)驗(yàn)，但要使信訪制度進(jìn)一步發(fā)展，還需要圍繞規(guī)范化、程序化以及法治化進(jìn)行，筆者在此提出完善該制度的幾點(diǎn)建議：

1.盡快出臺(tái)《信訪法》

我國(guó)目前只有一部《信訪條例》，它是國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)，位階不高，權(quán)威性不足。該條例是1995年發(fā)布、2005年修訂與實(shí)施的，其中一些內(nèi)容已不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要。當(dāng)下信訪制度的形勢(shì)嚴(yán)峻，有必要盡快出臺(tái)《信訪法》，明確規(guī)定信訪主體的范圍、資格，信訪法律關(guān)系中各方的權(quán)利和義務(wù)以及信訪程序等，并將信訪代理機(jī)制這些實(shí)踐中成熟的經(jīng)驗(yàn)上升為法律，對(duì)該機(jī)制也進(jìn)行相應(yīng)規(guī)定。

2.賦予信訪代理機(jī)構(gòu)更多實(shí)權(quán)

多數(shù)信訪問(wèn)題并非單一地涉及到某一個(gè)或某一類職能部門，如果信訪代理機(jī)構(gòu)沒(méi)有一定的實(shí)際權(quán)力，僅僅停留在充當(dāng)對(duì)群眾意見(jiàn)的收集者和傳達(dá)者的角色，就難以徹底解決信訪人他訴求的復(fù)雜問(wèn)題，久而久之，人民群眾對(duì)于基層信訪機(jī)構(gòu)的滿意度可能就會(huì)隨著其績(jī)效不佳而下降，基層政府的公信力將再次面臨質(zhì)疑，再次出現(xiàn)集體信訪、越級(jí)信訪以及重復(fù)信訪的惡性循環(huán)。賦予信訪代理機(jī)構(gòu)更多實(shí)權(quán)，做大信訪代理量，繼續(xù)實(shí)行民生信訪、初信初訪“兩個(gè)全代理”；優(yōu)化考核機(jī)制，將簡(jiǎn)易代理、程序代理化解量、各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)接訪個(gè)案等列入年度信訪工作目標(biāo)責(zé)任考核范圍等都要求信訪代理機(jī)構(gòu)具有更多的實(shí)權(quán)。

3.強(qiáng)化信訪代理員的培訓(xùn)

信訪代理員不僅都要經(jīng)過(guò)培訓(xùn)，而且培訓(xùn)應(yīng)當(dāng)定期進(jìn)行。內(nèi)容針對(duì)信訪代理工作，涉及形勢(shì)政策、法律法規(guī)、工作程序、心理輔導(dǎo)以及調(diào)解、談判、說(shuō)服的技巧等，提高各級(jí)信訪代理員的綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，并實(shí)行信訪代理員的資格管理、持證上崗。要建立信訪代理員的獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助機(jī)制，也要給予他們?cè)谔厥馇闆r下，如身體原因等辭去信訪代理的權(quán)利。

閘北區(qū)的信訪代理機(jī)制及其它的配套機(jī)制暢通了信訪渠道，降低了信訪成本，及時(shí)高效有序地推動(dòng)了矛盾糾紛從源頭得以化解；同時(shí)我們也應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到，信訪制度是一柄雙刃劍：它既給廣大群眾特別是弱勢(shì)群體以希望，又往往讓人們的期待在重復(fù)信訪中失望；它既讓廣大群眾感受到黨和政府的關(guān)懷，又免不了延長(zhǎng)了社會(huì)法治化的進(jìn)程，因此，信訪制度的根本出路在于：立足于國(guó)情、步入法治化軌道。

*瞿琨，女，上海大學(xué)法學(xué)院教授，上海大學(xué)ADR與仲裁研究院副院長(zhǎng)。